Samverkan om kontracykliska buffertvärden

Betänkande 2023/24:FiU31

Finansutskottets betänkande

2023/24:FiU31

Samverkan om kontracykliska buffertvärden

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i lagen om kapitalbuffertar, lagen om avgifter för vissa gränsöverskridande betalningar, lagen om betaltjänster och lagen om resolution.

Lagändringarna innebär att Finansinspektionen ska samverka med Riksbanken om kontracykliska buffertvärden. Finansinspektionen ska ge Riksbanken tillfälle att yttra sig innan inspektionen beräknar det kontracykliska buffertvärdet och innan inspektionen fattar beslut om det värdet.

Vidare innebär lagändringarna att svensk rätt anpassas till EU:s regelverk om hantering av finansiella företag i kris och EU:s regelverk om gränsöverskridande betalningar i euro. Förslagen i den delen är av rättelsekaraktär.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2024.

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:65 Samverkan om kontracykliska buffertvärden.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Samverkan om kontracykliska buffertvärden

Anpassningar till unionsrätten

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Samverkan om kontracykliska buffertvärden

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:966) om kapitalbuffertar.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2023/24:65 punkt 1.

2.	Anpassningar till unionsrätten

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2002:598) om avgifter för vissa gränsöverskridande betalningar,

2. lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster,

3. lag om ändring i lagen (2015:1016) om resolution.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2023/24:65 punkterna 2–4.

Stockholm den 14 maj 2024

På finansutskottets vägnar

Edward Riedl

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Edward Riedl (M), Mikael Damberg (S), Oscar Sjöstedt (SD), Dennis Dioukarev (SD), Jan Ericson (M), Ingela Nylund Watz (S), Charlotte Quensel (SD), Adnan Dibrani (S), Ida Drougge (M), Ida Gabrielsson (V), Hans Eklind (KD), Martin Ådahl (C), Janine Alm Ericson (MP), Cecilia Rönn (L), Eva Lindh (S), Joakim Sandell (S) och Kent Kumpula (SD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2023/24:65 Samverkan om kontracykliska buffertvärden föreslår regeringen att riksdagen ska anta det förslag till ändring i lagen (2014:966) om kapitalbuffertar som lagts fram i propositionen.

Vidare föreslår regeringen att ändringar görs i tre lagar för att svensk rätt ska anpassas till EU:s regelverk om hantering av finansiella företag i kris och EU:s regelverk om gränsöverskridande betalningar i euro. Förslagen är av rättelsekaraktär.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2024.

Utskottets överväganden

Samverkan om kontracykliska buffertvärden

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändring i lagen om kapitalbuffertar. Genom ändringen ges Riksbanken tillfälle att yttra sig innan Finansinspektionen beräknar det kontracykliska buffertvärdet och innan inspektionen fattar beslut om det värdet.

Propositionen

Myndighetsstrukturen

Tre myndigheter – Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken – ansvarar för att motverka störningar i det finansiella systemet.

Finansinspektionen, som är en myndighet under regeringen, är tillsynsmyndighet. Det innebär att Finansinspektionen ansvarar för tillsynen över att finansiella företag uppfyller de krav som ställs på verksamheten. Myndigheten ansvarar också för olika former av makrotillsynsåtgärder, dvs. åtgärder som motverkar riskerna i det finansiella systemet som helhet. Åtgärderna är inriktade på att stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av risker som kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och samhällsekonomin (systemrisker). Makrotillsynsåtgärder för att öka kreditinstituts motståndskraft mot ekonomiska störningar kan bl.a. vidtas inom ramen för EU:s regelverk om kapitaltäckning för kreditinstitut.

Riksgäldskontoret är garanti-, resolutions- och stödmyndighet, och även den en myndighet under regeringen. Det innebär att Riksgäldskontoret ansvarar för tillämpningen av EU:s regelverk om insättningsgaranti och hantering av finansiella företag i kris (resolution och förebyggande statligt stöd till kreditinstitut).

Riksbanken är en myndighet under riksdagen och ansvarar för att motverka störningar i det finansiella systemet och för penningpolitik, dvs. åtgärder för att uppnå målet att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation och att dessutom bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning.

Den kontracykliska kapitalbufferten

Systemrisker kan delas in i två olika slag av risker – strukturella och cykliska systemrisker. Strukturella systemrisker handlar om hur koncentrationen av risker och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet vid varje tidpunkt påverkar risker för att en kris ska drabba systemet som helhet. Cykliska systemrisker handlar om hur risker för kriser byggs upp över tid, antingen genom finansiella företags interaktion eller genom beroendeförhållandet mellan det finansiella systemet och den reala ekonomin.

Kapitaltäckningsdirektivet ställer krav på följande former av kapitalbuffertar:

–      kapitalkonserveringsbuffert

–      systemriskbuffert

–      buffert för systemviktiga institut och finansiella holdingbolag

–      kombinerat buffertkrav

–      kontracyklisk kapitalbuffert.

Medan de fyra förstnämnda formerna av kapitalbuffertar i huvudsak tar hand om strukturella systemrisker, tar den kontracykliska kapitalbufferten i huvudsak hand om cykliska systemrisker.

Den kontracykliska kapitalbufferten har sin grund i internationella standarder som har tagits fram av Baselkommittén för banktillsyn. Från Sverige deltar Finansinspektionen och Riksbanken i kommitténs arbete.

Beslut om kontracykliska buffertvärden

Bestämmelser om beslut om kontracykliska buffertvärden finns i 7 kap. lagen (2014:966) om kapitalbuffertar, nedan benämnd buffertlagen. Finansinspektionen ska kvartalsvis beräkna ett kontracykliskt buffertriktvärde och vid behov fastställa eller ändra ett kontracykliskt buffertvärde.

Det kontracykliska buffertriktvärdet ligger till grund för det kontracykliska buffertvärdet. Det kontracykliska buffertvärdet ligger i sin tur till grund för beräkningen av storleken på den institutspecifika kontracykliska kapitalbufferten enligt 6 kap. buffertlagen.

Varje utsedd myndighet ska för varje kvartal beräkna ett buffertriktvärde som ska fungera som referensvärde vid myndighetens bedömningar för att fastställa det kontracykliska buffertvärdet. Buffertriktvärdet ska på ett relevant sätt återspegla kreditcykeln och risker som beror på en alltför stor kredittillväxt i medlemsstaten och beakta den nationella ekonomins särdrag.

Avsikten är att de kontracykliska kapitalbuffertarna ska byggas upp när den sammanlagda tillväxten i krediter och andra tillgångar med en betydande inverkan på kreditinstitutens riskprofil bedöms vara förknippad med uppkomsten av systemomfattande risker. Buffertarna ska därefter kunna användas vid finansiell oro. I promemorian Tillämpning av den kontracykliska kapitalbufferten av den 22 mars 2021 (dnr 21–7247) redogör Finansinspektionen för de övergripande principer som gäller vid beslut om kontracykliska buffertvärden.

Finansinspektionen bör samverka med Riksbanken inför beslut om kontracykliska buffertvärden

Ansvaret för att motverka störningar i det finansiella systemet är delat mellan tre myndigheter: Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken. Det ställer stora krav på att dessa myndigheter samarbetar och utbyter information med varandra. Det finns bestämmelser om utbyte av information och samarbete på området, framför allt i den lagstiftning som genomför EU:s regelverk om hantering av finansiella företag i kris. I förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen finns en allmänt hållen samverkans- och uppgiftsskyldighet för Finansinspektionen (7 § första stycket 3 och andra stycket). Myndigheten ska bl.a. samråda med Riksbanken i viktigare frågor som gäller bankens ansvar för att motverka störningar i det finansiella systemet och vid samråd ska Finansinspektionen lämna Riksbanken de uppgifter som behövs.

För penningpolitiken ansvarar Riksbanken, och banken ska inte samverka med Finansinspektionen eller Riksgäldskontoret på det området. Men myndigheter som vidtar åtgärder som påverkar penningpolitiken kan behöva samverka med Riksbanken. I det ligger att Riksgäldskontoret ska samråda med Riksbanken i frågor om de delar av upplåningsverksamheten som kan antas vara av större penningpolitisk betydelse (12 § första stycket 1 förordningen (2023:909) med instruktion för Riksgäldskontoret). Någon motsvarande skyldighet för Finansinspektionen att samverka med Riksbanken inför beslut om kontracykliska buffertvärden finns emellertid inte.

När det särskilt gäller samverkan mellan myndigheterna inför beslut om kontracykliska buffertvärden uttalade regeringen följande i förarbetena till den nuvarande ordningen (prop. 2013/14:228 s. 142):

Regeringens uppfattning är att det finns ett fungerande samarbete och utbyte av information mellan de myndigheter som ansvarar för finansiell stabilitet och krishantering. Det får därför anses naturligt att Finansinspektionen även i framtiden diskuterar med relevanta myndigheter för att kunna fatta väl underbyggda beslut om det kontracykliska buffertvärdet. Regeringen ser inte något behov av att i lag fastställa att samråd ska föregå beslut i denna fråga.

Finansinspektionen ska för varje kvartal beräkna ett kontracykliskt buffertriktvärde och vid behov fastställa eller ändra ett kontracykliskt buffertvärde. Det kontracykliska buffertriktvärdet ligger till grund för det kontracykliska buffertvärdet, som i sin tur ligger till grund för den institutspecifika kontracykliska kapitalbufferten (7 kap. 1 § buffertlagen).

I praktiken samverkar Finansinspektionen med Riksgäldskontoret och Riksbanken inför beslut om att ändra det kontracykliska buffertvärdet (Finansinspektionens beslut om kontracykliskt buffertvärde den 21 juni 2022, dnr 22–11683).

Frågan är enligt regeringen om det finns anledning att formalisera och utöka Finansinspektionens samverkan med Riksbanken i fråga om bankens ansvar för penningpolitiken.

Syftet med det institutspecifika kravet på kontracyklisk kapitalbuffert är att det svenska banksystemet ska ha tillräckligt med kapital för att säkerställa kreditmarknadens funktionssätt vid kritiska perioder.

Beslut om det kontracykliska buffertvärdet kan få betydelse för penningpolitiken. Det kontracykliska buffertvärdet kan t.ex. påverka storleken på räntor och utbudet av krediter på den svenska bankmarknaden, vilket i sin tur kan påverka hushålls och företags konsumtion eller investeringar. Det innebär också att inflationen och aktivitetsnivån i ekonomin kan påverkas, eller med andra ord motverka eller samverka med penningpolitiken.

På motsvarande sätt kan penningpolitiken få betydelse för bedömningen av cykliska systemrisker. Exempelvis påverkar ränteläget efterfrågan på och utbudet av krediter och därigenom också risken för kreditinstitut att utlånade medel inte återbetalas.

Mot bakgrund av den växelverkan som finns mellan det kontracykliska buffertvärdet och penningpolitiken finns det enligt regeringen skäl att formalisera samverkan med Riksbanken inför beslut om det kontracykliska buffertvärdet. Det innebär att Riksbanken bör ges tillfälle att lämna synpunkter inför ett beslut om det kontracykliska buffertvärdet, dvs. beslut om att fastställa eller ändra det kontracykliska buffertvärdet.

En sådan ordning ligger i linje med Europeiska systemrisknämndens rekommendationer om att medlemsstaterna ska säkerställa att centralbankerna har en central roll när makrotillsynsåtgärder vidtas och att makrotillsynsåtgärder inte får undergräva centralbankernas uppgifter enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, dvs. framför allt penningpolitiken (ESRB/2011/3).

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen bör anta regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen.

Anpassningar till unionsrätten

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om avgifter för vissa gränsöverskridande betalningar, lagen om betaltjänster och lagen om resolution. Genom lagändringarna anpassas svensk rätt till EU:s regelverk om hantering av finansiella företag i kris och EU:s regelverk om gränsöverskridande betalningar i euro.

Propositionen

EU:s regelverk om hantering av finansiella företag i kris

Resolutionsavgifter

Regeringen föreslår att bestämmelserna om resolutionsavgifter i lagen (2015:1016) om resolution, förkortad LOR, ska anpassas till unionsrätten. Det innebär att uttrycket ”vid utgången av det år avgiften avser” tas bort från bestämmelserna om hur länge resolutionsavgifter ska betalas. Uttrycket ”med säkerhet” ska tas bort från bestämmelserna om när det inte är möjligt att i ett avtal ta in ett villkor om erkännande av nedskrivning och konvertering av skulder.

Bestämmelser om hur resolutionsavgifterna ska fastställas finns i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av den 21 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU avseende förhandsbidrag till finansieringsarrangemang för resolution, i det följande benämnd EU:s förordning om resolutionsavgifter. Förordningen, som är direkt tillämplig i Sverige, innebär bl.a. att de årliga resolutionsavgifterna ska fastställas på grundval av den årliga målnivån av resolutionsreserven och utifrån det genomsnittliga beloppet av garanterade insättningar under föregående år, beräknat kvartalsvis, för samtliga institut. Beslutet om den årliga avgiften ska meddelas instituten senast den 1 maj varje år.

I svensk rätt har avgiftsårets avgiftsuttag kopplats till målnivåernas storlek ”vid utgången av det år avgiften avser” (27 kap. 13 § LOR). Enligt regeringen får emellertid EU:s förordning om resolutionsavgifter anses innebära att medlemsstaterna ska utgå från föregående års garanterade insättningar vid bedömning av om en avgift ska tas ut för avgiftsåret. Det betyder att den svenska tidpunkten inte kan tillämpas. Uttrycket ”vid utgången av det år avgiften avser” i 27 kap. 13 § LOR bör därför tas bort. Motsvarande ändring bör enligt regeringen göras i 27 kap. 15 § LOR.

Avtalsvillkor om erkännande av nedskrivning eller konvertering

Krishanteringsdirektivet innehåller bestämmelser om avtalsenlig nedskrivning och konvertering av skulder. Reglerna genomförs i svensk rätt i 5 kap. 2–3 c §§ LOR.

I 5 kap. 3 a § första stycket LOR finns ett undantag från skyldigheten att ta in villkor om nedskrivning eller konvertering av skulder i avtal. Om det inte är möjligt att ta in ett villkor enligt 2 § första stycket i ett avtal som avser nedskrivningsbara skulder ”med säkerhet”, ska institutet underrätta Riksgäldskontoret om det och till vilken skuldklass skulden hör. Regeringen konstaterar att nedskrivningsbara skulder emellertid per definition är skulder utan säkerhet (2 kap. 2 § LOR). Uttrycket ”med säkerhet” i 5 kap. 3 a § LOR bör därför enligt regeringen tas bort.

EU:s regelverk om gränsöverskridande betalningar i euro

Regeringen föreslår att hänvisningarna i svensk rätt till EU:s regelverk om gränsöverskridande betalningar i euro ska anpassas till den tillämpliga EU-förordningen.

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av den 16 september 2009 om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 finns bestämmelser om avgifter för gränsöverskridande betalningar i euro. Den ska också tillämpas på gränsöverskridande betalningar i kronor.

Förordning (EG) nr 924/2009 har ändrats flera gånger och ändringarna har kodifierats i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1230 av den 14 juli 2021 om gränsöverskridande betalningar i unionen, genom vilken förordning (EG) nr 924/2009 har upphävts. De hänvisningar som finns i svensk rätt till regelverket bör därför enligt regeringen uppdateras.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att samtliga lagändringar i propositionen ska träda i kraft den 1 juli 2024 och bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen bör anta regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2023/24:65 Samverkan om kontracykliska buffertvärden:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:966) om kapitalbuffertar.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2002:598) om avgifter för vissa gränsöverskridande betalningar.

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster.

4. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2015:1016) om resolution.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag