om vissa skadeståndsrättsliga frågor

Betänkande 1984/85:LU2

LU 1984/85:2

Lagutskottets betänkande
1984/85:2

om vissa skadeståndsrättsliga frågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet dels en motion med yrkande om
skärpning av det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning (c),
dels en motion som rör ungdomars solidariska skadeståndsansvar gentemot
staten (m).

Utskottet avstyrker bifall till motionerna.

Motionsyrkanden

I motion 1983184:309 av Marianne Karlsson (c) yrkas att riksdagen beslutar
anta följande förslag till lag om ändring i skadeståndslagen:

Härigenom föreskrives i fråga om skadeståndslagen (1972:207)
dels att 3 kap. 3 och 5§§ skall upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 2§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Staten eller kommun skall ersätta
personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada,
som vållas genom
fel eller försummelse vid myndighetsutövning
i verksamhet för vars
fullgörande staten eller kommunen
svarar.

Vad som sägs i första stycket om
kommun gäller också landstingskommun,
kommunalförbund, församling
och kyrklie samfällighet

Föreslagen lydelse

Staten eller kommun skall ersätta
personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada
i följd av fel eller
försummelse vid myndighetsutövning
i dess verksamhet.

Vad som sägs i första stycket om
kommun gäller också landstingskommun,
kommunalförbund, församling
och kyrklig samfällighet.

I motion 1983/84:2195 av Arne Svensson (m) yrkas att riksdagen begär att
regeringen utfärdar bestämmelser för statliga myndigheter som gör det
möjligt för dessa att motta delbetalningar av utdömda skadestånd i enlighet
med vad som anförs i motionen.

Gällande rätt

Skadeståndsansvar för det allmänna

Genom införandet av 1972 års skadeståndslag (SkL) vidgades arbetsgivarens
skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar i tjänsten. I

1 Riksdagen 1984/85. 8sami. Nr2

LU 1984/85:2

2

förhållande till vad som tidigare gällde enligt grundsatser som utbildats i
rättspraxis innebär skadeståndslagen att arbetsgivarens ansvar (det s. k.
principalansvaret) utvidgats till att omfatta alla arbetstagare och inte bara
dem som tillhör drifts- eller arbetsledningen eller har en ansvarsfull ställning.
Enligt 3 kap. 1 § SkL skall den som har arbetstagare i sin tjänst ersätta personeller
sakskada som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i
tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för ren förmögenhetsskada under
förutsättning att arbetstagaren vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada
avses enligt SkL (lkap. 2§) sådan ekonomisk skada som
uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada.

Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar inte
endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t. ex. staten
bedriver ekonomisk verksamhet är de skadeståndsregler som gäller för
enskilda arbetsgivare sålunda utan vidare tillämpliga. Innebär det allmännas
verksamhet en myndighetsutövning sträcker sig emellertid det allmännas
ansvar längre. Med myndighetsutövning avses beslut eller åtgärder som är
uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får
rättsverkningar mot enskilda på grund av offentligrättsliga regler. Enligt
3 kap. 2§ SkL ansvarar staten och kommunen vid myndighetsutövning inte
endast för person- och sakskador utan även för ren förmögenhetsskada som
vållas i den offentliga verksamheten. Ansvarigheten för förmögenhetsskada
är inte - som i fråga om det vanliga principalansvaret - inskränkt till att gälla
endast skada vållad genom brottslig handling. Skadeståndslagens reglering
innebär att skadeståndsansvaret för fel vid myndighetsutövning som tidigare
endast åvilade den felande tjänstemannen nu överflyttats på det allmänna.
Enligt 4 kap. 1 § SkL svarar numera den enskilde tjänstemannen för skada
endast om synnerliga skäl föreligger.

Den ökade skadeståndsskyldigheten för det allmänna har emellertid
begränsats i vissa hänseenden. I syfte att undvika att även obetydliga avsteg
från författningsbestämmelser eller andra smärre fel eller försummelser skall
medföra skadeståndsskydlighet för det allmänna föreskrivs i 3 kap. 3§ SkL
att skadeståndsskyldighet vid myndighetsutövning föreligger endast om de
krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål
skäligen kan ställas på dess utövning. Denna s. k. standardregel innebär att
från det allmännas skadeståndsskyldighet utesluts sådana skadefall där fel
eller försummelse i och för sig får anses ha förelegat men där verksamheten
kan anses ha hållit den standard som rimligen kan krävas.

I fråga om felaktiga myndighetsbeslut gäller vidare enligt 3 kap. 4 § SkL att
om den skadelidande utan giltig anledning har underlåtit att föra talan om
rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, utgår inte ersättning för skada
som därigenom kunnat undvikas. Denna passivitetsregel kompletteras med
en bestämmelse i 3 kap. 7 § SkL att talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § inte
får föras med anledning av beslut av regeringen eller riksdagen eller av högsta
domstolen och regeringsrätten om inte beslutet upphävts eller ändrats.

LU 1984/85:2

3

SkL innehåller också regler som beträffande det allmännas skadeståndsskyldighet
begränsar skadeståndsbeloppet. Ersättning för ren förmögenhetsskada
vid myndighetsutövning skall, om skadan uppkommit till följd av
intrång i näringsverksamhet, utgå endast i den mån det är skäligt med hänsyn
till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet
och övriga omständigheter (3 kap. 5 § SkL). Denna skälighetsregel träffar
framför allt krav på utebliven vinst. I 3 kap. 6 § SkL föreskrivs vidare att
ersättning för sakskada kan jämkas om det är skäligt med hänsyn till
föreliggande försäkringar eller försäkringsmöjligheter.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa
specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar.
Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid
myndighetsutövning eller ej, t. ex. skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen
och datalagen. Dels finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för
fel (i objektiv mening) som begåtts vid myndighetsutövning. Som exempel
härpå kan nämnas 1974 års lag om ersättning vid frihetsinskränkning och
vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet.
I rättspraxis har dessutom det allmänna ålagts strikt ansvar vid vissa
typer av farlig verksamhet, t. ex. omfattande sprängningar, grävningar m. m.
Oftast har det då varit fråga om skador i samband med militära övningar.

Skadeståndsskyldighet mot det allmänna

I SkL föreskrivs (2 kap. 1 §) en skyldighet för den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet vållar person- eller sakskada att ersätta skadan. Skall två eller
flera ersätta samma skada svarar de solidariskt för skadeståndet, såvida inte
annat följer av att begränsning gäller i den skadeståndsskyldighet som åvilar
någon av dem (6 kap. 3 § SkL). Den solidariska ersättningsskyldigheten
gäller oavsett om den skadelidande är ett enskilt rättssubjekt eller staten eller
kommun.

Statliga myndigheters möjligheter att avskriva eller efterge statens fordringar
regleras av bestämmelserna i avskrivningskungörelsen (1965:921).
Avskrivning är en ren rationaliseringsåtgärd, ett beslut att t. v. inte bokföra
och bevaka en fordran. Avskrivningsbeslutet ändrar i princip inte betalningsskyldigheten.
Indrivning kan därför under vissa förutsättningar tas upp på
nytt.

Om avsikten är att fordringen helt skall upphöra efterges fordringen.
Möjlighet finns att efterge en fordran också av billighetsskäl. Enligt 15 § får
sålunda fordran vars kapitalbelopp inte överstiger 50 000 kr. helt eller delvis
efterges om det på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig
orsak eller av annan anledning måste anses uppenbart obilligt att kräva
betalning för fordringen. Behörigheten att efterge fordringen är förbehållen
de i kungörelsen angivna bevakningsmyndigheterna samt ett fåtal andra
myndigheter. Övriga myndigheter måste lämna fordringen till bevakningsmyndigheten
när fråga uppkommer om en eftergift av billighetsskäl.

LU 1984/85:2

4

Motionsmotiveringar

Motion 309

Motionären har en lång motivering för sina yrkanden. Utskottet redovisar
nedan huvudskälen. För den fullständiga motiveringen hänvisas till den
tryckta motionen.

I motionen framhålls inledningsvis att den svenska skadeståndsrätten
utvecklats i riktning mot att ge parterna i en skadeståndstvist en jämbördig
ställning. På ett område har emellertid enligt motionären ännu inte uppnåtts
jämställdhet, nämligen när det gäller det allmännas skadeståndsansvar
gentemot enskild part.

Enligt motionären händer det att en myndighets felaktiga beslut leder till
en omfattande förmögenhetsskada. I sådana fall har den skadelidande oftast
begränsade möjligheter att få full kompensation. Motionären menar att den
skadelidande har svårt att styrka såväl att någon försummelse förelegat som
storleken av skadan. Ofta görs dessutom från myndigheten gällande att det
inte föreligger adekvat kausalitet mellan det felaktiga beslutet och den förlust
som den skadelidande drabbas av.

Motionären pekar vidare på att enligt svensk rätt har den som sysslar med
potentiellt farlig verksamhet ett större skadeståndsansvar än som följer med
normal verksamhet. Ofta är ansvaret strikt. Motionären hänvisar till
trafikskadelagen enligt vilken en skadelidande endast behöver visa att
skadan inträffat ”i följd av” trafik och således inte att den skadevållande varit
oaktsam. När det gäller statlig eller kommunal verksamhet begränsas den
skadelidandes möjligheter att få ersättning av att lagen som regel inte
erkänner verksamheten som potentiellt farlig.

Motionären framhåller att den skadelidande också har fått en sämre
ställning genom de begränsningar i det allmännas skadeståndsansvar som
tagits in i 3 kap. 3 och 5 §§ Skl. Enligt motionären har statens skadereglering
traditionellt bedrivits med en oginhet och brist på generositet som framstått
som obillig. Motionären anser att framför allt jordbrukare och andra
näringsidkare är blottställda eftersom felaktiga myndighetsingripanden i
deras näringsverksamhet kan medföra snabb ruin. Mot denna bakgrund
framstår de nämnda begränsningarna i det allmännas ansvar som mindre
berättigade.

Sammanfattningsvis anser motionären att den skadelidandes ställning
gentemot det allmänna måste förbättras. De särskilda begränsningarna i 3
kap. 3 och 5 §§ SkL bör därför slopas. Att nu plädera för en omvänd
bevisbörda när det gäller fastställandet av skadeståndets storlek anser
motionären vara för tidigt. När det däremot gäller frågan om en skada skall
vara ersättningsgill eller inte finns det anledning att tillerkänna den
skadelidande en bevislättnad. Statens och kommunernas verksamhet bör
bedömas på motsvarande sätt som annan potentiellt farlig verksamhet. För
att skadestånd skall utgå bör den skadelidande inte behöva visa att den vållats

LU 1984/85:2

5

genom fel eller försummelse utan 3 kap. 2 § SkL bör ändras så att det är
tillräckligt att den skadelidande visar att skadan inträffat i följd av fel eller
försummelse vid myndighetsutövning.

Motion 2195

Motionären anför att det är vanligt att när flera medverkar vid vandalisering
och annan skadegörelse, de inblandade döms att solidariskt utge
skadestånd till den skadelidande. Det förekommer då ofta att någon eller
några av de dömda inte vill eller kan fullgöra sin skadeståndsskyldighet
medan andra önskar erlägga sin andel av beloppet för att härigenom kunna
anse att de har gjort rätt för sig. I de flesta fall godkänner enskilda
skadelidande en sådan betalning. När det gäller statliga myndigheter
däremot kräver de enligt motionären ut hela skadeståndet av den som vill
betala. Detta skapar problem inte minst för ungdomar som ofta får svårt att
bli skuldfria. Regeringen bör därför kunna utfärda bestämmelser som gör det
möjligt för myndigheterna att nöja sig med att varje skadevållande betalar sin
del av skadeståndet.

Utskottet

Staten och kommunerna är ansvariga för fel och försummelser av sina
arbetstagare på samma sätt som privata arbetsgivare, när verksamheten kan
jämställas med enskild verksamhet. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen (SkL)
är arbetsgivare ansvarig för person- och sakskada som arbetstagare vållar
genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren kan också bli skyldig
att ersätta ren förmögenhetsskada men då fordras att arbetstagaren vållat
skadan genom brottslig handling.

Vid myndighetsutövning sträcker sig statens och kommuns ansvar längre
än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara för person- och
sakskada utan också för ren förmögenhetsskada när fel eller försummelse
begåtts av dess tjänstemän (3 kap. 2 § SkL). Denna långtgående skadeståndsskyldighet
har emellertid vissa begränsningar. I syfte att undvika att
helt obetydliga fel och försummelser medför skadeståndsansvar har i 3 kap.
3 § SkL införts den regeln att skadaståndsskyldighet vid myndighetsutövning
föreligger endast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till
verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. En
särskild regel (3 kap. 5 § SkL) begränsar också det allmännas ansvar för ren
förmögenhetsskada som drabbar en företagare till följd av intrång i
näringsverksamhet. Ersättning utgår i sådana fall endast efter en skälighetsbedömning.

1 motion 1983/84:309 av Marianne Karlsson (c) hävdas att det allmännas
skadeståndsansvar behöver skärpas. Motionären yrkar att 3 kap. 2 § SkL
ändras så att det allmänna svarar för skada vid myndighetsutövning oavsett

LU 1984/85:2

6

om skadan orsakats av fel eller försummelse av någon tjänsteman. Det
allmänna skall således enligt motionärens förslag ansvara även för skada som
uppkommer utan att någon varit oaktsam. Vidare yrkar motionären att de
särskilda begränsningsreglerna i 3 kap. 3 och 5 §§ slopas.

Utskottet erinrar om att det allmännas skadeståndsansvar utvidgades
betydligt när skadeståndslagen trädde i kraft den 1 juli 1972. Dessförinnan
svarade det allmänna över huvud taget inte för fel vid myndighetsutövning.
Ansvarigheten härför åvilade endast den felande tjänstemannen. Enligt
utskottets mening har det inte förekommit något som nu bör föranleda en
ytterligare skärpning av det allmännas ansvar. Utskottet avstyrker därför
bifall till motion 309.

Om två eller flera skall ersätta samma skada svarar de enligt 6 kap. 3 § SkL
solidariskt för skadeståndet. Den solidariska skadeståndsskyldigheten gäller
oavsett om den skadelidande är ett enskilt rättssubjekt eller staten eller
kommun.

I motion 1983/84:2195 av Arne Svensson (m) framhålls att den solidariska
skadeståndsskyldigheten ofta leder till problem för ungdomar som ålagts att
betala skadestånd till staten. Om någon eller några av de dömda inte vill eller
kan fullgöra sin skadeståndsskyldighet blir de andra krävda på hela
skadeståndet och kan följaktligen inte bli fria från ansvar genom att endast
betala sin del av skadeståndet. Motionären anser detta förhållande otillfredsställande
och yrkar att riksdagen begär att regeringen utfärdar bestämmelser
för statliga myndigheter som gör det möjligt för myndigheten att nöja sig med
att varje skadelidande endast betalar sin del av skadeståndet.

Utskottet vill hänvisa till att statliga myndigheter har möjlighet att avskriva
eller efterge statens fordringar enligt närmare bestämmelser i avskrivningskungörelsen
(1965:921). Bl. a. får enligt 15 § fordran vars kapitalbelopp inte
överstiger 50 000 kr. helt eller delvis efterges om det på grund av gäldenärens
sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller av annan anledning måste anses
uppenbart obilligt att kräva betalning för fordringen. Denna bestämmelse
bör kunna i vissa fall bli tillämplig på sådana fordringar som motionären
avser. Huruvida avskrivningskungörelsen behöver kompletteras med ytterligare
regler om avskrivning eller hel eller delvis eftergift av fordran får enligt
utskottets mening ankomma på regeringen att pröva. Motion 2195 bör därför
inte föranleda någon riksdagens åtgärd.

Utskottet hemställer

1. beträffande det aiimännas skadeståndsansvar
att riksdagen avslår motion 1983/84:309,

2. beträffande solidarisk skadeståndsskyldighet mot staten
att riksdagen avslår motion 1983/84:2195.

Stockholm den 16 oktober 1984

På lagutskottets vägnar
PER-OLOF STRINDBERG

LU 1984/85:2

7

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Stig Olsson
(s), Martin Olsson (c), Mona Saint Cyr (m), Ingemar Konradsson (s), Allan
Ekström (m), Owe Andréasson (s), Sigvard Persson (c), Per Israelsson
(vpk), Bengt Silfverstrand (s)*, Inga-Britt Johansson (s)*, Kersti Johansson
(c), Berit Löfstedt (s)* och Sten Andersson i Malmö (m)*.

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

mlnmb/gotmb Stockholm 1984 79085