om PLO och Kampuchea

Betänkande 1983/84:UU20

UU 1983/84:20

Utrikesutskottets betänkande
1983/84:20

om PLO och Kampuchea
Motionerna

I motion 1983/84:1175 av Lars Werner m. fl. (vpk) föreslås
att riksdagen hos regeringen hemställer att PLO-kontoret i Stockholm
upphöjs till rangen av representation.

I motion 1983/84:2203 av Lars Werner m. fl. (vpk) föreslås

1. att riksdagen hos regeringen hemställer om att sonderingar görs med
andra regeringar om en fredslösning för Kampuchea och Sydostasien,

2. att riksdagen hos regeringen hemställer om att sådana instruktioner ges
till FN-delegationen att det kampucheanska folkets självbestämmanderätt
beaktas och ”Demokratiska Kampucheas” mandat underkänns.

Bakgrund

PLO

Riksdagen har under de fyra närmast föregående riksmötena behandlat en
rad motionsyrkanden om Palestinska befrielseorganisationens (PLO) verksamhet
och ställning. I utrikesutskottets betänkande UU 1982/83:6 fann
utskottet anledning utveckla de principer som Sverige följer i fråga om
erkännande av stater och upprättande av diplomatiska förbindelser.

Det heter i betänkandet bl. a.:

Sverige erkänner stater. Dessa är de viktigaste folkrättsliga subjekten.
Grundläggande för erkännandet av en stat är existensen av ett bestämt
territorium och av en befolkning. Vidare krävs en regering som med ett
rimligt mått av stabilitet utövar effektiv kontroll över detta territorium.
Regeringen skall också ha vunnit ett rimligt mått av självständighet utåt och
någorlunda allmänt accepteras internationellt.

Dessa är de grundläggande kriterierna. De är enligt svensk uppfattning
dock inte tvingande i den meningen att det skulle uppstå någon skyldighet att
erkänna en regering som uppfyller dem.

Inget av dessa kriterier är för handen vad gäller PLO. PLO själv gör inte
heller anspråk på att vara en exilregering.

Det finns fall där andra omständigheter, utöver de ovan nämnda, spelat en
avgörande roll i vår bedömning av erkännandefrågor.

Ett erkännande av en stat sker i regel genom en formell deklaration eller
genom att vi röstar för statens upptagande som medlem i FN.

När en stat erkänts kan som ett nästa steg diplomatiska förbindelser med
landet i fråga upptas. Detta är ingen nödvändig följd av ett erkännande utan
bör ses som uttryck för att ett praktiskt behov av politiska eller ekonomiska
kontakter föreligger mellan länderna. Diplomatiska förbindelser kan upprät 1

Riksdagen 1983/84. 9 sami. Nr 20

UU 1983/84:20

2

tas genom en beskickning på platsen eller genom s. k. sidoackreditering.

Ett erkännande av en stat och upptagande av diplomatiska förbindelser
innebär för svenskt vidkommande inte något ställningstagande till den politik
som landets regering för.

Organisationer kan enligt svensk och sedvanlig folkrättslig praxis inte
erkännas på samma sätt som regeringar. Däremot har Sverige under vissa
betingelser tillerkänt befrielserörelser och liknande organisationer en ställning
som företrädare för ett folk eller för en folklig strävan. Detta har skett
för befrielserörelser i södra Afrika. Det finns inga fastställda regler för ett
sådant erkännande men en förutsättning brukar vara att FN:s generalförsamling
med svensk anslutning uttalat sitt stöd för rörelsen. Detta har tillmätts
stor betydelse när svenskt humanitärt bistånd till befrielserörelser har
övervägts. Ett sådant erkännande innebär att vi - såsom fallet är med PLO -tillerkänner organisationen en roll i ett särskilt sammanhang, men inte att
organisationen, likt en regering, anses företräda sitt folk i alla avseenden.

Det finns enligt Sveriges tolkning av Wienkonventionen om diplomatiska
förbindelser inte möjlighet att ge diplomatisk status åt organisationer. Andra
länder tolkar Wienkonventionen på annat sätt eller lägger annan innebörd i
begreppet diplomatisk status. Sålunda åtnjuter PLO:s representanter i bl. a.
Grekland och Österrike diplomatisk status. Det är, som nämnts, inte svensk
praxis att utnyttja erkännanden eller diplomatiska förbindelser som medel
för att demonstrera ett politiskt stöd.

Kampuchea

Frågan om upprättande av diplomatiska förbindelser med Kampuchea har
under de senaste åren behandlats i riksdagen ett flertal gånger, dels på
grundval av motioner och betänkanden från utrikesutskottet (UU 1980/81:8;
UU 1981/82:11; UU 1982/83:5), dels i svar på frågor och interpellationer,
senast den 4 maj i år.

Riksdagens och regeringens ståndpunkt har därvid sedan år 1979 varit att
ingen grupp eller regim under nuvarande omständigheter kan betraktas som
legitim företrädare för Kampucheas folk. Till följd härav upprätthåller
Sverige inte diplomatiska förbindelser med någon av de stridande parterna
Demokratiska Kampuchea och Folkrepubliken Kampuchea. Ingen av dessa
här ansetts uppfylla de kriterier som Sverige tillämpar för upprättande av
diplomatiska förbindelser. Bl. a. kan ingen av de två konkurrerande
regimerna sägas utöva effektiv kontroll över hela landet. Heng Samrinregimen
(Folkrepubliken Kampuchea) behärskar visserligen den utan jämförelse
största delen av Kampuchea men gör det med stöd av betydande
vietnamesiska truppstyrkor. Regimen måste därför frånkännas ett rimligt
mått av folklig förankring.

Under sommaren 1982 bildades en koalition (Demokratiska Kampuchea)
som leds av prins Sihanouk som representant för organisationen Funcinpec
och vidare består av Son Sann som representant för den Nationella Fronten
för Khmer-folkets Befrielse (KPNLF) samt Khieu Samphan som representant
för de röda khmererna, dvs. den tidigare Pol Pot-regimen.

UU 1983/84:20

3

Sveriges inställning i frågan om Kampucheas representation har kommit
till uttryck vid omröstningarna om Kampucheas fullmakter i FN:s generalförsamling.
Dessa har formellt ägt rum på ett vietnamesiskt förslag om att inte
godkänna Demokratiska Kampucheas fullmakter. Förslaget avvisades år
1982 av generalförsamlingen med 90 röster mot 29. 26 länder avstod från att
rösta, däribland Sverige och övriga nordiska länder utom Danmark, som
stödde Demokratiska Kampuchea. Efter voteringen antogs fullmaktskommitténs
sammantagna rapport över medlemsländernas fullmakter utan
omröstning, vilket innebär ett godkännande av det Sihanoukledda Demokratiska
Kampucheas fullmakter att representera Kampuchea i FN.

Vid generalförsamlingens möte hösten 1983 begärdes inte någon omröstning
i fullmaktsfrågan. En bedömning gav sannolikt vid handen att en stor
majoritet skulle ha upprätthållit Demokratiska Kampucheas ställning i FN.

Kampucheafrågan står också i sin större vidd på FN:s generalförsamlings
dagordning sedan år 1979. Med stor majoritet brukar därvid antas resolutioner,
i vilka församlingen upprepar sin övertygelse att förutsättningarna för en
rättvis och varaktig lösning av Kampucheaproblemet är tillbakadragande av
alla utländska styrkor från landet, återupprättande av dess oberoende,
suveränitet och territoriella integritet, det kampucheanska folkets rätt att
avgöra sitt eget öde samt åtagande av alla stater om icke-inblandning i
Kampucheas inre angelägenheter.

Vid generalförsamlingens möte hösten 1983 antogs resolutionen med
röstsiffrorna 105 för (bl. a. Sverige), 23 mot och 19 avstående.

Folkrepubliken Kampuchea har i dag diplomatiska förbindelser med
öststater och ett mindre antal u-länder, däribland Indien, i allt ca 30 stater.
Demokratiska Kampuchea har å sin sida diplomatiska förbindelser med bl. a.
Jugoslavien, Kina, Nordkorea och Rumänien.

Folkrepubliken Kampuchea har sedan år 1980 ett informationskontor i
Stockholm. Kontoret har ingen officiell status.

Flera länder är inblandade i konflikten i Sydostasien. Särskilt gäller detta
Kina, Sovjetunionen, Thailand och Vietnam. Kina stöder koalitionen bakom
Demokratiska Kampuchea. Sovjetunionen stöder Heng Samrinregimen och
Vietnams ockupation av Kampuchea. Thailand, som har diplomatiska
förbindelser med såväl Vietnam som Kina, intar något av en särställning i
konflikten och söker stöd för sitt agerande av hela ASEAN-gruppen.

Kina har hittills intagit en kallsinnig hållning till en politisk lösning. Man
tycks anse att tiden arbetar emot Vietnam såväl politiskt och ekonomiskt som
militärt. Kina synes kunna utöva militärt tryck på Vietnam genom att man
kan binda vietnamesiska trupper dels vid den gemensamma gränsen i norr,
dels genom stödet till Demokratiska Kampuchea i väster. Denna situation
framgår med full tydlighet av den nu pågående militära aktiviteten vid dessa
båda gränser.

Den största motsättningen i de kinesiska och vietnamesiska ståndpunkterna
till upptagande av förhandlingar ligger däri att Kina kräver att Vietnam

UU 1983/84:20

4

först skall dra tillbaka sina trupper och att man därefter kan förhandla medan
Vietnam omvänt först vill ha garantier för att Pol Pot och andra ledande röda
khmerer tillsammans med kineserna inte får ett dominerande inflytande i
Kampuchea, varefter man är beredd dra tillbaka trupperna.

Trots det till synes låsta läget verkar det sannolikt att Vietnam på sikt
skulle önska nå en förhandlingslösning. Ockupationen av Kampuchea torde
trots det sovjetiska stödet vara kännbar för det ekonomiskt svaga vietnamesiska
samhället. Vietnameserna torde även inse att de i längden inte kan
vinna en utnötningskamp med Kina. Under nuvarande förhållanden måste
de också acceptera ett allt större beroende av Sovjet.

Vissa försök har gjorts för att få i gång förhandlingar om en lösning av
konflikten.

Sålunda har FN:s generalsekreterare inom ramen för Kampuchearesolutionen
i FN:s generalförsamling fått i uppdrag att utöva sina bona officia i
syfte att bidra till en fullständig politisk lösning. Hittills har emellertid inga
resultat kunnat uppvisas.

Den australiska regeringen har genom utrikesminister Hayden tagit
initiativ för att söka utröna om det finns några förutsättningar för en dialog
mellan Kampucheakonfliktens parter.

Även Indonesien har utvecklat viss aktivitet för att främja en förhandlingslösning.

ASEAN-ländernas utrikesministrar möttes i juni 1983 och godkände ett
thailändskt förslag som innebar att de vietnamesiska trupperna skulle dra sig
tillbaka bortom en bred zon utmed den thai-kampucheanska gränsen.

Vid de alliansfria staternas möte i New Delhi 1983 ställde sig deltagarna
bakom kravet på en dialog mellan ASEAN-länderna och de indokinesiska
staterna för att inom en regional ram lösa problemen.

I regeringens utrikesdeklaration i riksdagen den 21 mars i år hette det
bl. a.:

Motsättningarna i Kampucheakonflikten kvarstår. Dialogen mellan de
inblandade länderna i regionen måste konkretiseras ytterligare för att skapa
förutsättningar för en fredlig lösning. Slutmålet måste vara ett Kampuchea
fritt från främmande inblandning.

Utskottet

PLO har sedan år 1975 ett informationskontor i Stockholm. Ett sådant
kontor kan upprättas utan tillstånd av svenska myndigheter, förutsatt att den
verksamhet som bedrivs följer svenska lagar och författningar. Informationskontor
har inte diplomatisk status.

Utskottet har tidigare avstyrkt - och riksdagen avslagit - motionsyrkanden
att PLO:s informationskontor bör kunna erhålla status som ”förbindelsekontor”
(UU 1979/80:11; UU 1980/81:7).

Utskottet konstaterar beträffande det nu aktuella yrkandet att begreppet

UU 1983/84:20

5

”representation” inte förekommer i 1961 års Wienkonvention om diplomatiska
förbindelser. Då svensk praxis inte ger utrymme för att tillerkänna
PLO:s informationskontor någon form av diplomatisk status avstyrks motion
1175.

Sverige erkände Kampuchea som stat år 1955. Sedan år 1979 upprätthålls
emellertid inga diplomatiska förbindelser med någon av de parter som gör
anspråk på att betraktas som Kampucheas regering. Varken Demokratiska
Kampucheas eller Folkrepubliken Kampucheas regering anses uppfylla de
kriterier den svenska regeringen tillämpar vid upprättande av diplomatiska
förbindelser.

I ett interpellationssvar i riksdagen den 4 maj i år sade utrikesminister
Lennart Bodström i detta sammanhang bl. a.:

Det viktigaste kriteriet för att Sverige skall uppta eller upprätthålla
diplomatiska förbindelser med en regering är att denna har effektiv kontroll
över landets territorium och ett rimligt mått av stabilitet. I viss mån måste
också politiska lämplighetsskäl tillmätas betydelse i detta sammanhang. Det
kan härvid finnas skäl att beakta exempelvis en sådan omständighet som att
en viss regering åtnjuter eller inte åtnjuter ett rimligt mått av internationellt
erkännande. Dessa kriterier anser regeringen inte är uppfyllda i dagens
Kampuchea.

Utvecklingen under de senaste åren, med bl. a. bildandet av den Sihanoukledda
koalitionen, föranleder enligt utskottets uppfattning ingen ändring
i den svenska inställningen som den kommit till uttryck vid behandlingen
av Kampucheas fullmakter i FN, att ingen regim kan anses företräda
Kampuchea. Utskottet konstaterar samtidigt att den svenska uppfattningen i
frågan om upprättande av diplomatiska förbindelser inte hindrar Sverige att
lämna humanitärt bistånd till Kampucheas folk. Sedan år 1979 har Sverige
lämnat 130 milj. kr. i bistånd till Kampuchea. I huvudsak har detta
kanaliserats genom FN-organen UNHCR, UNICEF, FAO och WFP.

Sverige röster för den årligen återkommande resolutionen i FN:s generalförsamling,
i vilken bl. a. uttalas stöd för det kampucheanska folkets rätt att
avgöra sitt eget öde.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts avstyrker utskottet yrkande 2 i
motion 2203.

I yrkande 1 i motion 2203 föreslås att regeringen bör göra sonderingar om
en fredslösning för Kampuchea och Sydostasien.

Som framgått av bakgrundsredogörelsen är flera länder i regionen
inblandade i konflikten. Utskottet finner också att en rad initiativ har tagits
såväl av de i konflikten inblandade parterna som från andra i regionen
belägna staters sida. Möjligheterna till en lösning synes i första hand böra
prövas på regional basis. Endast om samtliga parter så skulle önska torde
medlingsinitiativ från en icke-regional stat ha någon utsikt till framgång.

Utskottet avstyrker därmed yrkande 1 i motionen.

UU 1983/84:20

6

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motion 1983/84:1175 angående PLO-kontoret i res. 1 (vpk)
Stockholm,

2. att riksdagen avslår motion 1983/84:2203, yrkandena 1 och 2, res. 2 (vpk)
angående Kampuchea.

Stockholm den 8 maj 1984

På utrikesutskottets vägnar
STIG ALEMYR

Närvarande vid ärendets slutbehandling: Stig Alemyr (s), Sture Korpås (c),

Sture Palm (s), Gunnel Jonäng (c), Sture Ericson (s), Margaretha af Ugglas
(m), Jan Bergqvist (s), Sten Sture Paterson (m), Maj-Lis Lööw (s), Bengt
Silfverstrand (s), Bertil Måbrink (vpk), Lars Hjertén (m), Nils T. Svensson
(s), Inger Koch (m) och Jan-Erik Wikström (fp).

Reservationer

1. PLO

Bertil Måbrink (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Informationskontor
har” och på s. 5 slutar med ”motion 1175.” bort ha följande
lydelse:

Informationskontor har normalt inte diplomatisk status, om de inte är
knutna till en ambassad. När särskilda förhållanden föreligger kan ett sådant
kontor ges vissa diplomatiska privilegier såsom rätt att sända kurirpost och
kodade telegram. Sådana rättigheter beviljades Republiken Sydvietnams
provisoriska revolutionära regerings (PRR) informationskontor i Stockholm.
Kontoret betecknades härefter som ”representation”. Detta begrepp
förekommer inte i 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser,
som endast reglerar relationerna mellan regeringar. I de här anförda fallen -PLO och PRR - har det handlat om att reglera relationerna mellan Sverige
och de organ, som vunnit erkännande som resp. folks autentiska representanter,
under krigstillstånd som omöjliggjort normala statsbildningar. I
PLO:s fall skall beaktas att det palestinska folket berövats rätten till sitt
hemland genom Israels aggression, i strid med FN:s beslut.

Utifrån folksuveränitetens princip hemställer riksdagen därför till regeringen
att bevilja PLO-kontoret ställning som ”representation” med vissa
diplomatiska privilegier. Därigenom tillgodoses kravet i motion 1175.

dels att utskottets hemställan i moment 1 bort ha följande lydelse:

1. att riksdagen med bifall till motion 1983/84:1175 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående PLOkontoret
i Stockholm.

UU 1983/84:20

7

2. Kampuchea

Bertil Måbrink (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Sverige
röstar” och slutar med ”i motionen.” bort ha följande lydelse:

Flera länder är inblandade i konflikterna i Sydostasien. Särskilt gäller detta
Kina, USA och Sovjetunionen. Kina stödde det av Pol Pot ledda Demokratiska
Kampuchea och stöder nu koalitionsregeringen. Sovjetunionen stöder
Folkrepubliken Kampuchea och Vietnam. Thailand, som har kommit att bli
”frontstaten” mot Vietnam, bistår Pol Pots, Son Sanns och Sihanouks
militära styrkor och söker stöd för sitt agerande av de övriga ASEANmedlemmarna.
Detta har verkat hämmande på den dialog ASEANIndokina
om en politisk lösning som främst Indonesien verkat för.

Kina kräver att Vietnam först skall presentera en plan för totalt och
villkorslöst bortdragande av trupperna från Kampuchea och inleda verkställandet
av en dylik plan, innan man kan förhandla, medan Vietnam kräver att
Kina och Thailand skall stoppa hjälpen till Pol Pots styrkor, varefter man
skall ta hem de egna trupperna. Vietnam har sålunda släppt kravet på att det
kinesiska hotet skall avlägsnas för att ta hem sina trupper från Kampuchea.

Vietnam har begärt att förhandlingarna med Kina skall återupptas för att
reglera deras inbördes konflikt. Trots att Vietnam till följd av konflikten med
Kina och västvärldens isoleringspolitik blivit starkt beroende av Sovjets
militära och ekonomiska bistånd, har man deklarerat att Vietnam inte avser
att upplåta några permanenta baser till Sovjetunionen, och man betonar sin
alliansfrihet och neutralitet.

De tre indokinesiska regeringarna har föreslagit en s. k. säkerhetszon
utmed den thai-kampucheanska gränsen, varifrån alla utländska trupper
skulle dras tillbaka, dvs. de kampucheanska på Thailandsidan och de
vietnamesiska på Kampucheasidan.

ASEAN-ländema har föreslagit fria val i Kampuchea under FN-övervakning,
efter att Vietnams trupper lämnat landet och åtgärder vidtagits så att de
kampucheanska väpnade grupperna inte skall kunna störa dem. Folkrepubliken
Kampuchea har accepterat internationellt övervakade val, men utan Pol
Pots fraktion. Huruvida FN kan sköta övervakningen beror på om världsorganisationen
fortfarande erkänner Demokratiska Kampuchea. Kina motsatte
sig tanken på awäpning av de röda khmererna, men har på senare tid
inofficiellt gått med härpå.

Sverige har hittills velat markera sin inställning att ingen regering kan
anses företräda Kampuchea genom att lägga ner sin röst när generalförsamlingen
röstat om att godkänna eller underkänna Demokratiska Kampucheas
mandat.

Någon framställning från Folkrepubliken Kampuchea att få representera
landet i FN har inte gjorts. Röstningen har alltså gällt Demokratiska
Kampucheas mandat mot att hålla Kampucheas plats obesatt. Sverige borde

UU 1983/84:20

8

ha röstat för ”den tomma stolen”, dvs. röstat nej. Det hade varit ett stöd till
det kampucheanska folkets självbestämmanderätt, eftersom Demokratiska
Kampuchea inte har något som helst folkligt mandat. Det vore samtidigt att
upprätthålla FN:s anseende, som skadas när en självutnämnd ”regering”
utan vare sig land eller folk tillåts i Förenta nationernas krets på grund av
politiska hänsynstaganden.

Sverige röstar för den årligen återkommande resolutionen i FN:s generalförsamling,
i vilken bl. a. uttalas stöd för det kampucheanska folkets rätt att
avgöra sitt eget öde. Det gäller resolution 35/6 som bl. a. innehåller en
referens till koalitionsregeringen, dels en passus om ”demografiska förändringar”
i Kampuchea. Eftersom Sverige inte anser koalitionsregeringen
företräda Kampuchea och eftersom ingen objektiv utsaga föreligger, som
bekräftar Demokratiska Kampucheas påståenden om massinflyttning av
vietnameser (”demografiska förändringar”) för att utrota khmer-rasen,
borde Sverige ha röstat emot denna resolution.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts tillstyrker utskottet yrkande 2 i
motion 2203.

I yrkande 1 i motion 2203 föreslås att regeringen bör göra sonderingar om
en fredslösning för Kampuchea och Sydostasien.

Som framgått av bakgrundsredogörelsen är flera länder i regionen
inblandade i konflikten. Utskottet finner också att en rad initiativ har tagits
såväl av de i konflikten inblandade parterna som från andra i regionen
belägna staters sida. Möjligheterna till en lösning bör sökas på flera nivåer:
försoning och fria val i Kampuchea (utan Pol Pot), en regional lösning
ASEAN-Indokina samt stormaktsgarantier.

Sverige bör fortsätta att stödja parternas strävan till en dialog och
vidareutveckla kontakterna med berörda regeringar för en fredslösning som
ger Kampucheas folk tillfälle att utan utländsk inblandning utöva sin
självbestämmanderätt och erhålla stormaktsgarantier härför.

Utskottet tillstyrker därmed yrkande 1 motionen.

dels att utskottets hemställan i moment 2 bort ha följande lydelse:

2. att riksdagen med bifall till motion 1983/84:2203, yrkandena 1 och
2, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört
angående Kampuchea.

minab/gotab 78571 Stockholm 1984