Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ukraina

Betänkande 1996/97:UU10

Utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU10

Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ukraina

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan

1996/97
UU10

Sammanfattning

Utrikesutskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop.
1996/97:143) om godkännande av protokollet till partnerskaps- och
samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna
och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt
förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1996/97:143 föreslår regeringen att riksdagen godkänner
protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett
partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena
sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning
av protokollet.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till
avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och
deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt en förklaring
om provisorisk tillämpning av protokollet.
Syftet med anpassningsprotokollet är att de nya medlemsländerna i Europeiska
unionen, dvs. Sverige, Finland och Österrike, skall bli parter i avtalet om
partnerskap och samarbete mellan EG, deras medlemsländer och Ukraina.
Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till
anpassningsprotokollet.
Partnerskaps- och samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om former för
politisk dialog och främjande av handel och investeringar. Avtalet syftar till
att stärka den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i Ukraina och
ger en ram för ett bredare samarbete mellan parterna. Genom avtalet inrättas
vissa gemensamma organ som skall övervaka avtalets tillämpning.

Ärendet och dess beredning
Efter förhandlingar mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och Ukraina
undertecknades den 14 juni 1994 ett avtal om partnerskap och samarbete mellan
EG och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å den andra. Avtalet träder
i kraft när parterna har underrättat generalsekreteraren för Europeiska
unionens råd om att de konstitutionella kraven för ikraftträdande har
uppfyllts.
Till följd av Sveriges, Finlands och Österrikes anslutning till Europeiska
unionen (EU) den 1 januari 1995 och efter förhandlingar som kommissionen har
fört i samråd med medlemsstaterna har ett anpassningsprotokoll till avtalet om
partnerskap och samarbete upprättats. Genom protokollet blir de nya
medlemsländerna parter i detta avtal. Synpunkter har inhämtats från den
närmast berörda myndigheten Kommerskollegium. Protokollet undertecknades den
10 april 1997. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga
till protokollet.
När Sovjetunionen upplöstes, det kalla kriget upphörde och en ny Europakarta
trädde fram blev det för gemenskapen en viktig uppgift att utforma en ny
politik för relationerna med de nya staterna i Oberoende staters samvälde
(OSS). Ett avtal om handel och ekonomiskt och kommersiellt samarbete som
undertecknades av EG och Sovjetunionen den 18 december 1989 har tillämpats
övergångsvis men skall upphöra att gälla då partnerskaps- och samarbetsavtalet
träder i kraft.
Med länderna i Central- och Östeuropa har gemenskaperna ingått s.k.
Europaavtal. Dessa är associeringsavtal som syftar till medlemskap i EU.
Sådana avtal har tecknats med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien,
Slovenien, Tjeckien och Ungern samt med Estland, Lettland och Litauen.

Partnerskapsavtalen
För de länder som numera ingår i OSS har EG valt en annorlunda avtalsmodell än
Europaavtalen. Avtalen kallas partnerskaps- och samarbetsavtal (s.k.
partnerskapsavtal). De syftar inte till en associering eller medlemskap, men
innehåller i övrigt i stort sett samma element som återfinns i Europaavtalen.
I avtalen finns bestämmelser om politisk dialog, varuhandel, affärsverksamhet
och investeringar, betalningar och kapital, konkurrens- och
immaterialrättsliga regler samt brottsförebyggande, kulturellt, ekonomiskt och
finansiellt samarbete. I det handelspolitiska avsnittet tillerkänner parterna
varandra mest-gynnad-nationsbehandling, dock med sedvanliga undantag.
Partnerskapsavtalen är anpassade efter OSS-ländernas ekonomiska och
politiska utvecklingsnivå. Ukraina, Ryssland, Vitryssland och Moldova kommer
därför att få de mest avancerade avtalen. I dessa avtal finns en bestämmelse
om att ett framtida upprättande av ett frihandelsområde mellan gemenskapen och
respektive land skall övervägas. Övriga OSS-länder utgör en grupp med enklare
avtal.
För tiden fram till dess att avtalet träder i kraft kan interimsavtal om
handel och handelsrelaterade frågor komma att tillämpas. Interimsavtalen
reglerar frågor inom gemenskapens kompetens, främst inom områdena varuhandel,
betalningar och konkurrens. Interimsavtalen ingås därför mellan EG och tredje
land. Interimsavtalet med Ukraina trädde i kraft den 1 februari 1996.

Utvecklingen i Ukraina
Sedan självständigheten har Ukraina genomgått en rad avgörande politiska och
ekonomiska förändringar. Landet för en reformpolitik som syftar till
demokrati, marknadsekonomi och liberalisering av utrikeshandeln. Radikala
ekonomiska reformer inleddes under år 1994 och har nu börjat generera
resultat. Landets målsättning för de närmaste åren är att befästa
självständigheten och genomföra det ekonomiska reformarbetet.
Sedan självständigheten har Ukraina arbetat för att utveckla en egen
politisk identitet som fredlig, alliansfri och kärnvapenfri europeisk stat.
Ukraina är, inte minst från säkerhetspolitisk utgångspunkt, en nyckelstat i
Europa, och kan genom sitt geopolitiska läge bli en stabiliserande tillgång i
den europeiska säkerhetsstrukturen.
Ukraina har sedan självständigheten tagit flera viktiga steg mot ett
demokratiskt styrelseskick. I juli 1994 hölls de första allmänna valen till
presidentposten och till parlamentet. Partiväsendet har emellertid inte hunnit
utvecklas till fullo och det politiska systemet får fortfarande anses vara
under uppbyggnad. I juni 1996 antogs en ny författning.
Före självständigheten spelade Ukraina, som en av de mest industrialiserade
republikerna, en viktig roll i Sovjetunionens industriförsörjning genom att
stå för stora delar av järn- och stålindustrin. Efter Sovjetunionens fall har
en stor del av det ekonomiska utbytet mellan Ryssland och Ukraina fallit bort.
I dag kännetecknas de ekonomiska relationerna länderna emellan främst av den
stora energiskuld som Ukraina har till Ryssland.
Ukraina har i övrigt goda förbindelser med sina grannar och söker sedan en
tid aktivt ett närmare samarbete med de centraleuropeiska länderna.
Landet är med i Partnerskap för fred-programmet, Förenta nationerna (FN),
Europarådet och Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE).
Förhandlingar om medlemskap i Världshandelsorganisationen WTO pågår.

Sverige och Ukraina
Diplomatiska förbindelser mellan Sverige och Ukraina upprättades i januari
1992 och den svenska ambassaden i Kiev öppnade en månad senare. Sverige var
ett av de första länderna att erkänna Ukrainas självständighet efter
Sovjetunionens upplösning.
Det svenska utvecklingssamarbetet med Ukraina har ökat betydligt de senaste
åren och sker i dag genom flera kanaler. Multilateralt sker samarbetet genom
Världsbanken och Internationella valutafonden, EG:s utvecklingsprogram TACIS,
Europeiska utvecklingsbanken samt genom olika FN-organs verksamhet. Sveriges
bilaterala utvecklingssamarbete kanaliseras genom Styrelsen för
internationellt utvecklingssamarbete, Sida, som i dag driver flera projekt i
Ukraina. Sida arbetar aktivt för att öka svenskt utvecklingssamarbete med
Ukraina. Vidare har Utrikesdepartementet, i samarbete med Sida, formulerat en
strategi avseende det svenska samarbetet med Ukraina.
Den svensk-ukrainska handeln är ännu mycket begränsad men har ökat kraftigt
de senaste åren - dock från en mycket låg nivå.

Anpassningsprotokollets innehåll m.m.
Genom anpassningsprotokollet blir Sverige part i partnerskaps- och
samarbetsavtalet mellan EG, deras medlemsländer och Ukraina.
Anpassningsprotokollet innebär att Sverige på samma sätt som gemenskapens
övriga medlemsstater skall anta och beakta avtalstexten, de gemensamma och
ensidiga förklaringar och de skriftväxlingar som utgör bilagor till slutakten.
Genom avtalet upprättas ett partnerskap med Ukraina å ena sidan och EG och
deras medlemsländer å andra sidan. Avtalet innehåller bestämmelser om
samarbete på en rad områden, bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Ett
samarbetsråd upprättas för att förvalta avtalet.
Partnerskapsavtalet omfattar sammanlagt 109 artiklar, fem bilagor och ett
protokoll om tullsamarbete. Bilagorna och protokollet utgör en integrerad del
av avtalet. Dessutom har avgivits sju gemensamma förklaringar och en ensidig
förklaring från Frankrike. Parterna har beaktat en skriftväxling mellan
gemenskapen och Ukraina om etablering av bolag. Förklaringarna och
skriftväxlingen har bilagts slutakten.
I avtalets ingress hänvisas bl.a. till parternas gemensamma värderingar,
deras åtagande att stärka politisk och ekonomisk frihet och att befrämja
internationell fred och säkerhet. Parterna förbinder sig att liberalisera
handeln i enlighet med principerna i det allmänna tull- och handelsavtalet
GATT.
Den första artikeln slår fast att ett partnerskap mellan Ukraina å ena sidan
och gemenskapen och dess medlemsländer å den andra upprättas genom avtalet.
Dess syfte är att skapa en struktur för politisk dialog mellan parterna,
främja handeln och de ekonomiska förbindelserna, lägga grunden bl.a. för
ekonomiskt, socialt, finansiellt och kulturellt samarbete samt stödja Ukrainas
strävan att konsolidera demokratin och fullfölja övergången till
marknadsekonomi.
I artikel 2 slås fast att respekten för demokratiska principer, mänskliga
rättigheter och marknadsekonomiska principer utgör viktiga beståndsdelar i
avtalet. Parterna ser det som viktigt att de nya stater som uppstått genom
upplösningen av Sovjetunionen bibehåller och utvecklar ett inbördes samarbete.
Parterna åtar sig att, när Ukraina gjort ytterligare framsteg i den ekonomiska
reformprocessen, överväga upprättandet av ett frihandelsområde parterna
emellan. Ett samarbetsråd skall regelbundet granska hur avtalet tillämpas och
hur Ukraina genomför ekonomiska reformer.
Av artiklarna 6-9 framgår att den politiska dialogen skall främja Ukrainas
förbindelser med gemenskapen och dess medlemsstater, en ökad samstämmighet på
områden som rör säkerheten och stabiliteten i Europa samt respekten för
demokratiska principer och mänskliga rättigheter. Samråd skall vid behov
hållas på högsta politiska nivå. Dialogen skall föras på ministernivå i
samarbetsrådet och även med unionens trojka (föregående, sittande och kommande
ordförandeland), genom diplomatiska kanaler samt på parlamentarisk nivå i den
s.k. parlamentariska kommittén.

Ikraftträdande och provisorisk tillämpning
Partnerskapsavtalet undertecknades, som tidigare nämnts, i juni 1994. Avtalet
skall godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden (artikel
108). Den interna godkännandeproceduren tar i vissa EU-medlemsstater lång tid,
dvs. minst ett år eller längre. Partnerskapsavtalet har därför ännu inte trätt
i kraft.
Eftersom Sverige, Finland och Österrike inte var medlemmar i EU då
partnerskapsavtalet framförhandlades och då frågan om de nya medlemsstaternas
bundenhet av partnerskapsavtalet inte reglerades i Anslutningsfördraget den 24
juni 1994 mellan EU:s medlemsstater och Norge, Österrike, Finland och Sverige
om dessa staters anslutning till EU upprättade kommissionen i samråd med
medlemsstaterna under våren 1996 ett anpassningsprotokoll. I
anpassningsprotokollet togs sedvanliga ikraftträdandebestämmelser in. Av
protokollets slutbestämmelse (artikel 4) framgår att protokollet skall
godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden. Protokollet
träder sedan i kraft den första dagen i den andra månaden efter det att alla
parter har anmält att de har godkänt protokollet.
Bland medlemsstaterna och i rådets generalsekretariat spred sig efter hand
en oro då man förstod att partnerskapsavtalet, även om alla de tidigare
parterna hade godkänt det, på grund av rättsliga hinder inte borde träda i
kraft förrän samtliga parter även hade godkänt anpassningsprotokollet. Det var
uppenbart att detta skulle leda till ytterligare tidsutdräkt vad gällde
partnerskapsavtalets ikraftträdande. Mot bakgrund av det politiska önskemålet
hos samtliga avtalsparter om ett snabbt ikraftträdande av såväl
partnerskapsavtalet som anpassningsprotokollet sökte rådets generalsekretariat
och EU-medlemsstaterna att finna en lösning på problemet och ett alternativ
till att omförhandla protokollets ikraftträdandebestämmelser.
Enligt Wienkonventionen den 23 maj 1969 om traktaträtten (SÖ 1975:1) kan en
internationell överenskommelse tillämpas provisoriskt i avvaktan på dess
ikraftträdande dels om överenskommelsen föreskriver det, dels om parterna på
annat sätt har överenskommit om detta (artikel 25.1). En provisorisk
tillämpning av en internationell överenskommelse innebär således att avtalet
tillämpas under det att de interna godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i
avvaktan på att överenskommelsen kan träda i kraft.
Sverige har varit drivande vad gäller att finna en lösning för ett snabbt
ikraftträdande av anpassningsprotokollet och har aktivt medverkat i
utarbetandet av den förklaring om provisorisk tillämpning av protokollet som
fogats till propositionen som bilaga 2.
I samband med att anpassningsprotokollet undertecknades av parterna avgav
såväl rådet som EU-medlemsstaternas regeringsrepresentanter församlade i rådet
förklaringen om provisorisk tillämpning. Enligt förklaringen, som måste
betraktas som en internationell överenskommelse i förenklad form, villkoras
den provisoriska tillämpningen av att Ukraina lämnar en liknande utfästelse.
Parterna skall sedan underrätta varandra när de nödvändiga interna
förfarandena har fullgjorts för att anpassningsprotokollet skall kunna
tillämpas provisoriskt. Den provisoriska tillämpningen förutsätter samtliga
parters godkännande och enligt förklaringen kan den därför inte bli gällande
förrän den första dagen i den andra månaden efter den dag då samtliga parter
har lämnat en underrättelse om godkännandet. Ikraftträdandet av
partnerskapsavtalet skall enligt förklaringen samordnas med den provisoriska
tillämpningen av anpassningsprotokollet. Det ankommer i första hand på
gemenskapen att tillse att så sker.
Med anledning av att vissa EU-medlemsstaters rättsordningar inte accepterar
möjligheten av att tillämpa en internationell överenskommelse provisoriskt har
det till rådets interna mötesprotokoll fogats vad som närmast kan betraktas
som tolkningsförklaringar från dessa stater, varigenom det framgår att ett
godkännande av anpassningsprotokollet innebär att staten kan tillämpa
anpassningsprotokollet även om protokollet inte har hunnit träda i kraft.

Godkännande av anpassningsprotokollet
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till
partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan
Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å
andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av
anpassningsprotokollet.
Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. följande. Partnerskapsavtalen
syftar till att ge en ny dimension till gemenskapens relationer med
republikerna i det forna Sovjetunionen och att understödja den politiska,
ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder. Inom ramen för dessa
ansträngningar är 1994 års partnerskapsavtal med Ukraina - liksom avtalen med
Ryssland, Vitryssland och Moldova - ett steg på vägen för möjligheterna att
etablera ett frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land. Avtalet
ger ramar för en politisk dialog, definierar ett brett spektrum av
samarbetsområden och skapar förutsättningar för ökad handel mellan parterna.
Ur svensk synvinkel är det med hänsyn till Ukrainas geografiska läge samt de
allt intensivare politiska, ekonomiska och kulturella relationerna med
länderna i Öst- och Centraleuropa av stor vikt att ett partnerskapsavtal ingås
och att ytterligare ett steg därmed tas för att främja stabilitet och en
positiv ekonomisk och social utveckling i Ukraina. Genom avtalet underlättas
även bilateral handel.
I och med att Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i den europeiska
unionen den 1 januari 1995 upprättades ett anpassningsprotokoll till 1994 års
partnerskapsavtal med Ukraina. Genom anpassningsprotokollet blir de nya
medlemsländerna parter i 1994 års avtal som ännu inte har trätt i kraft. Detta
avtal finns fogat som en bilaga till anpassningsprotokollet.
I anpassningsprotokollet är det Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och
stålgemenskapen, Europeiska atomenergigemenskapen och medlemsländerna som är
avtalsparter på den ena sidan. Det är således fråga om ett s.k. blandat avtal.
Avtalet innehåller därmed bl.a. bestämmelser som innebär åtaganden för
medlemsstaterna och därmed också för Sverige. Detta gäller bl.a. inom områdena
politisk dialog, socialt och finansiellt samarbete samt brottsbekämpning.
Avtalet innehåller i artiklarna 25-29 bestämmelser om olika sociala frågor.
Parterna åtar sig bl.a. att ingå avtal om social trygghet för ukrainska
arbetstagare. Den förpliktelse som Sverige sålunda genom partnerskapsavtalet
(artikel 25) ikläder sig kan komma att föranleda kostnader för Sverige.
Storleken av dessa kostnader kan för dagen inte uppskattas. Regeringen avser
att återkomma till riksdagen då frågan aktualiseras.
För svenskt vidkommande finns det ett stort intresse av att
anpassningsprotokollet kan tillämpas provisoriskt under det att de interna
godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att protokollet kan
träda i kraft.

Utskottets överväganden
Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen godkänner protokollet till
partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan
Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å
andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.

Hemställan

Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:143 godkänner
protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett
partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena
sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk
tillämpning av protokollet.

Stockholm den 29 maj 1997
På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s),
Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Carina Hägg (s), Bertil
Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Agneta Brendt (s),
Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd), Magnus
Johansson (s) och Anna Corshammar-Bojerud (c).