Östersjömiljarderna

Betänkande 2001/02:KU26

Konstitutionsutskottets betänkande2001/02:KU26

Östersjömiljarderna

---

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens
revisorers förslag 2001/02:RR14 angående den
ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna samt
tre motioner som väckts med anledning av förslaget.
Revisorerna föreslår att arbetet med tydligare
direktiv för den ekonomiska redovisningen av
Östersjömiljarderna bör fortsätta, att arbetet med
utveckling av rutiner och riktlinjer för
Östersjömiljarderna också skall omfatta frågor om
upphandling och beredning av ansökningar samt att
rutinerna för den ekonomiska kontrollen skall
förtydligas. De följdmotioner som väckts handlar om
hur Regeringskansliet hanterar egna anslag m.m.

Utskottet tillstyrker revisorernas förslag och
avstyrker samtliga motioner.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Redovisningen av Östersjömiljarderna
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad Riksdagens revisorer anfört angående
tydligare direktiv för den ekonomiska
redovisningen av Östersjömiljarderna (avsnitt
2.3), ansökningar och upphandling (avsnitt 2.4)
samt bättre ekonomisk kontroll (avsnitt 2.5).
Därmed bifaller riksdagen revisorernas förslag.

2. Hantering av anslag inom Regeringskansliet

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K76,
2001/02:K77 och 2001/02:K78.

Stockholm den 16 maj 2002

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per
Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala
Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats
Berglind (s), Lars Hjertén (m), Kerstin Kristiansson
Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson
(v), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius
(m), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c) och Helena
Bargholtz (fp).

2001/02

KU26

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksdagens revisorer genomförde under riksmötet
2000/01 mot bakgrund av kritik som riktats mot
hanteringen av den första Östersjömiljarden
förstudien Östersjömiljarderna (2000/01:14) samt
fortsatte granskningen under innevarande riksmöte.
Resultatet av denna granskning redovisades i
rapporten Östersjömiljarderna - insyn och kontroll
(2001/02:5).

Rapporten remissbehandlades.
Riksdagens revisorer har härefter med utgångspunkt
i rapporten och remissyttrandena över den överlämnat
sitt förslag angående den ekonomiska redovisningen
av Östersjömiljarderna (2001/02:RR14) till
riksdagen. Ärendet har remitterats till
konstitutionsutskottet.
Tre motioner har väckts med anledning av
förslaget.

Förslagen till riksdagsbeslut i revisorernas förslag
och i motionerna återges i bilaga.

Bakgrund

Östersjömiljarderna

Den första Östersjömiljarden lanserades under
sommaren 1996 som en av flera åtgärder för att
stimulera tillväxt och sysselsättning. Riksdagen
anslog efter förslag i sysselsättningspropositionen
om halvering av arbetslösheten till år 2000 (prop.
1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15) en miljard kronor
under fem år för åtgärder inom fem områden, nämligen
svensk exportindustri, bl.a. avseende livsmedel,
energisystem, ömsesidigt kunskapsutbyte, stärkt
infrastruktur samt samarbete för att skydda miljön
runt Östersjön. Regeringen skulle besluta om
anslagets användning efter förslag från det s.k.
Östersjörådet. En ökad handel och gemensamma projekt
mellan näringsliv, offentliga institutioner och
stater skulle påskynda en gemensam utveckling.
Samtidigt förväntades detta förstärka
demokratiseringsprocessen i samarbetsländerna och
Sveriges redan framträdande roll i
Östersjösamarbetet.

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop.
1997/98:150) förordade regeringen en fortsättning av
den verksamhet som bedrivits inom ramen för den
första Östersjömiljarden genom att ytterligare en
miljard kronor skulle tillföras under den kommande
femårsperioden. Det övergripande syftet med den
andra miljarden skulle enligt regeringen vara att,
utifrån svenskt intresse, stimulera
näringslivsutveckling i och handel med länderna i
Östersjöregionen. Regeringen återkom därefter i den
påföljande budgetpropositionen för år 1999 med ett
konkret förslag till medelsanvisning. Svenska
företags position i Östersjöregionen skulle
förstärkas liksom förutsättningarna för svenska
företags deltagande i utvecklingen av regionens
näringsliv. Ett nytt krav var att verksamheten
skulle samordnas med och komplettera
utvecklingssamarbetet med de berörda länderna.
Huvudansvaret för hanteringen av
Östersjömiljarderna låg till att börja med i
Statsrådsberedningen, men det fördes i december 1997
över till dåvarande Närings- och
handelsdepartementet. Under hösten 1998 flyttades
ansvaret till Utrikesdepartementet, enheten för
exportfrämjande och den inre marknaden och därefter
till enheten för Central- och Östeuropa. Inom den
senare enheten upprättades under hösten 1999 ett
Östersjömiljardsekretariat med ansvar för
uppföljning och avslutning av den första
Östersjömiljarden, men också för hantering av den
andra Östersjömiljarden.

Tidigare granskningar

Revisorerna har tidigare i sin granskningspromemoria
Svenska miljöinsatser i Baltikum (1998/99:1)
framfört kritik bl.a. i fråga om handhavandet av den
första Östersjömiljarden. I en förstudie angående de
båda Östersjömiljarderna (förstudie 2000/01:14) har
revisorerna pekat på att det av studien framgår att
det finns bättre förutsättningar för hantering av
den andra Östersjömiljarden än den första.

Revisorerna har vidare granskat och lämnat förslag
till riksdagen angående Regeringskansliets
upphandling av konsulter (förslag 2000/01:RR13) och
angående anslag som regeringen disponerar och
fördelar (förslag 2000/01:RR14). Förslagen har
behandlats av riksdagen (bet. 2001/02:KU2, rskr.
2001/02:16 och 17 respektive bet. 2001/02:KU5, rskr.
2001/02:39-41). I beredningen av dessa ärenden har
utskottet i huvudsak tillstyrkt revisorernas
förslag. Riksdagen ställde sig bakom revisorernas
förslag om bl.a. Regeringskansliets
upphandlingsrutiner och överblick av
konsultanvändningen inom Regeringskansliet.
Utskottet ställde sig även bakom förslaget att
regeringen senast under hösten 2002 bör återkomma
till riksdagen med en redogörelse för vilka åtgärder
som har vidtagits på upphandlingsområdet.
Riksdagen har behandlat Östersjömiljarderna i
anslutning till tilläggsbudget 2 för 1999.
Finansutskottet underströk i betänkandet vikten av
en grundlig utvärdering av den första
Östersjömiljarden (bet. 1999/2000:FiU11).
Konstitutionsutskottet har i sin granskning av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas
handläggning vid flera tillfällen tagit upp frågor
om Östersjömiljarderna (se bet. 1999/2000:KU20,
2000/01:KU10 och 2000/01: KU20). I betänkande
2000/01:KU10 noterade utskottet bl.a. att
samordningen i upphandlingsfrågor skärpts genom att
interna föreskrifter om Regeringskansliets
upphandlingar utfärdats. Vid den senaste
behandlingen (bet. 2000/01:KU20) fann utskottet att
de brister som varit föremål för kritik fortlöpande
hade korrigerats. Utskottet framförde att kritik
kunde riktas mot den tidigare handläggningen. Vidare
konstaterade utskottet att problem hade
uppmärksammats i samband med de granskningar som
utförts, bl.a. vad det gäller mål, upphandling och
dokumentation. I sitt ställningstagande i
granskningsärendet framförde utskottet att stor
kraft borde läggas på att förebygga sådana brister
som hade kunnat påvisas beträffande handhavandet av
Östersjömiljard 1. Utskottet framförde samtidigt att
flera av de problem som framkommit i samband med
hanteringen av Östersjömiljard 1 kan förutsättas
hänga samman med att verksamheten hanterats av
Regeringskansliet, vars organisation inte i första
hand är konstruerad för en sådan hantering.

Förslagets huvudsakliga innehåll

Riksdagens revisorer anser att arbetet med tydligare
direktiv för den ekonomiska redovisningen av
Östersjömiljarderna bör fortsätta, att arbetet med
utveckling av rutiner och riktlinjer för
Östersjömiljarderna också skall omfatta frågor om
upphandling och beredning av ansökningar samt att
rutinerna för den ekonomiska kontrollen skall
förtydligas så att det klarare framgår hur ett
projekt skall redovisas och hur redovisningen skall
kontrolleras. De föreslår att riksdagen skall göra
tillkännagivanden för regeringen i dessa avseenden.

Utskottets överväganden

Redovisningen av Östersjömiljarderna

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller
Riksdagens revisorers förslag. Det innebär
att riksdagen ger regeringen till känna som
sin mening vad revisorerna anfört om
- tydligare direktiv för den ekonomiska
redovisningen av
Östersjömiljarderna,
- ansökningar och upphandling,
- bättre ekonomisk kontroll.

Riksdagens revisorers förslag

Revisorernas utgångspunkter

Revisorerna hänvisar som utgångspunkt för sina
förslag till de överväganden som gjordes vid deras
granskning av anslag som regeringen disponerar och
fördelar (förslag 2000/01:RR14). Då fann revisorerna
att samma krav bör ställas på regeringen när den
hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig
myndighet och att det finns starka skäl för att
Regeringskansliet skall likställas med andra
myndigheter när det gäller resultatredovisning om
regeringen väljer att ta på sig uppgifter som
normalt ankommer på myndigheter under regeringen.
Revisorerna ansåg detta innebära att regeringen
borde ändra instruktionen för Regeringskansliet så
att kravet på att lämna resultatredovisning i
årsredovisningen också skall gälla för
Regeringskansliet, och revisorerna föreslog också
att internrevisionen vid Regeringskansliet borde
granska användningen av anslag som regeringen
disponerar och fördelar.

Med anledning av det nämnda förslaget gjorde
riksdagen ett antal tillkännagivanden för regeringen
(bet. 2001/02:KU5, rskr. 2001/02:39-41). Det gällde
regeringen som bidragsfördelare, bättre
beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering,
förbättrad bidragshantering, skärpta krav på
redovisning och revision samt en samlad översyn av
föreskrifter m.m.
Revisorernas granskning av Östersjömiljardernas
ekonomiska redovisning har sammantaget utgått från
att i princip samma krav på redovisningen och på
möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla som
om verksamheten legat helt på myndigheter under
regeringen.

Förslagen

Direktiv för den ekonomiska redovisningen

Revisorerna föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad revisorerna anför om
tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen
av Östersjömiljarderna.

Arbetet med tydligare direktiv bör enligt
revisorerna fortsätta. De anför att det under
granskningsarbetet framkommit att flera av
förutsättningarna för den ekonomiska
redovisningen av Östersjömiljarderna har
förbättrats dels från den första till den andra
miljarden, dels genom
Östersjömiljardsekretariatets tillkomst. Den
ekonomiska redovisningen är ändå enligt
revisorerna inte på samma nivå som för
merparten av annan statlig verksamhet. Detta
gäller enskilda rutiner och funktioner, men
också för generella funktioner såsom direktiv,
ansökningar, organisation och den ekonomiska
kontrollen. Revisorerna anser därför att några
sådana rutiner och funktioner behöver utvecklas
ytterligare.

Ansökningar och upphandling

Revisorerna föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad revisorerna anför om
ansökningar och upphandling.

Enligt revisorerna bör arbetet med utveckling av
rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna också
omfatta frågor om upphandling och beredning av
ansökningar. Revisorerna anser det väsentligt att
det framgår i vilken utsträckning lagen (1992:1528)
om offentlig upphandling skall tillämpas respektive
hur bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om
dokumentation, motivering och överklagande skall
tillämpas av de myndigheter som bereder
ansökningarna.

Revisorerna hänvisar till att de i den
bakomliggande rapporten konstaterade att
enskilda rutiner och funktioner men också några
generella funktioner behövde vidareutvecklas.
Detta gällde bl.a. hanteringen av ansökningar.
De påpekar att upphandlingsbestämmelserna
numera skall tillämpas för projekt genom
Östersjömiljarderna, men att detta krav inte
har åtföljts av några preciseringar av hur det
skall gå till. Revisorerna anser därför att det
fortsatta arbetet med riktlinjer och rutiner
för Östersjömiljarderna även bör gälla
upphandlingsfrågor och beredning av
ansökningar. För att uppnå huvudsyftena med
upphandlingsbestämmelserna inom ramen för
beredningen av ansökningar anser de att
förvaltningslagens bestämmelser om
dokumentation, motivering och överklagande
skall tillämpas av de myndigheter som bereder
ansökningarna.

Bättre ekonomisk kontroll

Revisorerna föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad revisorerna anför om
bättre ekonomisk kontroll.

Enligt revisorerna bör rutinerna för den
ekonomiska kontrollen förtydligas så att det klarare
framgår hur ett projekt skall redovisas och hur
redovisningen skall kontrolleras. Även om det är
naturligt att rutinerna och kraven ansluter till
myndigheternas gängse rutiner, ser revisorerna det
som väsentligt att en mer preciserad mall för
respektive parts roll i den ekonomiska redovisningen
och kontrollen utarbetas. Det bör då också framgå
vad redovisningsdokumenten skall innehålla och hur
de skall granskas. När mallen finns, går det att i
förväg ange vilka avsteg som skall göras i det
enskilda fallet.
Revisorerna hänvisar till att de i den
bakomliggande rapporten angav krav på revisorsintyg
som ett sätt att förbättra den ekonomiska
redovisningen och kontrollen. De ser fortfarande
detta som en möjlighet. Det väsentliga, framhåller
revisorerna, är att det står klart vilka krav som
ställs på redovisningen och hur det skall
säkerställas att kraven är uppfyllda.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare anfört (bet. 2000/01:KU20)
har problem uppmärksammats i samband med de
granskningar som utförts i fråga om
Östersjömiljarderna, bl.a. vad det gäller mål,
upphandling och dokumentation. Samtidigt fann
utskottet att flera av de problem som framkommit i
samband med hanteringen av Östersjömiljard 1
fortlöpande hade korrigerats. Utskottet ansåg att
stor kraft borde läggas på att förebygga sådana
brister som hade kunnat påvisas beträffande
handhavandet av den första Östersjömiljarden. I
enlighet med det anförda anser utskottet att
riksdagen bör ge regeringen revisorernas förslag som
sin mening till känna.

Hantering av anslag inom
Regeringskansliet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker med hänvisning till
tidigare ställningstagande motionsyrkanden om
hanteringen av anslag inom Regeringskansliet
m.m.

Motioner

Tre motioner har väckts med anledning av
revisorernas förslag. I motion 2001/02:K76 av Ingvar
Svensson m.fl. (kd) vill motionärerna att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening att en
utveckling där departementen övertar uppgifter som
kan handhas av självständiga myndigheter bör
förhindras. Motionärerna anför som skäl för sitt
yrkande de synpunkter som framförs i revisorernas
förslag angående den ekonomiska redovisningen av
Östersjömiljarderna och hävdar att det inte kan
uteslutas att grundproblemet kan vara att
verksamheten har hanterats av Regeringskansliet.
Regeringskansliets organisation är enligt
motionärerna inte avsedd för en sådan hantering. I
stället framförs att det bör vara särskilda
myndigheter som ansvarar för t.ex. fördelning av
statliga medel.

I motion 2001/02:K77 av Carl-Axel Johansson (m)
begärs att riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening att anslag för bistånd endast
undantagsvis skall tilldelas Regeringskansliet.
Anslag bör enligt motionären i stället tillföras
biståndsbudgeten. Motionären menar att även om en
uppstramning av redovisningen har skett genom åren
så hanteras inte Östersjömiljarderna på ett lämpligt
sätt. Skäl som anförs är att Regeringskansliet inte
är organiserat eller dimensionerat för den
omfattande berednings- och beslutsprocess som en
mängd bidragsärenden för med sig. Vidare anför
motionären att det, då Regeringskansliet är
undantaget från delar av det regelverk som övriga
myndigheter lyder under, finns risk att det
uppkommer oklarheter i ansvars- och styrningsfrågor.
I motion 2001/02:K78 av Bertil Persson m.fl. (m)
vill motionärerna att riksdagen skall tillkännage
för regeringen som sin mening att Östersjömiljarden
bör upplösas och att kvarvarande medel bör tillföras
det ordinarie öststödet. I motiveringen till sitt
yrkande framför motionärerna kritik mot hanteringen
av Östersjömiljarderna. Motionärerna hävdar att en
bättre åtgärd för att stödja utvecklingen runt
Östersjön hade varit att anvisa ett högre ordinarie
anslag för öststödet.

Tidigare ställningstagande till frågor om
anslag till regeringens disposition

Utskottet har tidigare, i bet. 2001/02:KU5, tagit
ställning till ett förslag från revisorerna angående
anslag som regeringen disponerar och fördelar.
Utskottet ställde sig då bakom revisorernas förslag
om tillkännagivanden för regeringen.
Sammanfattningsvis gällde detta vad revisorerna
anfört om regeringen som bidragsfördelare samt om
bättre beslutsunderlag och en utökad
resultatrapportering, förbättrad bidragshantering,
skärpta krav på redovisning och revision och en
samlad översyn av föreskrifter m.m. Utskottet delade
revisorernas uttalande om att grundregeln bör vara
att statliga medel till offentliga verksamheter
skall fördelas i generella termer, efter
förutbestämda kriterier och kanaliseras till den
ordinarie verksamheten. Utskottet ställde sig
således bakom revisorernas slutsats att enskilda
bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av
regeringen och Regeringskansliet. Vidare framhöll
utskottet att samma krav bör ställas på regeringen
när den hanterar bidragsmedel som på varje annan
statlig myndighet. Den av revisorerna företagna
granskningen visade enligt utskottets mening att det
fanns skäl att förbättra styrning, insyn och
kontroll när regeringen och Regeringskansliet
hanterar anslag som ställts till regeringens
disposition. Utskottet framförde att den av
revisorerna förordade samlade översynen av
föreskrifter m.m. därför borde genomföras.
Resultatet av en sådan översyn borde enligt
utskottets mening redovisas för riksdagen senast i
samband med budgetpropositionen för år 2003.

Utskottets ställningstagande

I enlighet med sitt tidigare ställningstagande anser
utskottet att enskilda bidragssystem endast
undantagsvis bör hanteras av regeringen och
Regeringskansliet. Riksdagens tillkännagivande med
anledning av Riksdagens revisorers och utskottets
förslag i detta avseende gjordes så sent som i
november 2001 (bet. 2001/02:KU5). Utskottet finner
därmed inte anledning att nu göra något
tillkännagivande med anledning av de väckta
motionerna. Motionerna 2001/02:K76, 2001/02:K77 och
2001/02:K78 avstyrks därmed.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Riksdagens revisorers förslag

2001/02:RR14 vari föreslås att riksdagen fattar
följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad revisorerna anfört angående tydligare
direktiv för den ekonomiska redovisningen av
Östersjömiljarderna i avsnitt 2.3.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad revisorerna anfört angående ansökningar
och upphandling i avsnitt 2.4.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad revisorerna anfört angående bättre
ekonomisk kontroll i avsnitt 2.5.

Följdmotioner

2001/02:K76 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att förhindra en utveckling
där departementen övertar uppgifter som normalt bör
vila på självständiga myndigheter.

2001/02:K77 av Carl-Axel Johansson (m) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen vad som anförs i
motionen om biståndsanslag.

2001/02:K78 av Bertil Persson m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att upplösa
Östersjömiljarden och tillföra det ordinarie
öststödet kvarvarande medel.