Restriktioner i handeln med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m.

Betänkande 2006/07:UU4

Utrikesutskottets betänkande

2006/07:UU4

Restriktioner i handeln med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2006/07:4, vari föreslås en lag om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. (verkställandelagen) och en ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen).

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Ett enigt utskott tillstyrker propositionen.

De föreslagna bestämmelserna kompletterar och möjliggör verkställighet av rådets förordning (EG) nr 1236/2005 av den 27 juni 2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

I verkställandelagen återfinns bestämmelser om straffansvar för dem som bryter mot EG-förordningens bestämmelser om tillhandahållande och mottagande av tekniskt bistånd samt om förverkande vid sådan brottslighet. Lagen innehåller även bestämmelser om hur förvaring ska ske, och ansvaret för kostnader fördelas vid sådant kvarhållande som Tullverket ska besluta om enligt artikel 10.2 i EG-förordningen. Lagen innehåller även en bestämmelse som tydliggör att det går att överklaga de myndighetsbeslut som blir aktuella enligt EG-förordningen och verkställandelagen.

Ändringen i smugglingslagen ger Tullverket och Kustbevakningen möjlighet att motverka brott mot verkställandelagen.

Verkställandelagen och ändringen i smugglingslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2007.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Lag om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m.
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:4 punkt 1.

2.	Lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:4 punkt 2.

Stockholm den 21 november 2006

På utrikesutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Urban Ahlin (s), Ewa Björling (m), Veronica Palm (s), Björn Hamilton (m), Kerstin Lundgren (c), Birgitta Ohlsson (fp), Kent Härstedt (s), Walburga Habsburg Douglas (m), Kenneth G Forslund (s), Alf Svensson (kd), Christian Holm (m), Hans Linde (v), Holger Gustafsson (kd), Bodil Ceballos (mp), Olle Thorell (s) och Carin Runeson (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I december 2002 presenterade kommissionen ett första förslag till rådsförordning om handel med viss utrustning och vissa produkter som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrandebehandling eller bestraffning (KOM(2002) 770). I maj 2004 lade kommissionen fram ett ändrat förslag till rådsförordning. Förslaget överlämnades formellt till medlemsstaterna i november 2004.

En faktapromemoria (2004/05:FPM31) om det ändrade förslaget överlämnades till riksdagen i november 2004. Utrikesutskottet har i betänkande 2004/05:UU10 behandlat denna faktapromemoria (s. 68).

Rådet antog den 27 juni 2005 förordning 1236/2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. EG-förordningen trädde i kraft den 30 juli 2006. EG-förordningen är publicerad i Europeiska unionens officiella tidning (EUT L 200, 30.7.2005, s. 1), och finns bifogad detta betänkande som bilaga (bilaga 3). En rättelse till EG-förordningen har också publicerats (EUT L 79, 16.3.2006, s. 32) och finns bifogad detta betänkande som bilaga (bilaga 4).

Förordningen antogs som en A-punkt på rådsmötet för transport den 27 juni 2005. Vid samrådet med EU-nämnden inför rådsmötet fanns ännu ingen A-punktslista. Enligt återrapporten från Näringsdepartementet antogs A-punktslistan. Inför EU-nämndens sammanträde den 3 juni 2005 fick nämndens ledamöter och suppleanter i utskicket en promemoria från UD Troliga A-punkter inför kommande rådsmöten som godkändes vid Coerper I och Coreper II den 25 och 26 maj 2005, daterad den 30 maj 2005. I promemorian fanns en annotering i frågan med regeringens ståndpunkt. I övrigt har förordningen inte varit föremål för diskussioner i EU-nämnden.

EG-förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i Sverige och övriga medlemsstater i EU. EG-förordningen ska alltså inte genomföras genom nationell normgivning. För svenskt vidkommande föranleder den dock ett behov av vissa kompletterande bestämmelser.

I regeringens proposition 2006/07:4 föreslås dels en ny lag som innehåller kompletterande bestämmelser till EG-förordningen, dels en ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Lagförslaget har tidigare remissbehandlats.

Regeringen har också inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran.

Utöver det som föreslås i proposition 2006/07:4 har regeringen i maj 2006 beslutat en förordning om ändring i förordningen (1998:279) med instruktion för Kommerskollegium. Härigenom tydliggörs att Kommerskollegium, enligt EG-förordningen, har uppgiften att vara behörig myndighet samt ska fullgöra de uppgifter som ankommer på en sådan.

Bakgrund

Dödsstraff och tortyr

Förenta nationerna

Förenta nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 5), vilken antogs av FN:s generalförsamling 1948, stadgar att ingen ska utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Detta förbud har därefter kodifierats genom bl.a. artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 och artikel 7 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966.

Förbudet mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning återupprepas och vidareutvecklas i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning från 1984. Konventionen ålägger stater att vidta olika åtgärder för att förhindra förekomsten av tortyr. Förbudet mot tortyr anses i dag följa av sedvanerätten och är bindande för alla stater, oavsett om de tillträtt ovan nämnda konventioner eller inte. Till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 har även kopplats ett protokoll från 1989, som handlar om avskaffande av dödsstraff och som har ingåtts av ett stort antal stater, däribland samtliga EU-medlemsstater. FN:s kommission för mänskliga rättigheter har i en resolution mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning år 2001 uppmanat FN:s medlemsstater att vidta lämpliga åtgärder, inbegripet lagstiftningsåtgärder, för att förhindra och förbjuda bl.a. export av utrustning som är särskilt avsedd för tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Uppmaningen har upprepats genom resolutioner.

Europeiska unionen

EU-medlemsstaternas avståndstagande från dödsstraff och tortyr framgår redan genom att staterna är parter i, eller stöder, de internationella överenskommelser som omnämnts i föregående avsnitt. Respekten för dessa och andra grundläggande mänskliga rättigheter ingår ävenledes som en del av de grundläggande principer på vilka Europeiska unionen bygger, vilket framgår bl.a. av preambeln till EU-fördraget och artikel 6 i samma fördrag, samt av EG-domstolens praxis.

Genom EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som tillkännagavs av Europaparlamentet, rådet och kommissionen i december 2000, togs ett steg mot ett mer tydligt befästande av dessa rättigheter och principer. Stadgan i sig är dock endast en politisk deklaration utan juridiskt bindande verkan. I förslaget till det konstitutionella fördraget ingår stadgan som en integrerad del. I artikel 2.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna från 2000 stadgas att ingen får dömas till döden eller avrättas. I artikel 4 anges att ingen får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Sverige

Av regeringsformens 2 kap. 4 och 5 §§, framgår att dödsstraff och tortyr inte får förekomma i Sverige. Därtill har Sverige ingått samtliga de internationella överenskommelser och lämnat stöd till de resolutioner och övriga instrument som ovan nämnts. Europakonventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vidare innehåller 2 kap. 23 § regeringsformen ett uttryckligt förbud mot att lag eller annan föreskrift meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. EG-fördraget och EU-fördraget utgör svensk rätt enligt lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

I 12 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) anges att avvisning och utvisning av en utlänning aldrig får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.

EG-förordning (EG) nr 1236/2005 av den 27 juni 2005

Rådet antog i juni 2005 förordning (EG) 1236/2005 för att markera EU:s ställningstagande mot dödsstraff och tortyr samt för att genomföra olika internationella påbud och överenskommelser om att ta avstånd från och agera mot dödsstraff och tortyr. Av förordningen framgår att det i förhållande till tredjeland är förbjudet att exportera eller importera vissa varor som inte har något annat praktiskt användningsområde än dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varor som tillhör denna kategori finns förtecknade i EG-förordningens bilaga II. EG-förordningen förbjuder också tillhandahållande eller mottagande av tekniskt bistånd i förhållande till tredjeland beträffande sådana varor. Härutöver föreskriver förordningen tillståndsplikt för export av vissa varor som kan användas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som även kan användas till annat. De varor som tillhör denna kategori finns förtecknade i EG-förordningens bilaga III. EG-förordningen innehåller härutöver vissa nödvändiga definitioner, kriterier för beviljande av exporttillstånd, undantag för vissa nationella åtgärder, bestämmelser om ansökan om tillstånd och tullformaliteter, bestämmelser om samråd och utbyte av information mellan berörda myndigheter i medlemsstaterna samt mellan dessa och kommissionen, bestämmelser om det kommittéförfarande genom vilket bilagorna med produkter som omfattas av förordningen fastställs, samt bestämmelser om sanktioner, tillämpningsområde och ikraftträdande. I bilaga I till EG-förordningen listas de behöriga myndigheter som utsetts av respektive medlemsstat. Bilaga II och III innehåller de ovan nämnda förteckningarna över varor. Bilaga IV innehåller en förteckning över medlemsstaters territorier på vilka EG-förordningens regler om exporttillstånd, under de förutsättningar som anges i artikel 5.2, inte ska gälla. Bilaga V innehåller en mall för det formulär som ska användas i tillståndsärenden åtföljt av förklarande noter till formuläret. Den rättelse som gjorts av EG-förordningen och som ovan omnämnts (se bilaga 4) innehåller några redaktionella ändringar i bilagorna I och V.

Verkställande av EG-förordningen

EG-förordningar är, i enlighet med artikel 249 andra stycket i EG-fördraget, till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. De ska tillämpas av domstolar och myndigheter i medlemsstaterna som direkt gällande rätt och kan åberopas av enskilda. En EG-förordning får inte inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Det förekommer dock, vilket framgår av regeringens proposition, att EG-förordningar innehåller bestämmelser av direktivliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser avseende en viss fråga. Existensen av en EG-förordning inom ett visst område markerar normalt att medlemsstaterna ska undvika egen lagstiftning inom området med hänsyn till principen om gemenskapsrättens företräde och spärrverkan. Såvida inte ett bemyndigande till medlemsstaterna ges i EG-förordningen får EG-förordningen inte fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade materiella regler inom samma område. En medlemsstat får vidare inte utfärda föreskrifter om hur en EG-förordning ska tolkas. En EG-förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som ska svara för tillämpningen. Även andra administrativa och processuella regler får införas. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EG-förordning kan tillämpas i praktiken och får genomslag. De bestämmelser som föreslås i denna proposition är samtliga av sådan verkställande karaktär som nu nämnts. När det gäller frågan om sanktioner för dem som bryter mot vad EG-förordningen stadgar finns det en särskild bestämmelse i EG-förordningen som anger att medlemsstaterna ska vidta åtgärder (artikel 17).

Enligt artikel 19 i EG-förordningen träder den i kraft den 30 juli 2006.

Förordning (EG) 1236/2005 av den 27 juni 2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning bifogas detta betänkande som bilaga (se bilagorna 3 och 4).

Förordningen (1998:279) med instruktion för Kommerskollegium

Tillstånd för import och export samt för tekniskt bistånd ska enligt artikel 8 i EG-förordningen meddelas av en behörig myndighet i den medlemsstat där sökanden är etablerad. Den behöriga myndigheten har vidare en anmälnings- och samrådsskyldighet enligt artikel 11, en skyldighet att sammanställa en årlig verksamhetsrapport enligt artikel 13.3 samt en skyldighet att, på begäran, lämna viss information till kommissionen eller medlemsstaterna enligt artikel 13.1 och 2.

Behöriga myndigheter i medlemsstaterna har förtecknats i bilaga I till EG-förordningen. I Sverige har Kommerskollegium utsetts till behörig myndighet. Kommerskollegiums myndighetsinstruktion har under våren 2006 kompletterats med avseende på att Kommerskollegium enligt EG-förordningen är behörig myndighet och ska fullgöra de uppgifter som ankommer på en sådan behörig myndighet. Ändringen i 4 § tionde punkten förordningen (1998:279) med instruktion för Kommerskollegium har trätt i kraft samma dag som EG-förordningen, dvs. den 30 juli 2006 (se SFS 2006:430).

Propositionen

I propositionen föreslås en lag om handel med vissa varor som kan användas tilldödsstraff eller tortyr, m.m. (verkställandelagen) och en ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). De föreslagna bestämmelserna kompletterar och möjliggör verkställighet av rådets förordning (EG) nr 1236/2005 av den 27 juni 2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (EG-förordningen). Verkställandelagen innehåller bestämmelser om straffansvar för dem som bryter mot EG-förordningens bestämmelser om tillhandahållande och mottagande av tekniskt bistånd samt om förverkande vid sådan brottslighet. Den innehåller även bestämmelser om hur förvaring ska ske, och ansvaret för kostnader fördelas vid sådant kvarhållande som Tullverket ska besluta om enligt artikel 10.2 i EG-förordningen. Slutligen innehåller den en bestämmelse som tydliggör att det går att överklaga de myndighetsbeslut som blir aktuella enligt EG-förordningen och verkställandelagen.

Regeringens förslag till lag om handel med vissa varor som kan användas tilldödsstraff eller tortyr, m.m. återfinns som bilaga till detta betänkande (bilaga 2).

Regeringen uppger i propositionen att ändringen i smugglingslagen ger Tullverket och Kustbevakningen möjlighet att förhindra, samt Tullverket också att utreda och beivra, brott mot verkställandelagen.

Regeringens förslag till ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling återfinns som bilaga till detta betänkande (bilaga 2).

Lagen om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. och lagen om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling föreslås träda i kraft den 1 januari 2007.

Proposition 2006/07:4 behandlar endast verkställandet av EG-förordningen, dvs. frågor som rör restriktioner i handeln med tredje land avseende de i EG-förordningen förtecknade varorna och tekniskt bistånd. Däremot behandlas inte frågor med avseende på tillverkning, användning eller handel inom landet eller inom EU.

Motionerna

Inga motioner har väckts med anledning av regeringens proposition 2006/07:4.

Utskottets överväganden

Europeiska unionen är grundad på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. Dessa principer är gemensamma för medlemsstaterna. Respekten för de mänskliga rättigheterna är bland de viktigaste målen i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP).

Sverige är av tradition pådrivande i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Sverige agerar bilateralt, i EU-arbetet och i FN-sammanhang, med kraft för att bl.a. avskaffa dödsstraff och tortyr. Att denna politik har utskottets och riksdagens starka stöd framgår bl.a. av betänkande 2005/06:UU15 Mänskliga rättigheter, FN-systemet m.m., vari med fördjupad behandling ägnades frågor om dödsstraff och tortyr som ett av sex huvudområden.

Avskaffandet av dödsstraffet bidrar till att stärka mänsklig värdighet. Utskottet konstaterar att dödsstraffet är avskaffat i hela EU. Arbetet för att avskaffa detta utanför unionen samordnas nu i stor utsträckning genom EU i enlighet med riktlinjer för agerande mot dödsstraffet gentemot tredjeland som antogs av rådet 1998. På motsvarande sätt sker i fråga om tortyr m.m. samordning utifrån EU:s riktlinjer från 2001 om tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.1 [ Riktlinjerna återfinns, på svenska, på Regeringskansliets webbplats om mänskliga rättigheter (http://www.manskligarattigheter.gov.se/).]

Tortyr och misshandel utgör en av de mest motbjudande kränkningarna av de mänskliga rättigheterna och människans värdighet. Enligt den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna ska ingen utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Inga undantag är tillåtna enligt folkrätten. Alla länder är skyldiga att följa det ovillkorliga förbudet mot alla former av tortyr och misshandel. Trots världssamfundets ansträngningar förekommer fortfarande tortyr och misshandel i alla delar av världen. Straffrihet för förövare av tortyr och misshandel fortsätter att råda i många länder.

Att verka för att alla former av tortyr och misshandel förhindras och avskaffas inom EU och i hela världen är en politik som kraftfullt stöds av alla EU:s medlemsstater. Att främja och värna om denna rättighet är en prioriterad del av EU:s människorättspolitik.

Enligt utskottets uppfattning utgör rådets förordning (EG) nr 1236/2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning en viktig del av unionens arbete för att avskaffa dödsstraff och tortyr. De i propositionen föreslagna bestämmelserna kompletterar och möjliggör verkställigheten av denna förordning.

Utskottet tillstyrker mot bakgrund av det ovan anförda regeringens förslag till lag om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. (bilaga 2) och regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (bilaga 2). Därmed tillstyrker utskottet proposition 2006/07:4.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2006/07:4 Restriktioner i handeln med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m.:

1.	Regeringens föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m,
2.	Regeringens föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Rådets förordning 1236/2005

Bilaga 4

Rättelse rådets förordning 1236/2005