Skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor

Betänkande 1988/89:LU23

Lagutskottets betänkande
1988/89 :LU23

Skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor

1988/89

LU23

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet i två motioner framställda yrkanden
rörande ansvaret för skador vid kärnkraftsolyckor.

Utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandena. Mot utskottets ställningstagande
reserverar sig ledamöterna från centern, vänsterpartiet kommunisterna
och miljöpartiet.

Motionerna

1988/89:L623 av Lars Norberg och Elisabet Franzén (båda mp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar begära att regeringen framlägger förslag till
ändring av atomansvarighetslagen i enlighet med vad som i motionen
anförts,

2. att riksdagen beslutar begära att regeringen verkar för att strikt ansvar
skall gälla vid kärnkraftsolyckor internationellt.

1988/89:N463, yrkande 2, av Ivar Franzén m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
kärnkraftsindustrins ansvar för atomolyckor.

Motionen har, såvitt avser nämnda yrkande, av näringsutskottet överlämnats
till lagutskottet.

Gällande ordning

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som har orsakats av
atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar
på atomenergins område. Konventionen jämte ett år 1964 avslutat
tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Konventionen (Pariskonventionen) i
dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av 14 västeuropeiska
stater, inbegripet Sverige.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig
för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen
oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat
till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan
ekonomisk garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar.
Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett

1 Riksdagen 1988189. 8sami. Nr 23

komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964
avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av
elva av Pariskonventionens stater. Tilläggskonventionen syftar till en
civilrättslig reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor.
Enligt tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel i den
mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full ersättning
åt de skadelidande. Ersättningssystemet verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens
ansvar utgör det första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de
olika konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där innehavarens
anläggning är belägen bidra till att täcka skadorna med upp till 70 miljoner
särskilda dragningsrätter (en av Internationella valutafonden använd beräkningsenhet)
eller omkring 580 miljoner kronor. Till det tredje steget, som
omfattar intervallet 70—120 miljoner särskilda dragningsrätter, skall de
stater som är anslutna till tilläggskonventionen gemensamt betala efter
särskilt angiven beräkningsgrund.

År 1982 antog OECD:s råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och
ett tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebar bl.a. den
ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och
att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda dragningsrätter.
Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU 1982/
83:15). Protokollet till Pariskonventionen trädde i kraft hösten 1988.

De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna jämte det ännu
ej ikraftträdda protokollet till tilläggskonventionen är följande. Det sammanlagda
belopp upp till vilket den stat, vari den skadevållande anläggningen
är belägen, ansvarar enligt ersättningssystemets andra steg uppgår till 175
miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1,45 miljarder kronor). Ersättning
enligt tredje steget utgår med sammanlagt högst 300 miljoner särskilda
dragningsrätter (ca 2,5 miljarder kronor).

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen
(1968:45). Till grund för lagen ligger Pariskonventionen och
tilläggskonventionen. Eftersom protokollet till tilläggskonventionen inte
trätt i kraft har de bestämmelser i atomansvarighetslagen som grundar sig på
tilläggskonventionen - 1 och 31 §§ atomansvarighetslagen - inte heller satts i
kraft. Efter ändring i atomansvarighetslagen (prop. 1987/88:139, LU 32) är
sedan den 1 januari 1989 atomanläggningsinnehavarens ansvar (första steget)
fastställt till 800 miljoner kronor för varje olycka. Ansvaret skall vara täckt av
en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120 % av ansvarsbeloppet,
eller av någon annan godtagbar ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda
ersättning som för närvarande utgår enligt lagen (första-tredje steget)
och som grundas på tilläggskonventionsbestämmelserna är begränsad till 120
miljoner dragningsrätter eller i det närmaste en miljard kronor per olycka.
Gränsen mellan andra och tredje steget har inte tagits in i atomansvarighetslagen
eftersom gränsdragningen har betydelse endast för det inbördes
förhållandet mellan konventionsstaterna.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om
betalningsansvar, har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde steg som
innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret
är satt så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som

1988/89:LU23

2

lider skada på grund av driften av en atomanläggning uppgår till tre miljarder
kronor per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller vissa i
atomansvarighetslagen närmare angivna inskränkningar.

Motionsmotiveringar

I motion L623 av Lars Norberg och Elisabet Franzén (båda mp) anförs att
företag som bedriver farlig verksamhet normalt är ålagda ett strikt och
obegränsat skadeståndsansvar. För innehavare av kärnkraftsanläggning är
emellertid ansvaret begränsat till 800 miljoner kronor. Därefter övertar
staten ansvaret och svarar för skador upp till, enligt vad som uppges i
motionen, fyra miljarder kronor. Mot bakgrund av att kostnaderna för
reaktorhaveriet i Tjernobyl beräknats till över 100 miljarder kronor enbart i
Sovjetunionen kan de angivna beloppsbegränsningarna inte försvaras.
Atomansvarighetslagen bör därför ändras så att kärnkraftsföretagen åläggs
att ta fullt ansvar för sin verksamhet. I lagen måste dessutom föreskrivas att
staten skall säkerställa fullgoda reserver eller försäkringar för skador av
Tjernobylolyckans storleksordning. Motionärerna yrkar (yrkande 1) att
riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i atomansvarighetslagen
i enlighet med vad sålunda anförts.

Motionärerna hävdar vidare att de av dem förordade principerna för
ersättning bör gälla också internationellt, så att Sverige kan kräva skadestånd
för skador på svensk egendom som uppkommit till följd av reaktorhaverier
utomlands. Enligt motionärerna är det oacceptabelt att Sverige som i fallet
Tjernobyl inte anser sig kunna ställa krav gentemot reaktorägaren. I
motionen yrkas (yrkande 2) att riksdagen begär att regeringen verkar för att
strikt ansvar skall gälla vid kärnkraftsolyckor internationellt.

I motion N463 av Ivar Franzén m.fl. (c) anförs, såvitt nu är i fråga, att
Tjernobylhaveriet visar vilka enorma skador en kärnkraftsolycka kan
åstadkomma och att de nuvarande ersättningsreglerna mot denna bakgrund
är helt otillräckliga. Enligt motionärerna är det vidare rimligt att varje
verksamhet bär kostnaderna för sina egna risker. Förutsättningarna för att
kärnkraftsindustrin skall bära hela ansvaret för atomolyckor bör därför
prövas utan dröjsmål. Motionärerna yrkar (yrkande 2) att regeringen ges till
känna vad i motionen anförts om kärnkraftsindustrins ansvar för atomolyckor.

Tidigare riksdagsbehandling

Riksdagen har vid flera tillfällen under 1980-talet behandlat frågor om
ansvaret vid atomolyckor. Senast prövades frågorna våren 1988 vid behandlingen
av proposition 1987/88:139 och två med anledning av propositionen
väckta motioner om ändring i atomansvarighetslagen m.m. I propositionen
föreslogs en höjning av den övre gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar
från 500 miljoner kronor till 800 miljoner kronor för varje olycka (prop.
1987/88:139, LU 32). I motionerna framfördes krav på ett obegränsat eller i
vart fall avsevärt utökat ansvar för kärnkraftsindustrin. En av motionärerna
begärde dessutom att riksdagen skulle anmoda regeringen att verka internationellt
för att nya konventioner om fullt skadestånd utarbetades för världens
reaktorinnehavare.

1988/89 :LU23

3

I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (LU 1987/88:32)
tillstyrkte utskottet bifall till propositionen och avstyrkte motionerna. I linje
med vad utskottet tidigare uttalat i saken (se LU 1986/87:1 y) anslöt sig
utskottet till motionärernas uppfattning att ansvaret för atomskador i första
hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet såg därför med tillfredsställelse
att propositionen innehöll förslag om en höjning av beloppsgränsen för
anläggningsinnehavarens ansvar, vilket innebar att svenska statens ansvar
enligt det andra steget i ersättningssystemet lyftes över på kärnkraftsindustrin.
Vad gällde önskemålen i motionerna underströk utskottet att det inte
torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningshavaren
ett obegränsat ansvar. Att Sverige skulle lämna konventionen och därmed
ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa borde inte
komma i fråga. En begränsning av ansvarsbeloppet måste följaktligen
bibehållas. Utskottet framhöll att det för frågan om var gränsen för
anläggningshavarens ansvar skulle dras var av väsentlig betydelse i vad mån
det var möjligt att täcka ansvarigheten genom försäkringar. Enligt Pariskonventionen
gäller nämligen att det skall finnas försäkring eller ekonomisk
garanti för anläggningsinnehavarens ansvar. Utskottet hänvisade till att det
av propositionen framgick att det då inte fanns kapacitet på försäkringsmarknaden
för att teckna ansvarsförsäkring för högre belopp än en miljard
kronor. Eftersom ansvarsförsäkringen som regel måste tecknas så att den
motsvarar 120 % av ansvarsbeloppet kunde ansvarsgränsen inte sättas till
högre belopp än vad som föreslagits i propositionen, dvs. 800 miljoner
kronor.

Med hänsyn till det anförda kunde utskottet inte dela motionärernas
uppfattning att någon omprövning av anläggningsinnehavarens ansvarighet
då borde komma till stånd. Utskottet förklarade sig emellertid förutsätta att
regeringen med hänsyn till frågans vikt noga följde utvecklingen på området
och efter hand som förhållandena på försäkringsområdet medgav det till
riksdagen återkom med förslag om höjning av beloppet för anläggningshavares
ansvarighet. Vad gällde svenska statens särskilda ansvar utgick utskottet
från att - så som också hade förutskickats i propositionen - regeringen senare
skulle komma att ta upp frågan om en höjning av beloppet. Med anledning av
vad som hade anförts i motionerna underströk utskottet avslutningsvis vikten
av att regeringen verkar för att de internationella överenskommelserna på
atomansvarighetens område får en så bred anslutning som möjligt och tar till
vara de möjligheter som finns till förbättringar av ersättningssystemet vid
atomskador.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet två motioner rörande ansvaret för skador
vid kärnkraftsolyckor.

Internationella bestämmelser om skadeståndsansvar på atomenergins
område finns i Pariskonventionen från år 1960 och i en år 1963 avslutad
tilläggskonvention jämte tilläggsprotokoll till dessa (se ovan s. 1—2). Dessa
överenskommelser, till vilka Sverige i likhet med flertalet västeuropeiska
stater anslutit sig, innebär i huvudsak följande. Innehavaren av en atoman -

1988/89 :LU23

4

läggning är ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av
anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall
vara begränsat till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring
eller annan ekonomisk garanti. I den mån innehavarens ansvar inte räcker till
för att ge de skadelidande full ersättning har de konventionsanslutna staterna
ett i enlighet med särskilda beräkningsgrunder fastställt supplerande ansvar.

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen
(1968:45). Till grund för lagen ligger de internationella överenskommelser
till vilka Sverige är anslutet. Atomanläggningsinnehavarens
ansvar är - efter lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1989 (prop.
1987/88:139, LU 32) - fastställt till 800 miljoner kronor för varje olycka.
Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara
120 % av ansvarsbeloppet, eller av någon annan godtagbar ekonomisk
garanti. Den högsta sammanlagda ersättning som, inberäknat det supplerande
statsansvaret, utgår enligt lagen uppgår för närvarande till i det närmaste
en miljard kronor för varje olycka.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om
betalningsansvar, har i atomansvarighetslagen förts in bestämmelser om
civilrättsligt ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret är satt så att
det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada
på grund av driften av en atomanläggning uppgår till tre miljarder kronor per
olycka.

I motion L623 av Lars Norberg och Elisabet Franzén (båda mp) anförs att
de beloppsgränser som gäller för ansvaret vid kärnkraftsolyckor är helt
otillräckliga och att kärnkraftsföretagen bör åläggas att ta fullt ansvar för sin
verksamhet. Vidare bör staten ha skyldighet att säkerställa fullgoda reserver
eller försäkringar för skador som uppkommer vid stora olyckor. Motionärerna
yrkar (yrkande 1) att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar
i atomansvarighetslagen i enlighet med vad sålunda anförts. Vidare hävdar
motionärerna att Sverige bör ha möjlighet att kräva skadestånd för skador på
svensk egendom som uppkommit till följd av reaktorhaverier utomlands. I
motionen yrkas (yrkande 2) att riksdagen begär att regeringen verkar för att
strikt ansvar skall gälla vid kärnkraftsolyckor internationellt.

Också i motion N463 av Ivar Franzén m.fl. (c) anförs att de nuvarande
ersättningsreglerna vid kärnkraftsolyckor är helt otillräckliga. Enligt motionärerna
är det rimligt att kärnkraftsindustrin i likhet med annan verksamhet
får bära hela ansvaret för de risker som är förenade med verksamheten.
Motionärerna yrkar (yrkande 2) att riksdagen ger regeringen till känna att
förutsättningarna för en sådan utökning av kärnkraftsindustrins ansvar bör
prövas utan dröjsmål.

Frågan om ansvaret vid atomolyckor prövades våren 1988 i samband med
att riksdagen tog ställning till proposition 1987/88:139, vari föreslogs en
höjning av anläggningsinnehavarens ansvar från 500 miljoner kronor till 800
miljoner kronor per olycka, och i anslutning till propositionen framställda
motionsyrkanden med krav på obegränsat eller väsentligt utökat ansvar för
kärnkraftsindustrin. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (LU
1987/88:32) tillstyrkte lagutskottet bifall till propositionen och avstyrkte

1988/89:LU23

5

motionerna. Utskottet hänvisade därvid till att det inte torde vara förenligt
med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat
ansvar. Att Sverige skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför
det ersättningssystem som gäller i Västeuropa borde inte komma i fråga.
Utskottet konstaterade vidare att enligt konventionen anläggningsinnehavarens
ansvar måste vara täckt av försäkring eller ekonomisk garanti samt att
kapaciteten på försäkringsmarknaden inte tillät att ansvarsgränsen sattes till
högre belopp än 800 miljoner kronor. Vad gällde frågan om svenska statens
särskilda ansvar förklarade sig utskottet utgå från att - som också hade
förutskickats i propositionen - regeringen senare tog upp frågan om en
höjning av beloppet.

Vad utskottet sålunda anförde äger alltjämt giltighet. Utskottet kan därför
lika litet nu som då frågan behandlades våren 1988 finna att någon
omprövning av anläggningsinnehavarens ansvar för närvarande bör komma
till stånd. Utskottet förutsätter emellertid liksom år 1988 att regeringen med
hänsyn till frågans vikt noga följer utvecklingen på området och efter hand
som förhållandena på försäkringsområdet medger det till riksdagen återkommer
med förslag om höjning av ansvarighetsbeloppet för anläggningsinnehavaren.
Utskottet utgår vidare från att regeringen senare tar upp också frågan
om en höjning av beloppsgränsen för svenska statens särskilda ansvar.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna
L623, yrkande 1, och N463, yrkande 2.

Med anledning av yrkande 2 i motion L623 vill utskottet hänvisa till att
anläggningshavarens ansvar enligt Pariskonventionen är oberoende av
vållande, dvs. i juridisk mening strikt. I den mån skadeståndsreglerna i
konventionen kan göras tillämpliga är således möjligheterna att utfå
skadestånd förmånligare för den skadedrabbade än vad som gäller i
allmänhet. Som utskottet framhöll i sitt ovan nämnda betänkande våren 1988
är det självfallet angeläget att regeringen verkar för att de internationella
överenskommelserna på atomansvarighetens område får en så bred anslutning
som möjligt och tar till vara de möjligheter som finns till förbättringar av
ersättningssystemet vid atomskador. Något särskilt uttalande härom från
riksdagens sida är emellertid inte erforderligt.

Utskottet avstyrker följaktligen bifall också till motion L623, yrkande 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:L623 och 1988/89:N463,
yrkande 2.

Stockholm den 14 mars 1989
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

1988/89:LU23

6

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp),
Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad
(s), Hans Rosengren (s), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina
Eliasson (c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp), Lena Boström
(s), Anita Jönsson (s) och Ewa Hedkvist Petersen (s).

Reservation

Martin Olsson (c), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (vpk) och Elisabet
Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ”Vad utskottet”
och slutar med ”L623, yrkande 2” bort ha följande lydelse:

Vad avser frågan om avsevärt ökat ansvar för ägarna av kärnkraftsanläggningar
konstaterar utskottet att Sveriges anslutning till Pariskonventionen på
grund av kravet på försäkring innebär vissa komplikationer när det gäller att
ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar. Med
hänsyn till de enorma skador - vida överstigande nuvarande beloppsgräns på
3 miljarder kronor - som kan bli följden av en kärnkraftsolycka och till det
principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra undantag från
regeln att varje bransch inom näringslivet skall bära sina egna kostnader och
inte få övervältra dessa på samhället är det emellertid synnerligen viktigt att
inga vägar som kan leda till uppnåendet av ett sådant utökat ansvar lämnas
oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att
belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller enligt
den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man nämligen, utan
hinder av Pariskonventionen, kunnat ålägga innehavarna ett mycket högre
ansvar än vad som gäller för svenskt vidkommande. - Skulle det visa sig att
dessa vägar inte är framkomliga när det gäller att ålägga kärnkraftsindustrin
ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar bör enligt utskottets mening
konsekvensen bli att kärnkraftsindustrin måste upphöra med sin verksamhet.

Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till frågans utomordentligt
stora betydelse anser utskottet att regeringen utan dröjsmål bör pröva
förutsättningarna för att genomföra ett fullt ansvar för kärnkraftsindustrin -eller i vart fall radikala höjningar av ansvaret - för atomolyckor. Om det
bedöms erforderligt bör Sverige verka för tillägg till gällande konventioner i
syfte att uppnå ett utökat ägaransvar för atomolyckor och för att garantera
skadelidande full ersättning.

Det är vidare synnerligen angeläget att regeringen verkar för att de av
utskottet nu förordade ersättningsprinciperna får en sådan internationell
spridning att kärnkraftsindustrins fulla ansvar kommer att gälla inom och
mellan alla länder.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motionerna L623
och N463 yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna.

1988/89:LU23

7

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionerna 1988/89:L623 och 1988/
89:N463 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

1988/89:LU23

gotab 88333. Stockholm 1989