Rambeslut om förstärkning av den straffrättsligaramen för bekämpning av olaglig inresa m.m.

Betänkande 2001/02:SFU6

Socialförsäkringsutskottets betänkande2001/02:SFU6

Rambeslut om förstärkning av den straffrättsligaramen för bekämpning av olaglig inresa m.m.

---

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens
proposition 2001/02:37 om Sveriges antagande av
rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga
ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,
transitering och vistelse, jämte motioner som väckts
med anledning av propositionen samt två
motionsyrkanden som väckts under den allmänna
motionstiden.
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner
att det inom EU upprättade utkastet till rambeslut
antas.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker
motionsyrkandena.
Till betänkandet har fogats fyra reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av rambeslut

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen
upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning
av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp
till olaglig inresa, transitering och vistelse.
Därmed bifaller riksdagen propositionen och avslår
motionerna 2001/02:Sf8, 2001/02:Sf9, 2001/02: Sf10,
2001/02:Sf11, 2001/02:Sf12, 2001/02:Sf216 yrkande 16
och 2001/02: Sf398 yrkande 3.

Reservation 1 (kd, c)
Reservation 2 (v)
Reservation 3 (fp)
Reservation 4 (mp)

Stockholm den 15 november 2001

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Berit Andnor
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit
Andnor (s), Bo Könberg (fp), Margit Gennser (m),
Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Ulla
Hoffmann (v), Göran Lindblad (m), Lennart Klockare
(s), Ronny Olander (s), Sven-Erik Sjöstrand (v),
Fanny Rizell (kd), Kerstin-Maria Stalin (mp),
Birgitta Carlsson (c), Mona Berglund Nilsson (s),
Margareta Cederfelt (m), Magda Ayoub (kd) och
Cristina Husmark Pehrsson (m).
Bakgrund

Med anledning av tragedin i den brittiska hamnen
Dover, då 58 kinesiska medborgare påträffades döda i
en container, uppmanade Europeiska rådet EU:s
kommande ordförandeland Frankrike och kommissionen
att vidta åtgärder för att förhindra en upprepning
av händelsen. Frankrike presenterade därefter
förslag till två rättsakter, ett direktiv och ett
rambeslut, i syfte att förstärka kampen mot olaglig
invandring och människosmuggling (EGT C 253,
4.9.2000, s. 1 och 6). Förslaget till direktiv
innehåller bestämmelser om vilka förfaranden som
skall vara förbjudna enligt den nationella
lagstiftningen medan förslaget till rambeslut
reglerar vilka straffrättsliga och andra påföljder
som skall kunna utdömas.

Som rättslig grund för direktivet anges EG-
fördragets artiklar 61 a och 63.3 b (avdelning IV).
Av artikel 63 framgår att ministerrådet inom fem år
efter Amsterdamfördragets ikraftträdande enhälligt
skall besluta om bl.a. åtgärder som avser olaglig
invandring och olaglig bosättning.

Som rättslig grund för rambeslutet anges
Unionsfördragets artiklar 29, 31 e och 34.2 b
(avdelning VI med bestämmelser om polis- och
straffrättsligt samarbete). Enligt artikel 31 e
skall de gemensamma insatserna rörande
straffrättsligt samarbete omfatta bl.a. åtgärder som
fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och
påföljder på området organiserad brottslighet.
Enligt artikel 34.2 får ministerrådet, efter
initiativ av en medlemsstat eller kommissionen,
enhälligt fatta beslut om tillnärmning av
medlemsstaternas lagar och andra författningar.
Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det
gäller de resultat som skall uppnås men överlåter åt
de nationella myndigheterna att bestämma form och
tillvägagångssätt. Rambeslut har inte direkt effekt.

Europaparlamentet har fått tillfälle att yttra sig
över förslagen till direktiv och rambeslut.
Parlamentets utskott för medborgerliga fri- och
rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
föreslog i sitt betänkande en rad ändringar i
förslagen, bl.a. gällande "vinstintresse och
humanitär klausul" samt full respekt för
Genèvekonventionen. Vid omröstningen i
Europaparlamentet den 15 februari 2001 antogs först
betänkandet med ändringsförslag men slutligen
förkastades hela det franska initiativet.

Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes
frågor möte den 29 maj 2001 nåddes, efter en rad
behandlingar av förslagen, en principöverenskommelse
om innehållet i direktivet och rambeslutet.
Ministerrådet skall därefter anta rambeslutet,
vilket beräknas kunna ske före slutet av år 2001.
Medlemsstaterna skall senast två år efter ett
antagande ha genomfört de åtgärder som är nödvändiga
för att uppfylla bestämmelserna i rambeslutet.

2001/02

SfU6

Utskottets överväganden

Godkännande av rambeslut

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör bifalla propositionen och
därmed godkänna utkastet till rambeslut om
förstärkning av den straffrättsliga ramen för
bekämpande av hjälp till olaglig inresa,
transitering och vistelse. Därmed bör
riksdagen avslå motioner om avslag på
propositionen m.m. Jämför reservationerna nr
1 (kd, c), 2 (v), 3 (fp) och 4 (mp).

Gällande bestämmelser

Utlänningslagen

De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till
olaglig inresa finns i 10 kap. 2 a § utlänningslagen
(1989:529, UtlL). Fängelse i högst sex månader
eller, när omständigheterna är mildrande, böter kan
den dömas till som hjälper en utlänning att komma in
i Sverige i strid med lagbestämmelserna. Är brottet
grovt kan fängelse i högst två år dömas ut. Vid
bedömande av om brottet är grovt skall domstolen
särskilt beakta om gärningen utförts mot ersättning,
avsett ett stort antal personer eller utförts under
hänsynslösa former. Även försök och förberedelse
till brottet är straffbart.

I och med Sveriges inträde som operativ deltagare
i Schengensamarbetet har bestämmelsen i 10 kap. 2 a
§ UtlL utvidgats till att även avse hjälp till
olaglig inresa i övriga Schengenstater. Förändringen
framgår av 10 kap. 3 a § UtlL. Förutsättningen är i
det fallet, till skillnad från om gärningen avser
inresa i Sverige, att det finns ett vinstsyfte.

I 10 kap. 5 § UtlL stadgas straff för den som i
vinstsyfte organiserar resor till Sverige för
utlänningar som saknar behövliga tillstånd för
inresa. Enligt bestämmelsen kan den som i vinstsyfte
planlägger eller organiserar verksamhet som är
inriktad på att främja att utlänningar reser till
Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för
inresa till Sverige dömas till fängelse i högst fyra
år eller, om brottet är mindre allvarligt, till
böter eller fängelse i högst sex månader. Även vissa
former av medhjälp till sådana brott är straffbara.

Enligt 10 kap. 3 § UtlL kan den som i vinstsyfte
försöker förhindra verkställighet av ett
avvisningsbeslut eller utvisningsbeslut dömas till
fängelse i högst ett år.

Även denna bestämmelse har, i och med Sveriges
inträde i Schengensamarbetet, utvidgats till att
avse gärning som berör övriga Schengenstater (10
kap. 3 a § UtlL).

Enligt 10 kap. 6 § UtlL kan transportmedel som
använts för att begå brott mot 10 kap. 2 a och 5 §§
UtlL förverkas. Enligt 4 kap. 7 § UtlL kan en
utlänning utvisas ur Sverige om han eller hon döms
för brott som kan leda till fängelse.

Brottsbalken 36 kap. 7-10 §§ om företagsbot

I 7 § anges att för brott som har begåtts i
utövningen av näringsverksamhet skall på yrkande av
allmän åklagare näringsidkaren åläggas företagsbot,
om brottsligheten har inneburit ett grovt
åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är
förenade med verksamheten eller annars är av
allvarligt slag samt om näringsidkaren inte har
gjort vad som skäligen kunnat krävas för att
förebygga brottsligheten. Detta gäller inte om
brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller
om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att
ålägga företagsbot.

Av 8 § framgår att företagsbot skall fastställas
till lägst 10 000 kr och högst
3 miljoner kronor.

I 9 § anges att när storleken av företagsbot
bestäms, skall särskild hänsyn tas till
brottslighetens art, omfattning och förhållande till
näringsverksamheten.

Företagsbot får enligt 10 § efterges eller sättas
lägre än vad som bort ske med tillämpning av 9 § om
påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller
företrädare för denne, om brottet medför annan
betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för
näringsidkaren eller om det annars är påkallat av
särskilda skäl.

Propositionen

Rådets direktiv

Hjälp till olaglig inresa

Enligt artikel 1.1 punkt a skall medlemsstaterna
anta lämpliga påföljder för var och en som
avsiktligt hjälper en utlänning som inte är
medborgare i en av EU:s medlemsstater att resa in i
eller passera genom en medlemsstats territorium i
strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars
inresa eller transitering.

Något krav på vinstsyfte finns inte i
bestämmelsen. I propositionen anges detta bero på
att många medlemsstater anser att det ofta är svårt
att bevisa att kriminella nätverk som smugglar
människor gör detta i vinstsyfte. För att tillgodose
krav från bl.a. Sverige på att det skall finnas en
möjlighet att undanta åtgärder utförda av humanitära
skäl, infördes en frivillig humanitär klausul i
artikel 1.2. Bestämmelserna medför alltså enligt
propositionen att alla medlemsstater måste rikta
sanktioner mot den som hjälper någon att resa in
olagligt även om det inte går att bevisa att hjälpen
utförts i syfte att tjäna pengar. Samtidigt finns
det en möjlighet att från det sanktionerade området
undanta de fall där hjälpen givits av humanitära
skäl.

Hjälp till olaglig vistelse

Enligt artikel 1.1 punkt b skall det vara förbjudet att i
vinstsyfte avsiktligt hjälpa eller försöka hjälpa en
utlänning som inte är medborgare i en av EU:s
medlemsstater att uppehålla sig på en medlemsstats
territorium i strid mot denna stats lagstiftning om
utlänningars vistelse.

Kravet på vinstsyfte innebär enligt propositionen
att bestämmelsen är likalydande med motsvarande
bestämmelse i Schengenkonventionens artikel 27.1 och
att humanitära åtgärder automatiskt undantas.
För artikel 1.1 både punkt a och b skall enligt
artikel 2 även anstiftan, medhjälp eller försök vara
förbjudna och enligt artikel 3 skall handlingarna
vara belagda med effektiva, proportionella och
avskräckande påföljder.

Rådets rambeslut

Ansvar och påföljder för fysiska personer.

Enligt artikel 1 punkt 1 skall medlemsstaterna vidta
de åtgärder som krävs för att de handlingar som
definieras i artiklarna 1 och 2 i direktivet är
belagda med straffrättsliga påföljder som är
effektiva, proportionella och avskräckande och som
kan medföra utlämning.

Av propositionen framgår att punkten 2, som inte
är obligatorisk, medför att medlemsstaterna kan
förena påföljderna enligt punkten 1 med förverkande
av de transportmedel, förbud mot att direkt eller
genom mellanhand utöva yrkesverksamhet samt
utvisning.
Punkterna 3 och 4 anger att lagstiftningen skall
innehålla bestämmelser om en minsta gemensam
maximipåföljd för handlingar som sker i vinstsyfte
och begås under vissa försvårande omständigheter.
Enligt huvudregeln i punkten 3 skall medlemsstaterna
vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att
hjälp till olaglig inresa enligt direktivet är
belagd med frihetsstraff med en högsta gräns som
inte får understiga åtta år. Detta maximistraff
skall avse gärningar som har begåtts i vinstsyfte
och antingen utgjort ett led i en kriminell
organisations verksamhet eller varit förenat med
livsfara för de personer som utsatts för brottet.
Punkten 4 innehåller en undantagsregel som innebär
att, om det är nödvändigt för att bevara
enhetligheten i det nationella straffrättsliga
systemet, de gärningar som anges i punkten 3 skall
beläggas med frihetsstraff där den högsta
straffsatsen inte får understiga sex år, under
förutsättning att det är ett av de strängaste
straffen för brott som är lika allvarliga.
Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor
den 29 maj 2001, då principöverenskommelsen
träffades, enades också ministerrådet om ett
uttalande som innebär att de medlemsstater som så
önskar kan förbinda sig att införa en minsta
maximipåföljd på tio års fängelse.

Ansvar och påföljder för juridiska personer

Artikel 2 punkt 1 anger att varje medlemsstat skall
vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att
juridiska personer kan ställas till ansvar för
sådana handlingar som skall leda till påföljder
enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet när de begås
för den juridiska personens räkning av en person som
agerar antingen enskilt eller som en del av ett
organ underställt den juridiska personen och som har
en ledande ställning inom den juridiska personens
organisation. Den ledande ställningen skall vara
grundad på befogenhet att företräda den juridiska
personen, befogenhet att fatta beslut på den
juridiska personens vägnar, eller befogenhet att
utöva kontroll över den juridiska personen.

Artikel 2 punkt 2 föreskriver att, förutom i de
fall som avses redan i punkten 1, varje medlemsstat
skall vidta de åtgärder som krävs för att
säkerställa att en juridisk person kan ställas till
ansvar när brister i övervakning eller kontroll, som
skall utföras av en sådan person som avses i punkten
1, har gjort det möjligt för en person som är
underställd den juridiska personen att utföra sådana
handlingar som skall leda till påföljder enligt
artiklarna 1 och 2 i direktivet till förmån för den
juridiska personen.
Artikel 2 punkt 3 anger att den juridiska
personens ansvar för sådana handlingar som skall
leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i
direktivet inte får utesluta lagföring av fysiska
personer som är gärningsmän, anstiftare eller
medhjälpare till brott enligt punkt 1.
Artikel 3 punkt 1 föreskriver att varje
medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för
att säkerställa att en juridisk person som har
ställts till ansvar i enlighet med artikel 2.1 kan
bli föremål för effektiva, proportionella och
avskräckande påföljder som skall innefatta
bötesstraff eller administrativa avgifter och som
kan innefatta andra påföljder, såsom a) fråntagande
av rätt till offentliga förmåner eller stöd, b)
tillfälligt eller permanent näringsförbud, c)
rättslig övervakning eller d) rättsligt beslut om
avveckling av verksamheten.
Artikel 3 punkt 2 anger att varje medlemsstat
skall vidta de åtgärder som krävs för att
säkerställa att en juridisk person som har befunnits
ansvarig i enlighet med artikel 2.2 kan bli föremål
för effektiva, proportionella och avskräckande
påföljder eller åtgärder.

Internationell flyktingrätt

I propositionen anges att artikel 5 anger att
rambeslutet inte skall påverka det skydd som
flyktingar och asylsökande är berättigade till
enligt internationell rätt. I artikeln hänvisas
särskilt till artiklarna 31 och 33 i 1951 års FN-
konvention om flyktingars rättsliga ställning,
ändrad genom 1957 års New York-protokoll
(flyktingkonventionen).

I artiklarna 4, 4 a, 6 och 7 återfinns regler om
domsrätt, utlämning och åtal, bestämmelser om
överföring av information mellan medlemsstaterna och
genomförande.

Godkännande av rambeslut

Regeringen anför att det i utkastet till direktiv
fastställs att humanitära handlingar får undantas
från det förbjudna området och att detta innebär att
Sverige även i fortsättningen har frihet att
bibehålla ett straffritt område för humanitära
handlingar. I propositionen anges att detta också är
i överensstämmelse med vad som anfördes i den av
riksdagen antagna propositionen Svensk
migrationspolitik i globalt perspektiv (prop.
1996/97:25). Där framhölls vikten av att inte
straffbelägga åtgärder som är ett led i en ideell
verksamhet för att hjälpa en utlänning att komma
till Sverige för att söka asyl.

Behovet av ett humanitärt undantag understryks
även av att FN:s flyktingkommissarie (UNHCR)
framfört att det måste säkerställas att
bestämmelserna i förslagen till direktiv och
rambeslut inte äventyrar skyddet av flyktingar samt
att åtgärder som vidtas av humanitära skäl blir
undantagna från bestämmelsernas tillämpningsområde.
Regeringen anser att med den humanitära klausulen
och hänvisningen till flyktingkonventionen i
rambeslutets artikel 5 är flyktingkommissariens krav
tillgodosedda.
I propositionen anges att eftersom ett rambeslut
är bindande för medlemsstaterna och då det nu
aktuella rambeslutet innehåller bestämmelser som
föranleder ändring av lag, krävs riksdagens
godkännande innan Sverige röstar för ett antagande
av rambeslutet i ministerrådet.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det
inom Europeiska unionen upprättade utkastet till
rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga
ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,
transitering och vistelse.

Behov av lagändring efter antagande av
rambeslut

I propositionen anges att bestämmelsen om en minsta
gemensam maximipåföljd för människosmuggling ställer
krav på att straffskalorna i utlänningslagen skärps.
Det längsta straff som idag kan komma i fråga för
brott enligt utlänningslagens regler om
människosmuggling är fängelse i fyra år. Regeringen
har på begäran av riksdagen (bet. 1998/99:SfU5) i
tilläggsdirektiv (dir. 2000:81) gett
Anhörigkommittén i uppdrag att göra en översyn av
bestämmelserna i utlänningslagen om straff för
människosmuggling och utreda om möjligheterna till
lagföring kan underlättas. Kommittén skall lämna
sitt betänkande i denna del senast den 31 juli 2002.

För att inte föregripa kommitténs arbete bör
enligt regeringen en slutlig analys av hur
straffbestämmelserna skall utformas anstå till dess
att Anhörigkommittén har lämnat sina förslag och
dessa har blivit föremål för remissbehandling.

Beträffande ansvar och påföljder för juridiska
personer anför regeringen att rambeslutets
bestämmelser härom innebär att påföljder i form av
bötesstraff eller administrativa avgifter under
vissa förutsättningar skall kunna åläggas juridiska
personer när brott har begåtts till deras förmån.
Något krav på att införa straffrättsligt ansvar för
juridiska personer föreligger inte. Reglerna om
företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken motsvarar
enligt regeringens bedömning de krav som ställs i
rambeslutet.

Motioner

I motionerna Sf8 av Gudrun Schyman m.fl. (v), Sf9 av
Kerstin-Maria Stalin och Kia Andreasson (mp), Sf10
av Birgitta Carlsson m.fl. (c), Sf11 av Magda Ayoub
m.fl. (kd) och Sf12 av Bo Könberg och Johan Pehrson
(fp) yrkas avslag på propositionen.

Vänsterpartiet anser att det är oacceptabelt att den
humanitära klausulen är fakultativ och att den
utformats så att bevisbördan för det humanitära
syftet läggs på den enskilde. Vidare anser de att
förslaget om ansvar och påföljder för juridiska
personer öppnar för möjligheten att upplösa partier
eller organisationer som hävdar Genèvekonventionens
och FN:s tortyrkonventions företräde framför
rambeslutet.

Kristdemokraterna anser att det är viktigt att det
skapas minimikriterier för asylprövning och
invandringspolitik inom EU. De anser att
människosmuggling i vinstsyfte inte kan accepteras
och att de straffsatser som Sverige har idag bör
skärpas. Enligt Kristdemokraterna är det emellertid
en konstig ordning när en proposition läggs fram
innan den utredning som fått i uppdrag att utreda
frågan lämnat sitt betänkande. Kristdemokraterna
anser att regeringen bör återkomma med en ny
proposition som tar upp frågan i sin helhet med
Anhörigkommitténs förslag inarbetade.

Centerpartiet påpekar att Anhörigkommittén bl.a.
skall göra en översyn av utlänningslagens
bestämmelser om straff för människosmuggling.
Centerpartiet anser att regeringen, efter det att
kommittén lämnat sitt betänkande, bör återkomma med
en proposition som innehåller preciserade förslag.

Folkpartiet liberalerna anför att arbetet bör
fokuseras på att skapa gemensamma regler för
bedömning av asylskäl och att EU måste ta fram en
gemensam bedömning på en så hög humanitär nivå som
möjligt. Människosmuggling som innebär övergrepp mot
en enskilds liv och säkerhet måste beivras.
Folkpartiet anser emellertid att nu liggande förslag
till rambeslut inte är rätt väg att gå, då det tar
sikte på att skydda statens intressen och inte den
enskilde flyktingen som olagligt förs in i landet.

Kerstin-Maria Stalin och Kia Andreasson (mp) menar
att det är oklart om en skärpning av straffskalorna
medför önskade effekter och är kritiska till
harmoniseringen av migrationsfrågor inom EU.
Motionärerna anser att regeringen föregriper
Anhörigkommitténs arbete.

I en motion väckt under den allmänna motionstiden,
Sf398 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3, begärs
ett tillkännagivande om nya förhandlingar om
direktivet om straff för den som underlättar icke
auktoriserad inresa eller vistelse i medlemsstat.
Motionärerna anser att det är oacceptabelt att den
humanitära klausulen är fakultativ och att den
utformats så att bevisbördan för det humanitära
syftet läggs på den enskilde.

Lars Leijonborg m.fl. (fp) begär i en motion väckt
under den allmänna motionstiden, Sf216 yrkande 16,
ett tillkännagivande om att den enda rätta vägen att
bekämpa människosmuggling är att tillämpa en mer
human europeisk flyktingpolitik. Debatten har enligt
motionärerna kommit att fokusera på hur
människosmugglarna skall bekämpas i stället för att
fokusera på bristerna i medlemsländernas nuvarande
asyl- och flyktingpolitik. Sanktioner måste enligt
motionärerna innehålla krav på vinstsyfte.

Utskottets ställningstagande

Genom Amsterdamfördraget gjordes en ingående
reformering av samarbetet i rättsliga och inrikes
frågor inom EU. Målet för samarbetet är att bevara
och utveckla unionen som ett område med frihet,
säkerhet och rättvisa. Frågorna har sedan
Amsterdamfördraget stått högt på den politiska
dagordningen och utgör för närvarande det tyngsta
lagstiftningsområdet. Vid Europeiska rådets möte i
Tammerfors 1999 antogs slutsatser om att skapa ett
gemensamt europeiskt asylsystem grundat på en
fullständig och absolut tillämpning av
Genèvekonventionen. Europeiska rådet förklarade att
unionen måste utarbeta en gemensam politik för
asylfrågor och invandring, samtidigt som den måste
beakta vikten av en konsekvent kontroll av de yttre
gränserna för att stoppa olaglig invandring och
bekämpa dem som organiserar denna och därmed
sammanhängande brott.

Ett beslut om en europeisk flyktingfond fattades i
september 2000. Vidare har i juli 2001 beslutats om
miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv
tillströmning av fördrivna personer. En antal
rådsbeslut har också fattats som rör
tredjelandsmedborgares rörlighet. Vidare är en rad
förslag till direktiv föremål för förhandlingar,
bl.a. om miniminormer för medlemsstaternas åtgärder
för att bevilja eller återkalla flyktingstatus och
om miniminormer för mottagande av asylsökande i
medlemsstaterna och om familjeåterförening. Under
hösten 2001 förväntas kommissionen presentera ett
förslag om tillnärmning av tolkningen av
Genèvekonventionens flyktingbegrepp och om
alternativa skyddsformer.
Utskottet kan således konstatera att en rad
åtgärder vidtagits i syfte att skapa en gemensam
asyl- och migrationspolitik inom EU. Enligt
utskottets mening har emellertid arbetet inte gått
så fort framåt som varit önskvärt.
Tammerforsslutsatserna skall utvärderas vid
Europeiska rådets möte i Laeken i Belgien i december
2001.
Utskottet vill peka på vikten av att EU utarbetar
en gemensam asylpolitik grundad på en fullständig
och absolut tillämpning av Genèvekonventionen.
Sverige bör i detta sammanhang verka för att
politiken utformas i syfte att stärka flyktingars
rättsliga skydd och värna humaniteten och respekten
för individens mänskliga rättigheter. Den
tillnärmning av medlemsstaternas regler på området
som nu föreslås är ett led i detta arbete.

Vad gäller det aktuella ärendet vill utskottet först
påpeka att det i svensk lagstiftning görs skillnad
mellan handling som avser att hjälpa en utlänning
att komma in i Sverige och handling som avser att
främja att en utlänning reser till Sverige. Det är
endast i det sistnämnda fallet som ideella
handlingar är straffria.

Ursprungligen var det bara straffbart att hjälpa
en utlänning att ta sig in i Sverige i strid med
gällande bestämmelser men år 1984 infördes en
särskild bestämmelse om straff för den som i
vinstsyfte organiserar resor till Sverige för
utlänningar som inte har tillstånd att resa in i
landet. Åren 1994 och 1997 skärptes lagstiftningen
dels genom att vissa former av medhjälp blev
straffbara, dels genom att straffmaximum för
huvudbrottet höjdes till fyra års fängelse. 1984 års
bestämmelse tar bara sikte på sådan verksamhet som
bedrivs i vinstsyfte. För att tillämpa bestämmelsen
krävs inte att utlänningen tar sig in i eller har
för avsikt att ta sig in i Sverige olagligt. Det har
inte heller någon betydelse om utlänningen efter
inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting
eller skyddsbehövande i övrigt.
När det i ifrågavarande utkast till direktiv talas
om att "resa in i" måste däremot avses även "resa
till". I utkastet till direktiv fastställs i artikel
1.2 att humanitära handlingar får undantas från det
förbjudna området. Detta medför enligt utskottets
mening att Sverige även i fortsättningen har rätt
att behålla ett straffritt område för humanitära
handlingar.
Enligt utskottets mening hade det varit önskvärt
att den humanitära klausulen i vissa avseenden varit
bindande för medlemsstaterna. Utskottet kan dock
konstatera att det inte varit möjligt att enas om en
sådan utformning av klausulen.
Beträffande frågan om ansvar och påföljder för
bl.a. ideella organisationer och politiska partier
kan utskottet konstatera att gällande svenska regler
om företagsbot endast avser brott som begåtts i
utövningen av näringsverksamhet. I propositionen
görs den bedömningen att dessa regler motsvarar de
krav som ställs i rambeslutet.

När det gäller frågan om regeringen, för att inte
förekomma Anhörigkommitténs arbete, bör återkomma
till riksdagen för att i ett sammanhang förelägga
riksdagen förslag till dels godkännande av
rambeslutet, dels de lagändringar som enligt
regeringens bedömning kan komma att krävas gör
utskottet följande bedömning.

Den del av Anhörigkommitténs uppdrag som gäller
dessa frågor grundar sig på tilläggsdirektiv den 29
november 2000 (dir. 2000:81). Kommittén får här i
uppdrag att göra en översyn av utlänningslagens
bestämmelser om straff för människosmuggling samt
utreda om möjligheterna till lagföring kan
underlättas när det gäller människosmuggling.
I tilläggsdirektivet anges att riksdagen (bet.
1998/99:SfU5, rskr. 1998/99:162) begärt en utredning
av de bestämmelser om människosmuggling som trädde i
kraft 1994 och 1997. Regeringen gör beträffande
utredningsbehovet den bedömningen att utredningen
bör omfatta en översyn av straffskalorna i 10 kap. 2
a och 5 §§ UtlL. Regeringen anför att den
organiserade olagliga invandringen och utnyttjandet
av människor i vinstsyfte är frågor som är föremål
för uppmärksamhet såväl inom Förenta nationerna (FN)
som i Europeiska unionen (EU), Europarådet m.fl.
internationella organisationer. Inom FN har
förhandlats fram en konvention mot internationell
organiserad brottslighet med tre tilläggsprotokoll,
varav ett behandlar människosmuggling. Också inom EU
har ett flertal åtgärder i syfte att bekämpa
människosmuggling vidtagits under senare år. I
tilläggsdirektivet nämns bl.a. det franska förslaget
till direktiv och rambeslut. Vidare hänvisas till
Schengenkonventionen enligt vilken medlemsstaterna
skall vidta vissa åtgärder för att bekämpa
människosmuggling. När det så gäller själva
utredningsuppdraget anges att kommittén skall
undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i
utlänningslagen som trädde i kraft 1994 och 1997 är
ändamålsenligt utformade och vilka effekter
bestämmelserna har haft i den praktiska
rättstillämpningen. Kommittén skall bl.a. kartlägga
antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats
med stöd av bestämmelserna. Dessutom skall de domar
som meddelats analyseras med ett särskilt fokus på
vilken betydelse rekvisitet "i vinstsyfte" har haft
för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor.
Kommittén skall även överväga vilka möjligheter det
finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en
översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen
utifrån gärningarnas straffvärde. Eventuella
författningsförslag i den här delen måste enligt
direktivet utformas utifrån perspektivet att
handlingar som innebär människosmuggling kan vara
humanitärt motiverade.
Enligt utskottets mening ryms Anhörigkommitténs
uppdrag väl inom ramen för det aktuella rambeslutet.
Några sakliga skäl för att avvakta kommitténs
förslag finns således inte. De invändningar
utskottet tidigare framfört mot att det inom EU
pågående arbetet kan förändra förutsättningarna för
Anhörigkommitténs arbete (yttr. 2000/01:SfU7y)
skiljer sig således från detta fall eftersom det
beträffande familjeåterföreningsdirektivet fanns en
bristande överensstämmelse mellan kommitténs uppdrag
och förslaget till rådsdirektiv.
Om riksdagen enbart av principiella skäl avslår
propositionen och därmed förhindrar att EU:s
medlemsstater nu kan enas i en fråga som utgör ett
viktigt led i utformningen av den gemensamma
flyktingpolitiken skulle Sverige enligt utskottets
mening kunna få svårare att med kraft driva de
humanitära aspekterna i övriga ärenden inom asyl-
och migrationsområdet som nu är aktuella i EU-
samarbetet. Utskottet vill åter betona vikten av en
EU-gemensam politik för att stärka flyktingars
rättsliga skydd och värna humaniteten och respekten
för individens mänskliga rättigheter.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen
godkänner det inom Europeiska unionen upprättade
utkastet till rambeslut om förstärkning av den
straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till
olaglig inresa, transitering och vistelse. Utskottet
avstyrker motionerna Sf8, Sf9, Sf10, Sf11, Sf12,
Sf216 yrkande 16 och Sf398 yrkande 3.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer.

1. Godkännande av rambeslut

av Fanny Rizell (kd), Birgitta Carlsson (c) och
Magda Ayoub (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för
regeringen som sin mening vad som anförs i
reservation 1. Riksdagen bifaller därmed motionerna
2001/02:Sf10 och 2001/02:Sf11 samt bifaller delvis
motionerna 2001/02:Sf8, 2001/02:Sf9, 2001/02:Sf12,
2001/02:Sf216 yrkande 16 och 2001/02:Sf398 yrkande
3.

Ställningstagande

Det finns enligt vår mening en rad olika orsaker
till människosmuggling och även olika lösningar på
detta mycket allvarliga problem.

Anhörigkommittén har enligt tilläggsdirektiv den
29 november 2000 (dir. 2000:81) i uppdrag att göra
en översyn av utlänningslagens bestämmelser om
straff för människosmuggling samt att utreda om
möjligheterna till lagföring kan underlättas när det
gäller människosmuggling. Kommittén skall redovisa
sitt arbete i dessa frågor senast den 31 juli 2002.
Vår uppfattning är att riksdagens
ställningstagande i denna fråga inte bör föregå
resultatet av Anhörigkommitténs arbete. När
utredningen lämnat sina förslag bör regeringen ta
ställning till om utkasten till rambeslut och
direktiv överensstämmer med kommitténs förslag och i
så fall återkomma till riksdagen. Med hänsyn till
det anförda bör propositionen avslås.

2. Godkännande av rambeslut

av Ulla Hoffmann och Sven-Erik Sjöstrand (båda
v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för
regeringen som sin mening vad som anförs i
reservation 2. Riksdagen bifaller därmed motionerna
2001/02:Sf8 och 2001/02:Sf398 yrkande 3 och bifaller
delvis motionerna 2001/02:Sf9, 2001/02:Sf10,
2001/02:Sf11, 2001/02:Sf12 och 2001/02:Sf216 yrkande
16.

Ställningstagande

Enligt vår mening utgör direktivet och rambeslutet
ett angrepp på centrala delar av den internationella
flyktingrätten och andra instrument för mänskliga
rättigheter. Vi anser att det är oacceptabelt att
den humanitära klausulen är fakultativ och att den
utformats så att bevisbördan för det humanitära
syftet läggs på den enskilde. Vidare anser vi att
förslaget om ansvar och påföljder för juridiska
personer öppnar för möjligheten att upplösa partier
eller organisationer som hävdar Genèvekonventionens
och FN:s tortyrkonventions företräde framför
rambeslutet. Med det anförda bör propositionen
avslås.

3. Godkännande av rambeslut

av Bo Könberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för
regeringen som sin mening vad som anförs i
reservation 3. Riksdagen bifaller därmed motionerna
2001/02:Sf12 och 2001/02:Sf216 yrkande 16 samt
bifaller delvis motionerna 2001/02:Sf8, 2001/02:Sf9,
2001/02:Sf10, 2001/02:Sf11 och 2001/02:Sf398 yrkande
3.

Ställningstagande

Det är enligt vår mening viktigt att hålla isär att
rättsligt pröva människosmuggling som ett brott mot
den enskilda stat över vars gräns smugglingen sker
och att rättsligt pröva de oacceptabla former under
vilka smugglingen sker. Brottet mot den enskilda
staten sker i samförstånd med den flykting som
smugglas och är en del av överenskommelsen med
smugglaren, brottet mot den enskilde kan utgöra ett
hot mot flyktingens liv och säkerhet. Nu
föreliggande förslag tar sikte på det förra fallet,
men använder sig av argument som tar sikte på
omänskliga förhållanden för att väcka bifall. I det
senare fallet torde övergrepp för att skydda den
enskilda individen kunna rättsligt beivras med andra
lagrum.

Vi anser att människosmuggling som innebär
övergrepp mot den enskildes liv och säkerhet
naturligtvis måste beivras. Nu liggande utkast till
rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga
ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,
transitering och vistelse anser vi dock inte vara
rätt väg att gå, då det tar sikte på att skydda
statens intressen och inte den enskilde flykting som
olagligt förs in i landet. Arbetet bör i stället
inriktas på att skapa gemensamma regler för vilka
skäl som skall bedömas som tillräckliga för att asyl
skall beviljas och hur ansökningar skall bedömas. EU
måste lägga kraft på att ta fram en gemensam
bedömning på en så hög humanitär nivå som möjligt.
Vi yrkar med det anförda avslag på propositionen.

4. Godkännande av rambeslut

av Kerstin-Maria Stalin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för
regeringen som sin mening vad som anförs i
reservation 4. Riksdagen bifaller därmed motion
2001/02:Sf9 samt bifaller delvis motionerna
2001/02:Sf8, 2001/02:Sf10, 2001/02:Sf11,
2001/02:Sf12, 2001/02:Sf216 yrkande 16 och 2001/02:
Sf398 yrkande 3.

Ställningstagande

Anhörigkommittén har enligt tilläggsdirektiv den 29
november 2000 (dir. 2000:81) i uppdrag att göra en
översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff
för människosmuggling samt att utreda om
möjligheterna till lagföring kan underlättas när det
gäller människosmuggling. Kommittén skall redovisa
sitt arbete i dessa frågor senast den 31 juli 2002.

Vi anser att människor skall kunna röra sig fritt
över gränserna och vistas, arbeta och studera i det
land de önskar. Detta gäller såväl länder inom EU
som länder utanför EU. Det finns enligt vår mening
ingen anledning att ytterligare skärpa straffen och
lägga sig platt inför övriga EU-länders krav på
gemensamma regler. Vi är också kritiska till
harmoniseringen av migrationsfrågor inom EU.
Konsekvensen av dessa harmoniseringar kommer endast
att bli än mer effektiva och avskräckande påföljder,
inte en ökad humanism. Enligt vår mening är det
oklart om en skärpning av straffskalor medför
önskade effekter.
Därutöver är vi av den uppfattningen att
riksdagens ställningstagande i denna fråga inte bör
föregå resultatet av Anhörigkommitténs arbete. När
utredningen lämnat sina förslag bör regeringen ta
ställning till om utkasten till rambeslut och
direktiv överensstämmer med kommitténs förslag och i
så fall återkomma till riksdagen.
Med hänsyn till det anförda bör propositionen
avslås.
BILAGA 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:37 Sveriges antagande av
rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga
ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,
transitering och vistelse har regeringen
(Utrikesdepartementet) föreslagit att riksdagen
godkänner det inom Europeiska unionen upprättade
utkastet till rambeslut om förstärkning av den
straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till
olaglig inresa, transitering och vistelse.

Propositionens bilagor återfinns som bilaga 2.

Följdmotioner

2001/02:Sf8 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:37 Sveriges
antagande av rambeslut om förstärkning av den
straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till
olaglig inresa, transitering och vistelse.

2001/02:Sf9 av Kerstin-Maria Stalin och Kia
Andreasson (mp):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:37.

2001/02:Sf10 av Birgitta Carlsson m.fl. (c):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2001/02:37
om Sveriges antagande av rambeslut om förstärkning
av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp
till olaglig inresa, transitering och vistelse.

2001/02:Sf11 av Magda Ayoub m.fl. (kd):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:37 i avvaktan
på Anhörigkommitténs förslag i denna fråga, i
enlighet med vad som anförs i motionen.

2001/02:Sf12 av Bo Könberg och Johan Pehrson (fp):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2001/02:37.

Motioner från allmänna motionstiden

2001/02:Sf216 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att den enda rätta
vägen att bekämpa människosmuggling är att tillämpa
en mer human europeisk flyktingpolitik.

2001/02:Sf398 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om påkallande av nya
förhandlingar om direktivet om straff för den som
underlättar icke auktoriserad inresa eller vistelse
i medlemsstat.

BILAGA 2

Propositionens bilagor