Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m.

Betänkande 2012/13:SfU9

2012/13:SfU9 Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m.

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2012/13:SfU9

Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m.

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2012/13:151 Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m. och två motioner som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen.

Förslaget innebär i huvudsak följande. En utlänning som har utvisats av allmän domstol på grund av brott ska hos Migrationsverket kunna ansöka om uppehållstillstånd eller om upphävande av utvisningsbeslutet. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över ärendet till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Om Migrationsverket kommer fram till att det inte finns skäl att bevilja ansökan ska den avslås. Avslagsbeslutet ska kunna överklagas till en migrationsdomstol och domstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd ska som regel krävas vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna bevilja uppehålls- och arbetstillstånd och i vissa fall upphäva utvisningsbeslutet.

I propositionen föreslås vidare att s.k. automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2013.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna.

I ärendet finns tre reservationer (SD och V).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Ett nytt prövningsförfarande
	Riksdagen antar regringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:151 punkt 1 och avslår motionerna 2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–3 och 2012/13:Sf13 av David Lång (SD).

Reservation 1 (SD)

Reservation 2 (V)

2.	Nåd i brottmål
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:151 punkt 3 och avslår motion 2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkande 4.

Reservation 3 (V)

3.

Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 2. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 3. lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m., 4. lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:151 punkterna 2 och 4–6.

Stockholm den 30 maj 2013

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Mikael Cederbratt (M), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Kurt Kvarnström (S), Hans Backman (FP), Shadiye Heydari (S), Jasenko Omanovic (S), Gunvor G Ericson (MP), David Lång (SD), Eva Lohman (M), Annelie Karlsson (S), Fredrick Federley (C), Ann-Britt Åsebol (M), Lars Gustafsson (KD) och Christina Höj Larsen (V).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2012/13:151 Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m. och två motioner som väckts med anledning av propositionen.

Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen.

En redovisning av motionerna finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Som ett led i beredningen av ärendet har utskottet gett justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionens förslag. Justitieutskottets yttrande finns i bilaga 3.

Utskottets överväganden

Ett nytt prövningsförfarande

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas till den ordinarie migrationsprocessen.

Riksdagen bifaller vidare förslaget att förfarandet för att pröva en fråga om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller för att upphäva ett sådant utvisningsbeslut, ska inledas hos Migrationsverket. Om Migrationsverket finner att uppehållstillstånd bör beviljas eller att utvisningsbeslutet bör upphävas, ska verket med ett eget yttrande lämna över ärendet till migrationsdomstol. Om Migrationsverket finner att det saknas skäl att bevilja ansökan ska den avslås.

Riksdagen bifaller även förslaget att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska kunna ansöka om uppehållstillstånd eller om att utvisningsbeslutet ska upphävas, under förutsättning att beslutet om utvisning har vunnit laga kraft. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska få bevilja uppehållstillstånd eller helt eller delvis upphäva ett utvisningsbeslut, om det finns vissa verkställighetshinder eller det annars finns synnerliga skäl.

Riksdagen bifaller i övrigt regeringens förslag om bl.a. prövningsförfarandet, tidsbegränsat respektive permanent uppehållstillstånd, villkor för upphävande av utvisningsbeslut och beviljande av uppehållstillstånd samt olika handläggningsfrågor.

Riksdagen avslår motionsyrkanden som bl.a. handlar om att avslå regeringens förslag om att flytta över vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen och att Migrationsverket i dessa fall även ska kunna bevilja en ansökan om uppehållstillstånd samt om att behålla rekvisitet särskilda skäl.

Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (V).

Gällande ordning

Enligt 8 kap. 14 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, får regeringen helt eller delvis upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller bevilja uppehålls- och arbetstillstånd om beslutet inte kan verkställas – dvs. om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet, t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla.

Fram till den 1 januari 2010 var det enbart regeringen som, enligt 8 kap. 14 § UtlL, kunde bevilja uppehållstillstånd för den som har utvisats av allmän domstol på grund av brott eller upphäva ett sådant utvisningsbeslut. Efter genomförandet av skyddsgrunds- och asylprocedursdirektiven får även migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, efter en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl, bevilja uppehållstillstånd eller upphäva utvisningsbeslut på grund av brott.

Utvisningsdömdas ansökningar om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl, t.ex. på grund av anknytning eller allvarlig sjukdom, får inte prövas av Migrationsverket. Sådana ansökningar lämnas vanligen över till regeringen som ansökningar enligt 8 kap. 14 § första och andra styckena UtlL. I dessa fall är det alltså fortfarande enbart regeringen som kan bevilja uppehållstillstånd eller mildra ett utvisningsbeslut.

Enligt 12 kap. 19 a § första stycket UtlL gäller att om en utlänning, som av allmän domstol utvisats på grund av brott har fått en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande prövad, och ansökan därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, åberopar sådana omständigheter som anges i 19 § första stycket 1 (t.ex. risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande) och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.

Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.

Enligt 12 kap 20 § första stycket UtlL gäller att om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med ett eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande eller, om utlänningen har fått en sådan ansökan prövad och därvid avslagen genom ett avgörande som inte har upphört att gälla, åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 1, 2 eller 3 § (t.ex. risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande). I dessa fall ska frågan om uppehållstillstånd prövas enligt 5 kap. 20 § respektive enligt 12 kap. 19 a §.

Propositionen

Ett nytt prövningsförfarande

En fördel med att ärendena avgörs av regeringen är att det är ett relativt formlöst och enkelt förfarande. Att förvaltningsärenden av löpande art handläggs av regeringen innebär dock minskat utrymme för statsråden och departementen att ägna tid och kraft åt bl.a. reformarbete. Under en följd av år har därför ärendehandläggningen successivt flyttats över från regeringen till myndigheter under regeringen eller till domstolar.

Om utlänningen under brottmålsprocessen åberopar sådana omständigheter som kan utgöra skäl för att få uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande begär domstolen som regel ett yttrande från Migrationsverket avseende frågan om verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL, dvs. om utlänningen riskerar att utsättas för t.ex. dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande. Eventuella skäl av skyddskaraktär har därför ofta bedömts redan inom ramen för brottmålsprocessen. Den som har utvisats på grund av brott kan vända sig till Migrationsverket med en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl och till regeringen med en ansökan om att utvisningsbeslutet ska upphävas enligt 8 kap. 14 § UtlL. Inte sällan pågår prövningar avseende samma person parallellt inom den ordinarie migrationsprocessen och hos regeringen. Förutom att den nuvarande ordningen är resurskrävande är det enligt regeringens mening inte sakligt motiverat att samma omständigheter kan bli föremål för prövning i tre olika förfaranden.

Även för den enskilde innebär den nuvarande ordningen vissa nackdelar. I regeringens ärenden finns t.ex. endast begränsade möjligheter att lämna uppgifter muntligen. Eftersom skälen för regeringens beslut brukar vara kortfattade är det dessutom svårt för den utvisningsdömde att förstå vilka omständigheter som varit avgörande för ett avslagsbeslut.

Ett inlemmande av prövningen i den ordinarie migrationsprocessen innebär fördelar för den enskilde, t.ex. att Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas beslut motiveras närmare och att besluten som regel går att överklaga. En ytterligare fördel är möjligheterna till muntlig handläggning. Allt detta innebär klara fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt. Regeringen föreslår därför att regeringens ärenden flyttas till den ordinarie migrationsprocessen.

Ramarna för det nya prövningsförfarandet

Regeringen föreslår att det nya prövningsförfarandet ska inledas hos Migrationsverket, genom en ansökan eller på annat sätt. Om Migrationsverket efter en utredning av omständigheterna finner att en utlänning – trots ett gällande beslut om utvisning på grund av brott – bör få uppehållstillstånd, ska verket inte fatta beslut i frågan utan med ett eget yttrande lämna över ärendet till en migrationsdomstol. Motsvarande förfarande tillämpas om Migrationsverket finner att utvisningsbeslutet bör upphävas helt eller delvis. Den domstol som ärendet överlämnas till bör vara den till vilken verkets beslut skulle ha kunnat överklagas. Om Migrationsverket finner att det saknas skäl att bevilja uppehållstillstånd eller att bifalla en ansökan om att utvisningsbeslutet ska upphävas, ska verket avslå framställningen. Ett sådant beslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol och domstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska kunna besluta om uppehållstillstånd eller om att upphäva utvisningsbeslutet.

Enligt regeringen bör Migrationsverket inte kunna bevilja en ansökan om uppehållstillstånd. Regeringen anser att det av principiella skäl inte är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet upphäva lagakraftvunna beslut meddelade av domstol.

Ansökan m.m.

Antalet ansökningar om uppehållstillstånd eller om att utvisningsbeslutet ska upphävas uppgår för närvarande till omkring 100 per år. Enligt den nuvarande ordningen kan förutom den utvisningsdömde även andra personer göra en sådan ansökan hos regeringen. I den ordinarie migrationsprocessen kan som regel bara den som ärendet rör ansöka om en viss åtgärd. Eftersom den reform som nu föreslås bör ha den inriktningen att handläggnings- och processordningen så lite som möjligt avviker från vad som gäller i andra motsvarande utlänningsärenden, föreslår regeringen att endast den utvisningsdömde själv ska kunna ansöka.

Frågan om att upphäva beslutet kan dock prövas först när utvisningsbeslutet har vunnit laga kraft. Regeringen föreslår att ansökan om upphävande även fortsättningsvis ska kunna ske först när det finns ett lagakraftvunnet beslut.

Förutsättningarna för att vistas i landet trots utvisning på grund av brott

Enligt 8 kap. 14 § första stycket UtlL får regeringen bevilja uppehålls- och arbetstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller upphäva ett sådant utvisningsbeslut helt eller delvis i vissa fall. Förutsättningarna är att utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller att det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla.

Med verkställighetshinder avses framför allt politiska verkställighetshinder, dvs. att den dömde löper risk för dödsstraff, tortyr, förföljelse etc. om utvisningsbeslutet verkställs. Regleringen omfattar även praktiska verkställighetshinder, t.ex. då det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Verkställighetshinder som beror på att den utvisade själv inte vill medverka till verkställighet eller på att hemlandets myndigheter inte vill återta sin medborgare leder dock så gott som aldrig till bifall. Skälen till detta är dels att den som har utvisats förutsätts medverka till att verkställighet kan ske, dels att ett land inte ska kunna välja att inte ta emot sina medborgare. Frågan om att bevilja uppehållstillstånd kan vidare aktualiseras vid medicinska verkställighetshinder, dvs. då utlänningen är så svårt sjuk att det av det skälet inte går att genomföra en verkställighet.

Särskilda skäl för att bevilja uppehållstillstånd kan vara att den utvisningsdömde lider av en svår sjukdom. Vid regeringens prövning av sådana fall gäller samma utgångspunkter som för motsvarande fall i den ordinarie migrationsprocessen. I den processen kan svår sjukdom ge rätt till uppe-hållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL, om det finns synnerligen ömmande omständigheter. Den bestämmelsen har undantagskaraktär och är avsedd att tillämpas restriktivt.

Det är vanligt att familjeanknytning och hänsyn till anhöriga anförs som skäl för uppehållstillstånd eller för att ett utvisningsbeslut ska upphävas. Här är utgångspunkten att sådan familjeanknytning som har prövats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas. En annan utgångspunkt är att den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till Sverige genom äktenskap och barn anses ha gjort detta med kännedom om att den nya familjen inte kan bo samlad i Sverige under den tid som utvisningsbeslutet gäller. I fall som rör barn kan det i undantagsfall finnas mycket ömmande omständigheter som ändå talar för att ansökan ska beviljas.

En annan omständighet som emellanåt åberopas är att lång tid har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades. Inte sällan kan det vara fråga om 25 år eller mer vid utvisning på livstid. Om ett utvisningsbeslut har upphävts av regeringen har det som regel förflutit lång tid efter utvisningsbeslutet. Hur lång tid som har gått varierar, men det rör sig om åtminstone 15–20 år eller mer. Beslut om tidsbegränsad utvisning brukar inte upphävas. I de relativt få fall där ansökan leder till bifall i någon form brukar utvisningsbeslutet inte upphävas utan den dömde beviljas som regel ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd.

Utgångspunkten är vidare att den dömde ska ha varit skötsam. Innan en ansökan beviljas kontrolleras därför den dömdes skötsamhet bl.a. genom utdrag ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS-registret (spärrlistan).

Regeringen föreslår att de riktlinjer för prövningen som hittills har tillämpats – och som innebär en restriktiv tillämpning av möjligheten att upphäva utvisningsbeslut – bör fortsätta att gälla. Rekvisitet särskilda skäl i den nuvarande bestämmelsen speglar dock inte den restriktiva tillämpning som förekommit och som är avsedd i dessa fall. Regeringen anser att synnerliga skäl bättre reflekterar detta förhållande och föreslår därför att lagtexten utformas i enlighet med detta. Någon förändrad tillämpning är dock inte avsedd.

Uppehållstillstånd för utvisningsdömda

För den som har utvisats på grund av brott men som ändå av starka skäl bör få tillstånd att vistas i Sverige, är det särskilt motiverat med tidsbegränsade uppehållstillstånd, för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Det kan dessutom te sig stötande för det allmänna rättsmedvetandet om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd. I regeringens ärenden har därför som regel ett antal tidsbegränsade tillstånd beviljats innan frågan om ett permanent uppehållstillstånd och upphävande av utvisningsbeslutet har övervägts närmare.

Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning som har utvisats på grund av brott ska vara tidsbegränsat. Regeringen föreslår att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas först när utlänningen efter lagakraftvunnet beslut om utvisning har haft flera tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år. En förutsättning för att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott ska även fortsättningsvis vara att utlänningen visat skötsamhet under en längre tid. Någon uttrycklig tidsgräns för när ett utvisningsbeslut tidigast får upphävas bör dock inte sättas upp.

Begränsade möjligheter till prövning

De förhållanden som rådde vid tidpunkten för utvisningsbeslutet kan ha ändrats när det blir aktuellt med verkställighet, särskilt för den som dömts till ett längre fängelsestraff. Möjligheterna till ny prövning bör dock inte vara förmånligare för den som har utvisats på grund av brott än för andra utlänningar. Regleringen bör därför utformas enligt samma grundläggande principer som gäller för andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avlägsnandebeslut och som vill få vistas här i landet. Den senare gruppen har inte möjlighet att få frågan om uppehållstillstånd prövad på nytt annat än med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 19 § UtlL. Motsvarande gäller även för utvisningsdömda enligt de korresponderande bestämmelserna i 12 kap. 19 a § UtlL. Möjligheterna till prövning efter ansökan av utlänningen föreslås även i fortsättningen vara starkt begränsade. En prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL bör därför kunna aktualiseras om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, dvs. att utlänningen riskerar att utsättas för t.ex. dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande, och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Migrationsverket ska då lämna över ärendet till migrationsdomstol. Bestämmelserna i 12 kap. 19 a § UtlL behöver därför inte ändras i sak. En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl har dock alltid rätt till en prövning, om en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I det sistnämnda fallet ska Migrationsverket besluta i ärendet.

Även ärenden som blir föremål för prövning ex officio av Migrationsverket enligt 12 kap. 20 § UtlL föreslås lämnas över till en migrationsdomstol. Det bör gälla om det i ett ärende kommer fram att det finns verkställighetshinder. Regeringen föreslår att ett överlämnande även bör ske om det kommer fram sådana synnerliga skäl som anges i 12 kap. 16 b § UtlL.

Handläggningsfrågor

I propositionen lämnas flera förslag som rör handläggningen av nu aktuella ärenden. Det gäller t.ex. att Migrationsverket och migrationsdomstolarna ska kunna inhämta upplysningar från bl.a. en socialnämnd om barns behov av och kontakt med den utvisningsdömde liksom en anpassning av reglerna i utlänningslagen om överklagande. Vidare lämnas förslag om inhibition, förvar och uppsikt, offentligt biträde och krav på prövningstillstånd.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m.

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2013.

Att låta de nya reglerna gälla för alla oavgjorda ärenden skulle bidra till ökad handläggningstid i dessa fall. Praktiska skäl talar därför för att ärenden som inte har avgjorts före ikraftträdandet bör fortsätta att handläggas enligt nu gällande regler. En övergångsregel om detta bör införas.

De begränsade merkostnader som kan bli följden av en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott till den ordinarie migrationsprocessen ryms enligt regeringens bedömning inom ramen för befintliga anslag. Sammantaget bedömer regeringen att reformen i praktiken innebär att Migrationsverket tillförs omkring 80 ärenden per år. Reformen innebär även att migrationsdomstolarna får ett ökat antal mål per år.

Motionerna

I motion 2012/13:Sf13 av David Lång (SD) begärs avslag på förslaget att flytta över vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen. En utvisningsdömd person ska enligt motionären utvisas fortast möjligt. Genom regeringens förslag blir processen i utvisningsfrågan mer komplicerad och utdragen än tidigare.

Christina Höj Larsen m.fl. (V) begär i kommittémotion 2012/13:Sf12 yrkande 1 ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som innebär att även beslut om att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd ska kunna fattas av Migrationsverket. Motionärerna anser att samma ordning bör gälla för såväl avslag som beviljande. I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som innebär att rekvisitet särskilda skäl bibehålls. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag som tar hänsyn till barns rätt att leva tillsammans med sina föräldrar även i de fall då barnen inte är särskilt beroende av föräldrarna. Barn bör enligt motionärerna inte straffas för sina föräldrars handlingar.

Utskottets ställningstagande

Ett nytt prövningsförfarande

Utskottet delar regeringens uppfattning att nu aktuella ärenden bör flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Det är inte rimligt att regeringen ska ägna tid och resurser åt ärendeprövning när det finns myndigheter och domstolar som är väl lämpade för denna hantering. Därtill är den föreslagna ordningen, vilket regeringen påpekar, fördelaktig för den enskilde, då systemet blir mer rättssäkert bl.a. genom att Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas beslut motiveras, att besluten som regel går att överklaga och att det finns möjligheter till muntlig handläggning. Det är heller inte rimligt att en person ska kunna få frågan om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl prövad i flera förfaranden, nämligen i brottmålsprocessen, i den ordinarie migrationsprocessen och hos regeringen.

Vad gäller frågan om att ge Migrationsverket möjlighet att inte bara avslå en ansökan om uppehållstillstånd utan även bevilja den, delar utskottet regeringens uppfattning att det inte är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet upphäva lagakraftvunna beslut som har meddelats av domstol.

Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag i nu berörda delar och avstyrker motionerna 2012/13:Sf13 (SD) och 2012/13:Sf12 (V) yrkande 1.

Närmare om prövningen

Utskottet anser liksom regeringen att den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 14 § UtlL om att regeringen får upphäva ett utvisningsbeslut om det finns särskilda skäl inte speglar den restriktiva tillämpning av bestämmelsen som är avsedd. Att ändra särskilda skäl till synnerliga skäl är därför välmotiverat. I 5 kap. 6 § UtlL finns en liknande undantagsbestämmelse som innebär att uppehållstillstånd får beviljas om det finns synnerligen ömmande omständigheter. Den parargrafen är avsedd att vara en undantagsbestämmelse för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd. Att inte ändra uttrycket särskilda skäl skulle vid en jämförelse med bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL ofrånkomligen leda till att den hittillsvarande restriktiva tillämpningen av 8 kap. 14 § UtlL skulle ändras i mildrande riktning, vilket inte är avsikten.

Vad gäller barns rätt till sina föräldrar har utskottet full förståelse för motionärernas önskan att tillgodose barns behov av sina föräldrar. Det nu aktuella förslaget innebär att synnerliga skäl ska krävas för att utvisningsbeslutet ska kunna upphävas av hänsyn till barnet och dess behov av föräldern. Regeringen och Miljöpartiet de gröna har kommit överens om att bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL ska mildras fr.o.m. den 1 juli 2014 så att synnerligen ömmande omständigheter byts mot särskilt ömmande omständigheter när det gäller prövning av barns rätt till uppehållstillstånd. De båda situationerna, nämligen uppehållstillstånd respektive utvisning på grund av brott, kan dock inte anses jämförbara. Utskottet är därför i nuläget inte berett att förorda att särskilda skäl ska gälla också i fråga om att av hänsyn till barns behov upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott.

Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i nu berörda delar och avstyrker motion 2012/13:Sf12 (V) yrkandena 2 och 3. Nåd i brottmål

Nåd i brottmål

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att upphäva bestämmelsen om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd.

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att behålla bestämmelsen om automatiskt uppskov.

Jämför reservation 3 (V).

Propositionen

Regeringen får enligt 12 kap. 9 § regeringsformen genom nåd befria en person från en brottspåföljd eller mildra påföljden. Nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande enbart avsett för undantagssituationer. Regeringen avgör i varje enskilt fall om nåd ska beviljas eller inte. Det finns ingen rätt till nåd.

I början av 1980-talet uppgick antalet nådeansökningar till drygt 2 000 per år, varav omkring 250 beviljades. I början av 1990-talet hade antalet ansökningar sjunkit till ca 1 500 per år, varav omkring 150 beviljades. De senaste årtiondena har mängden nådeansökningar minskat avsevärt. På senare tid har antalet uppgått till endast 300–350 per år, av vilka ett tiotal har beviljats.

Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av fängelsestraff. Verkställigheten av ett fängelsestraff får i regel påbörjas så snart domen när det gäller påföljden har vunnit laga kraft.

Om den dömde, senast den dag då denne enligt Kriminalvårdens beslut ska inställa sig vid en anstalt, ansöker hos regeringen om att av nåd befrias från straffet eller få detta utbytt mot t.ex. böter eller villkorlig dom, gäller enligt 13 § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. som regel att verkställigheten ska anstå i avvaktan på regeringens beslut i nådeärendet. Den dömde får på så sätt ett automatiskt uppskov med verkställigheten av straffet.

Bestämmelserna om automatiskt uppskov härstammar från en tid då det inte fanns lika många alternativ till fängelsepåföljd som i dag. Under de senaste årtiondena har påföljdssystemet förändrats väsentligt. Även när det gäller formerna för verkställighet av fängelsestraff har betydande förändringar gjorts. Ett fängelsestraff kan t.ex. under vissa förutsättningar verkställas med s.k. fotboja.

Det differentierade påföljdssystemet och de omfattande möjligheterna att avtjäna kortare fängelsestraff under alternativa former har lett till ett minskat behov av nåd. Samtidigt är det inte ovanligt att personer som döms till fängelse kalkylerar med möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd. Dessa personer skickar vanligen in en nådeansökan i anslutning till den dag, eller t.o.m. samma dag, som han eller hon ska inställa sig i anstalt. Det förekommer även att rena okynnesansökningar ges in. Med detta avses ansökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få ett automatiskt uppskov med straffverkställigheten. Eftersom handläggningstiden för ett nådeärende kan uppgå till flera månader innebär ett automatiskt uppskov att verkställigheten många gånger drar ut på tiden.

Från kriminalpolitisk synpunkt är det angeläget att verkställigheten av en utdömd påföljd sker i så nära anslutning till brottet som möjligt. Sammantaget talar de redovisade förhållandena för att regleringen med automatiskt uppskov med verkställigheten vid ansökan om nåd inte längre är motiverad.

Eftersom en enskild inte har någon rätt till nåd är det inte fråga om att försämra enskildas rättigheter. Dessutom innebär förslaget att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att i vissa fall låta straffverkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut i ett nådeärende. Ett sådant uppskov ska enligt förslaget kunna komma i fråga i de fall där omständigheterna i ett nådeärende särskilt talar för detta, dvs. på motsvarande sätt som gäller i dag då förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda, 12 § första stycket förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid m.m. Regeringen föreslår därför att möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphävs.

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2013 och att äldre föreskrifter ska gälla för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

Förslaget om att ta bort möjligheten till automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd leder till en viss effektivisering hos främst Kriminalvården och medför inte några merkostnader.

Motionen

Christina Höj Larsen m.fl. (V) begär i kommittémotion 2012/13:Sf12 yrkande 4 avslag på förslaget att upphäva bestämmelsen om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd. Enligt motionärerna innebär regeringens förslag en försämring för den enskilde. Denna fråga bör i stället utredas ytterligare.

Utskottets ställningstagande

Som regeringen påpekar i propositionen har en enskild inte någon rätt till nåd eftersom nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande. Utskottet noterar att det förekommer ett överutnyttjande av bestämmelsen om automatiskt uppskov med verkställigheten vid ansökan om nåd. Vidare har påföljdssystemet förändrats väsentligt liksom formerna för verkställighet, vilket i sin tur har lett till ett minskat behov av nåd. Dessutom kommer det, som justitieutskottet framhåller, även i fortsättningen att vara möjligt att i vissa fall låta straffverkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut i ett nådeärende. Mot bakgrund av vad nu anförts tillstyrker utskottet regeringens förslag i berörda delar och avstyrker motion 2012/13:Sf12 yrkande 4 (V).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Ett nytt prövningsförfarande, punkt 1 (SD)
	av David Lång (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen motion

2012/13:Sf13 av David Lång (SD) och

avslår proposition 2012/13:151 punkt 1 och motion

2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–3.

Ställningstagande

En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska utvisas så fort som möjligt. Genom regeringens förslag om att flytta över vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen blir processen i utvisningsfrågan komplicerad och mer utdragen än tidigare. Regeringens förslag i denna del bör därför avslås av riksdagen.

2.	Ett nytt prövningsförfarande, punkt 1 (V)
	av Christina Höj Larsen (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:151 punkt 1 och motion

2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–3 och

avslår motion

2012/13:Sf13 av David Lång (SD).

Ställningstagande

Den av regeringen föreslagna nyordningen innebär att Migrationsverket ska kunna avslå en ansökan om uppehållstillstånd. Däremot ska verket inte kunna bevilja en sådan ansökan. Eftersom samma ordning bör gälla för beviljande som för avslag bör regeringen återkomma till riksdagen med förslag som innebär att Migrationsverket ges möjlighet att även bevilja en ansökan om uppehållstillstånd.

Regeringen har föreslagit att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska få bevilja uppehållstillstånd eller helt eller delvis upphäva ett utvisningsbeslut om det finns vissa verkställighetshinder eller om det finns synnerliga skäl. Rekvisitet särskilda skäl, som gäller i dag, bör inte ändras. Regeringen bör därför återkomma med ett lagförslag som innebär att rekvisitet särskilda skäl bibehålls.

Barn bör inte straffas för sina föräldrars handlingar, och deras rätt att leva tillsammans med en förälder bör väga tyngre än samhällets intresse av att i dessa fall straffa föräldern med utvisning. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förlag som tar hänsyn till barns rätt att leva tillsammans med sina föräldrar även i de fall då barnen inte är särkskilt beroende av föräldern.

3.	Nåd i brottmål, punkt 2 (V)
	av Christina Höj Larsen (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Därmed bifaller riksdagen motion

2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkande 4 och

avslår proposition 2012/13:151 punkt 3.

Ställningstagande

Regeringens förslag om att upphäva bestämmelsen i strafftidslagen om automatiskt uppskov med verkställigheten av ett fängelsestraff innebär en försämring för den enskilde, och konsekvenserna av förslaget har inte utretts på ett tillfredsställande sätt. Frågan bör därför utredas ytterligare och riksdagen bör av det skälet avslå regeringens förslag i denna del.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:151 Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m.:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.
5.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
6.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.

Följdmotionerna

2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som innebär att även beslut om att bevilja en ansökan ska fattas av Migrationsverket.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som ger en definition av ”särskilda skäl”.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som tar hänsyn till barns rätt att leva tillsammans med sina föräldrar även i de fall då barnet inte är särskilt beroende av föräldern.
4.	Riksdagen avslår förslaget till ändring i 14 § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.

2012/13:Sf13 av David Lång (SD):

Riksdagen avslår regeringens förslag i de delar det avser överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Justitieutskottets betänkande

2012/13:JuU9

Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m.

Till socialförsäkringsutskottet

Socialförsäkringsutskottet beslutade den 14 maj 2013 att ge justitieutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2012/13:151 Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m. och motioner i de delar de berör utskottets beredningsområde.

Justitieutskottet avgränsar sitt yttrande till frågan om en effektivare handläggning vid ansökan om nåd (avsnitt 6) och motion 2012/13:Sf12 (V) yrkande 4.

Justitieutskottet delar regeringens bedömning att regleringen i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om s.k. automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd bör upphävas. Utskottet föreslår, utifrån de utgångspunkter som justitieutskottet har att beakta, att socialförsäkringsutskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkandet.

I yttrandet finns en avvikande mening (V).

Utskottets överväganden

Gällande rätt

Av 12 § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. framgår att Kriminalvården under vissa omständigheter, på ansökan av den som dömts till fängelse och som inte är häktad, får bevilja uppskov med verkställigheten under viss tid, högst sex månader från den dag då domen får verkställas. Om synnerliga skäl föreligger får uppskov beviljas under ytterligare högst sex månader.

Av 13 § i ovan nämnda lag följer att om den som har dömts till fängelse visar att en ansökan om att han av nåd ska befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård har getts in till regeringen senast den dag då han senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt, ska verkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut med anledning av ansökningen.

Vidare får regeringen enligt 14 § i lagen, i andra fall än som avses i 12 eller 13 §§, meddela bestämmelser angående anstånd under högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och som inte är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.

Propositionen

Regeringen föreslår (s. 70 f.) att bestämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs (13 §). Regeringen anför att det förändrade påföljdssystemet med ett flertal påföljder och påföljdskombinationer och omfattande möjligheter att avtjäna kortare fängelsestraff under alternativa former har lett till ett minskat behov av nåd. Vidare anför regeringen att det inte är ovanligt att personer som döms till fängelse kalkylerar med möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd. Dessa personer skickar vanligen in en nådeansökan i anslutning till den dag, eller t.o.m. samma dag, som han eller hon ska inställa sig i anstalt enligt Kriminalvårdens inställelsebeslut. Det förekommer även att rena okynnesansökningar ges in. Med detta avses ansökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få ett automatiskt uppskov med straffverkställigheten. Regeringen anför dessutom att det från kriminalpolitisk synpunkt är angeläget att verkställigheten av en utdömd påföljd sker i så nära anslutning till brottet som möjligt, varför det är nödvändigt att iaktta återhållsamhet när det gäller uppskov med verkställighet. Sammantaget talar dessa förhållanden enligt regeringen för att regleringen med automatiskt uppskov med verkställigheten vid ansökan om nåd inte längre är motiverad.

Regeringen understryker vidare (s. 73) att en enskild inte har någon rätt till nåd utan att nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande. Det är från det perspektivet som förslaget bör ses. Med andra ord är det inte fråga om att försämra enskildas rättigheter. Dessutom innebär förslaget att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att i vissa fall låta straffverkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut i ett nådeärende. Sådant uppskov ska enligt förslaget kunna komma i fråga i de fall där omständigheterna i ett nådeärende särskilt talar för detta, dvs. på motsvarande sätt som i dag då förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda.

Motionen

I kommittémotion 2012/13:Sf12 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkande 4 anför motionärerna att förslaget till ändring av lagen om beräkning av strafftid m.m. bör avslås. Motionärerna anför att förslaget innebär en försämring för den enskilde och att konsekvenserna av förslaget eller alternativa lösningar inte har utretts på ett tillfredsställande sätt.

Utskottets ställningstagande

Det nu aktuella förslaget innebär inte att möjligheten att låta verkställigheten av ett fängelsestraff anstå i avvaktan på regeringens beslut i ett nådeärende tas bort, utan endast att det automatiska anståndet vid ansökan om nåd tas bort. Mot denna bakgrund och på de skäl som regeringen anför i propositionen anser utskottet att regleringen i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om s.k. automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd bör upphävas. Utskottet delar således inte motionärernas uppfattning i motion 2012/13:Sf12 (V) yrkande 4 att förslaget inte bör genomföras. Sammanfattningsvis anser justitieutskottet, utifrån de utgångspunkter som justitieutskottet har att beakta, att socialförsäkringsutskottet bör tillstyrka propositionen och avstyrka motion 2012/13:Sf12 (V) yrkande 4.

Stockholm den 23 maj 2013

På justitieutskottets vägnar

Morgan Johansson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Anti Avsan (M), Christer Adelsbo (S), Jan R Andersson (M), Elin Lundgren (S), Arhe Hamednaca (S), Patrick Reslow (M), Maria Ferm (MP), Caroline Szyber (KD), Richard Jomshof (SD), Lena Olsson (V), Mattias Jonsson (S) och Maria Lundqvist-Brömster (FP).

Avvikande mening

Automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff (V)

Lena Olsson (V) anför:

Regeringen föreslår att bestämmelsen om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs. I likhet med Sveriges advokatsamfund avstyrker jag det förslaget. Advokatsamfundet anser att förslaget innebär en försämring för den enskilde och att konsekvenserna av förslaget eller alternativa lösningar inte har utretts på ett tillfredsställande sätt. Jag anser att regeringen bör utreda denna fråga ytterligare och att riksdagen bör avslå förslaget till ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Socialförsäkringsutskottet bör därmed tillstyrka motion 2012/13:Sf12 (V) yrkande 4.