Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter

Betänkande 2012/13:KU7

2012/13:KU7 Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter

Konstitutionsutskottets betänkande

2012/13:KU7

Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2012/13:7 Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter.

I propositionen föreslår regeringen en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för att genomföra vissa bestämmelser om sekretess i två EU-direktiv, elmarknadsdirektivet och gasmarknadsdirektivet. Det föreslås att sekretess ska gälla i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom EU om tillsyn av marknaderna för el och naturgas för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyndighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.

Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:7.

Stockholm den 6 november 2012

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Ann-Britt Åsebol (M), Lena Sommestad (S), Caroline Helmersson Olsson (S) och Mathias Sundin (FP).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Direktiv 2009/72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 14.8.2009, s. 55, Celex 32009L0072), elmarknadsdirektivet, och direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 14.8.2009, s. 94, Celex 320009L0073), gasmarknadsdirektivet, införlivades i svensk rätt 2011 (prop. 2010/11:70, bet. 2010/11:NU10, rskr. 2010/11:275). I det ärendet konstaterade regeringen att det saknades underlag för att ta slutlig ställning till eventuella genomförandeåtgärder eller författningsregleringar bl.a. i fråga om sekretess vid samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter (artikel 38.1 i elmarknadsdirektivet och artikel 42.1 i gasmarknadsdirektivet). Mot denna bakgrund utarbetades i Regeringskansliet promemorian Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter som innehöll förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Promemorian har remissbehandlats.

Lagrådet avstyrkte förslaget i den utformning det fått i lagrådsremissen och ansåg att frågan borde bli föremål för fortsatta överväganden. Regeringen har med beaktande av Lagrådets synpunkter omarbetat lagförslaget.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i syfte att säkerställa genomförandet av vissa bestämmelser om sekretess i elmarknadsdirektivet och gasmarknadsdirektivet. Det föreslås att sekretess ska gälla i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom EU om tillsyn av marknaderna för el och naturgas för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyndighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.

Utskottets överväganden

Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om att sekretess ska gälla i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom EU om tillsyn av marknaderna för el och naturgas. Sekretess ska gälla för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyndighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs. Därmed tillstyrks propositionen.

Bakgrund

I artikel 38 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter och samarbete mellan sådana myndigheter och Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer). Enligt artikel 38.1 ska ländernas tillsynsmyndigheter bl.a. bistå varandra och Acer med sådan information som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt direktivet. När det gäller den information som utbyts ska den mottagande myndigheten säkerställa samma grad av konfidentialitet som den som krävs av den myndighet som lämnade informationen.

En motsvarande bestämmelse om sekretess finns i artikel 42.1 i gasmarknadsdirektivet.

Tillsynsmyndighet i Sverige är Energimarknadsinspektionen.

Propositionen

Behovet av en ny sekretessbestämmelse

I propositionen nämner regeringen som exempel på situationer då skyddsvärda uppgifter kan förekomma diskussioner med andra tillsynsmyndigheter om gränsöverskridande förbindelser och hanteringen av förbindelserna. Inom ramen för sådana kontakter kan det förekomma att Sverige får del av uppgifter om tillsynsinsatser som utländska tillsynsmyndigheter har planerat. Vidare kan det förekomma att den svenska tillsynsmyndigheten får ta del av utländska tillsynsmyndigheters ställningstaganden och innehållet i diskussioner om andra gränsöverskridande samarbeten som inte direkt rör Sverige.

I propositionen gör regeringen bedömningen att den svenska sekretessregleringen är tillräcklig för att skydda enskildas ekonomiska och personliga förhållanden enligt de krav direktiven ställer. Däremot bör regleringen kompletteras för att säkerställa sådan sekretess som avses i direktiven i fråga om uppgifter som rör utländska allmänna intressen. Om så inte sker, riskerar den svenska tillsynsmyndighetens möjligheter att bedriva effektiv tillsyn att försämras. Känner andra medlemsstater och mellanfolkliga organisationer tveksamhet inför Sveriges möjligheter att i enlighet med direktiven sekretessbelägga känsliga uppgifter som utbyts inom ramen för det europeiska samarbetet finns det enligt regeringen en uppenbar risk att dessa kan bli mindre benägna att lämna uppgifter till Sverige.

Den nya sekretessbestämmelsen

Bestämmelsen om sekretess bör enligt regeringen gälla inom den verksamhet som anges i artikel 38.1 i elmarknadsdirektivet och artikel 42.1 i gasmarknadsdirektivet. Föremålet för sekretessen bör vara den information som en tillsynsmyndighet i en annan stat lämnar till den svenska tillsynsmyndigheten enligt direktiven. Lagrådet har anfört att det framstår som oklart i vilka situationer det kan bli aktuellt att lämna ut uppgifter och vilken karaktär av uppgifter det kan bli fråga om. Att på ett uttömmande sätt närmare ange vilka slags uppgifter som kan komma att omfattas av föremålet för sekretess låter sig enligt regeringen inte göras. Dock torde bestämmelsen i de flesta fall träffa sådana uppgifter som nämnts i föregående avsnitt, nämligen planerade tillsynsåtgärder och ställningstaganden som rör tillsynen, också i sådana gränsöverskridande samarbeten som inte direkt rör Sverige.

Eftersom direktiven fordrar att den tillsynsmyndighet som har tagit emot information ska säkerställa samma grad av konfidentialitet som den som krävs av den myndighet som lämnade informationen bör sekretessbestämmelsen inte omfatta samtliga fall då information lämnas från en utländsk tillsynsmyndighet eller ett mellanstatligt organ till en svensk motsvarighet. I lagrådsremissen föreslogs med anledning av detta att bestämmelsen skulle utformas så att den tog sikte på de fall då informationen kan antas vara sekretessbelagd hos den utlämnande myndigheten. Lagrådet avstyrkte den föreslagna utformningen av sekretessbestämmelsen bl.a. med utgångspunkt i en diskussion kring förenligheten med tryckfrihetsförordningen. Lagrådet anförde bl.a. att regleringen i praktiken helt skulle överlåta sekretessprövningen på någon annan än den utlämnande myndigheten och att det framstår som tveksamt om det över huvud taget går att använda begreppet sekretessbelagd för alla EU-ländernas lagstiftning på området.

Mot bakgrund av Lagrådets kritik har regeringen i propositionen i stället utformat sekretessbestämmelsen med 17 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) om internationellt samarbete avseende tillsyn av civil luftfart och 17 kap. 7 § första stycket OSL om internationellt samarbete avseende civil sjötrafikövervakning som förebild. I stället för att ta sikte på fall då informationen kan antas vara sekretessbelagd hos den utlämnande myndigheten har regeringen i propositionen gjort bedömningen att bestämmelsen ska förses med ett rakt skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Sekretess ska enligt förslaget i propositionen gälla om det kan antas att den svenska tillsynsmyndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs. Vid bedömningen av om skaderekvisitet är uppfyllt bör bl.a. vägas in vilken effekt ett offentliggörande av uppgiften skulle kunna antas få på det framtida informationsutbytet. Vidare måste med hänsyn till direktivets utformning särskilt beaktas vilket sekretesskydd eller motsvarande skydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat dem.

Regeringen anför att den föreslagna bestämmelsen med ett rakt skaderekvisit passar in i systematiken i OSL och att den tillgodoser de synpunkter Lagrådet haft på förslaget i dessa delar.

Sekretessen föreslås gälla i högst 40 år.

Om det anses att bestämmelsen är påkallad av rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation borde den enligt Lagrådet återfinnas i 15 kap. OSL. I propositionen anför regeringen att bestämmelsen är avsedd att skydda inte endast rikets förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer utan även myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller tillsyn. Regeringen bedömer därför att en placering i 17 kap. OSL är väl förenlig med lagens systematik. 17 kap. innehåller bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn och inrymmer bl.a. de två bestämmelser som tjänat som förebild för den nu föreslagna sekretessbestämmelsen.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

I såväl promemorian som lagrådsremissen har det föreslagits att den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Detta avstyrktes av Lagrådet. Då bestämmelsen med beaktande av Lagrådets synpunkter fått en annan utformning i propositionen, lägger regeringen inte fram något sådant förslag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det inom ramen för samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna enligt både elmarknadsdirektivet och gasmarknadsdirektivet ställs krav på att den mottagande myndigheten ska säkerställa samma grad av konfidentialitet som den som krävs av den myndighet som lämnade informationen. Utskottet delar den bedömning regeringen gör i propositionen av behovet av en ny sekretessbestämmelse. Vidare får den föreslagna bestämmelsen såsom den utformats i propositionen anses väl avvägd. Utskottet delar också regeringens bedömningar i övrigt, såsom var i lagen bestämmelsen bör placeras och den tid under vilken sekretessen bör gälla. Utskottet ställer sig därmed bakom förslagen i propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:7 Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag