om miljö- och naturresurspolitik m.m.

Betänkande 1983/84:JoU1

JoU 1983/84

Jordbruksutskottets betänkande
1983/84:1

om miljö- och naturresurspolitik m. m.

Motioner

I motion 1982/83:486 av Lars Werner m. fl. (vpk) yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn om omorganisation av
miljövården i enlighet med vad som i motionen anförts och att härvid ett
särskilt miljödepartement inrättas,

2. att riksdagen hos regeringen begär sådan förändring i miljövårdens
organisation att kommunerna ges ökat inflytande över miljöfrågor som berör
dem och att det s. k. kommunala vetot flyttas till miljöskyddslagen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i gällande
lagstiftning att ideella organisationer ges rätt att överklaga beslut av
koncessionsnämnden för miljöskydd utan att samtidigt företräda sakägare,

4. att riksdagen hos regeringen begär sådan översyn av kungörelserna
inom miljöområdet att tillämpningen av gällande lag ytterligare konkretiseras
med syfte att snabbare kunna ingripa mot miljöbrott utan långtgående
beviskrav.

I motion 1982/83:994 av Lars Ernestam och Börje Stensson (båda fp) yrkas
att riksdagen hos regeringen begär en översyn av miljöskyddskungörelsen för
att förenkla handläggningen i ärenden av rutinkaraktär och som endast i
ringa mån har miljöstörande effekter.

1 motion 1982/83:1094 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) yrkas, såvitt nu är i
fråga (yrkandena 1, 6 och 7),

1. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära redovisning av
samordningen mellan svenskt och internationellt miljöarbete till grund för
fortsatt agerande,

6. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag till system med
offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling i miljö- och naturresursarbete,

7. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag till inrättande av
ett system för naturresursräkenskaper.

Skrivelse

I ärendet har inkommit en skrivelse från Sveriges kemiska industrikontor
beträffande motion 1982/83:994.

1 Riksdagen 1983184.16 sami. Nr 1

JoU 1983/84:1

2

Utskottet

Utskottet behandlar i detta betänkande några under riksmötet 1982/83
väckta motioner om miljöskyddslagstiftningen, miljö- och naturresurspolitiken
m. m.

Miljövårdens organisation m. m.

Enligt motion 1982/83:486, yrkande 1, (vpk) ankommer det på samhället
att reglera konflikterna mellan exploateringsintressen och miljöintressen.
Denna reglering grundas på lagstiftning, som beslutas av politiskt ansvariga
organ. Eftersom lagstiftningen ofta är allmänt hållen fordras tillämpningskungörelser
som konkretiserar vad lagen avser. Intresseavvägningen i det
enskilda fallet är i själva verket mera av politisk än juridisk art. Därför bör,
anser motionärerna, alla viktiga miljöpolitiska beslut fattas av politiskt
ansvariga organ och inte av ämbetsmän.

En miljövårdsförvaltning under ämbetsmannaansvar behövs ändå för
övervakning och kontroll av hur lagstiftningen efterlevs. Motionen utmynnar
i denna del i ett yrkande om översyn och omorganisation av miljövården i
enlighet med anförda synpunkter och med inriktning på att ett särskilt
miljödepartement inrättas.

Utskottet erinrar om att frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet
prövas av vederbörande länsstyrelse, av koncessionsnämnden för miljöskydd
eller av regeringen, enligt närmare bestämmelser i miljöskyddslagen
(1969:387) och miljöskyddsförordningen (1981:574). För den övergripande
planeringen och samordningen inom miljövårdsområdet ansvarar statens
naturvårdsverk. Det praktiska miljövårdsarbetet styrs av lagar och förordningar
som beslutats av riksdag och regering. Likaså är tilldelning och
fördelning av budgetmedel på miljövårdsområdet resultatet av en politisk
prövning. Representanter för allmänpolitiska intressen finns bl. a. i länsstyrelsernas
styrelser och i styrelsen för naturvårdsverket. I flertalet
miljöskyddsärenden - t. ex. tillstånd till miljöfarlig verksamhet - kan ett
beslut överklagas till regeringen. Om den tillämnade verksamheten kan
föranleda särskilt stora skador på allmänna intressen sker tillståndsprövningen
direkt hos regeringen (6 § andra stycket ML). Utskottet finner mot
angivna bakgrund att motionärernas önskemål om politiskt inflytande i
beslutsprocessen i viss mån är tillgodosett och anser sig i vart fall inte kunna
tillstyrka ett så långtgående krav på ändringar i miljöskyddsadministrationen
som motionen innebär. Motion 1982/83:486, yrkande 1, avstyrks således.

Förprövningssystemet

I motion 1982/83:994 (fp) anförs att de ökade insatserna inom miljöområdet
medför att miljöenheterna vid länsstyrelserna fått ökad arbetsbelastning.

JoU 1983/84:1

3

Genom tillkomsten av miljöskyddsförordningen år 1981 infördes tillståndsplikt
för många företagstyper som tidigare prövats på ett enkelt sätt genom
anmälan till länsstyrelsen. Många verksamheter som skall prövas är av sådan
karaktär att miljöaspekterna är obetydliga. Enligt motionärerna borde det i
ärenden av rutinkaraktär finnas möjlighet att förenkla handläggningen och
undvika den tidsspillan och de administrativa problem som tillståndsprövningen
innebär. I motionen föreslås en översyn av miljöskyddsförordningen
som syftar till en enklare handläggning i ärenden av rutinkaraktär, där
verksamheten endast i ringa mån har miljöstörande effekter.

Utskottet vill nämna att regeringen med stöd av bemyndigande i ML har
infört förprövningsplikt för olika typer av miljöfarlig verksamhet som
närmare anges i miljöskyddsförordningen (MF). Genom en uppräkning i
bilaga A till MF har fastställts vilka företagstyper som skall tillståndsprövas
av koncessionsnämnden för miljöskydd resp. vederbörande länsstyrelse. I
bilaga B anges de verksamheter för vilka endast anmälningsplikt gäller. Före
1981 års ändringar i ML hade statens naturvårdsverk befogenhet att efter
prövning i varje enskilt fall medge undantag från skyldigheten att söka
tillstånd (dispens). En viss del av dispensprövningen var delegerad till
länsstyrelserna. Ett av syftena med 1981 års reformer var att förenkla och
effektivisera förprövningssystemet i olika avseenden. Bl. a. avskaffades i
nämnda sammanhang naturvårdsverkets och länsstyrelsernas dispensrätt.

I propositionen med förslag till ändringar i ML (prop. 1980/81:92 s. 29 f.)
behandlade föredragande departementschefen utförligt vilka principer som
framgent borde gälla för länsstyrelsernas tillståndsprövning m. m. Bl. a.
underströks vikten av en flexibel handläggning, anpassad till den aktuella
verksamhetens förmodade större eller mindre påverkan på miljön. De
enklaste ärendena borde, framhölls det, kunna handläggas på i stort sett
samma sätt som då skedde i vissa anmälningsärenden.

Utskottet vill tillägga att naturvårdsverket i början av detta år skickat en
rundskrivelse till samtliga länsstyrelser och begärt synpunkter på
miljöskyddsförordningen, bl. a. uppdelningen mellan tillståndspliktiga och
anmälningspliktiga företag. Svaren bearbetas f. n. i verket och kommer att
läggas till grund för eventuella förslag till ändringar i MF.

Utskottet anser det självfallet viktigt att reglerna om handläggningen av
miljöskyddsärenden utformas så att länsstyrelserna inte i onödan belastas
med administrativt rutinarbete m. m. Med hänsyn bl. a. till den översyn av
hithörande bestämmelser som pågår inom naturvårdsverket anser utskottet
emellertid inte att motion 1982/83:994 f. n. påkallar någon särskild åtgärd
från riksdagens sida.

Kommunalt inflytande i miljöfrågor. Besvärsrätt

Enligt motion 1982/83:486 (yrkandena 2 och 3) är det viktigt att miljöpolitiken
kan påverkas av de direkt berörda människorna. Vid tillämpningen ute

1* Riksdagen 1983/84. 16 sami. Nr 1

JoU 1983/84:1

4

på fältet måste kommuner och ideella organisationer ges mer inflytande än
vad som nu är fallet. Det s. k. kommunala vetot i byggnadslagen måste få en
motsvarighet i miljöskyddslagen. Möjligheten att överklaga beslut i miljöfrågor
bör vidgas så att utöver sakägare också ideella organisationer ges
besvärsrätt.

Utskottet erinrar om att riksdagen så sent som under riksmötet 1982/83
behandlade en motion med krav på en ytterligare utvidgning av besvärsrätten
enligt ML till att omfatta vissa ideella organisationer (JoU 1982/83:17). I det
av riksdagen godkända betänkandet hänvisades till tidigare uttalanden att
ideella föreningar och andra organisationer på miljöskyddets och naturvårdens
område utförde ett betydelsefullt arbete. Det var viktigt att tillvarata
dessa organisationers erfarenheter i miljövårdsarbetet. Utskottet var dock
inte berett att tillstyrka att man på ML:s område gjorde avsteg från allmänna
förvaltningsrättsliga principer genom att låta de ideella organisationerna
över lag få en självständig besvärsrätt. På utskottets förslag avslog riksdagen
ifrågavarande motion.

Utskottet har inte funnit anledning att på grund av den nu aktuella
motionen föreslå något ändrat ställningstagande från riksdagens sida angående
besvärsrätt för ideella organisationer m. m. Motion 1982/83:486, yrkande
3, avstyrks således.

Vad beträffar yrkandet om ökat kommunalt inflytande m. m. erinrar
utskottet om att det genom 1981 års ändringar i ML skapades bättre
möjligheter för kommunerna att utöva inflytande i miljöfrågor. Som
exempel härpå kan nämnas den utökade informations- och samrådsskyldigheten
enligt 12 a § ML och möjligheten för kommunen att efter åtagande
enligt 44 a § få ta över den fortlöpande tillsynen enligt ML. Vidare erhöll
kommunerna (48 §) rätt att överklaga beslut i frågor om tillstånd till
miljöfarlig verksamhet m. m.

Syftet med det nya informations- och samrådsförfarandet var (se JoU
1980/81:21 s. 24) att ge allmänheten, sammanslutningar samt kommunala
och statliga myndigheter möjlighet att på ett tidigt stadium sätta sig in i
verkningarna av en planerad miljöfarlig verksamhet och kunna påverka
verksamhetens lokalisering och utformning från miljösynpunkt.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet även yrkande 2 i
motion 1982/83:486.

Sanktionssystemet

Enligt motion 1982/83:486 (yrkande 4) bör tillämpningen av gällande lagar
ytterligare konkretiseras så att man snabbare kan ingripa mot miljöbrott utan
långtgående beviskrav. Riksdagen bör enligt motionärerna hos regeringen
hemställa om en översyn av kungörelserna på miljöområdet med detta syfte.

Utskottet får anföra följande. I ML:s ansvarsregler fanns tidigare ett
brottsrekvisit som innebar att vissa gärningar -1, ex. överträdelser av villkor

JoU 1983/84:1

5

eller föreskrifter i tillståndsbeslut - skulle ha kränkt allmän eller enskild rätt
för att föranleda straffansvar. För åklagarmyndigheterna innebar det ofta
betydande svårigheter att inför domstolen visa att t. ex. ett förorenande
utsläpp i vatten inneburit ett kränkande av allmän eller enskild rätt. Nämnda
brottsrekvisit har emellertid avskaffats med verkan fr. o. m. den 1 juli 1981.
Ett huvudsyfte med 1981 års ändringar i ML var att gränsen mellan det
straffbara och icke straffbara området skulle bli klarare, varigenom tillämpningen
av ansvarsreglerna borde underlättas för åklagare och domstolar
(JoU 1980/81:21 s. 38). Genom ett tillägg till 38 § ML slogs vidare fast att det
åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av lagen beivras.

I samband med 1981 års ändringar i ML höjdes maximistraffet för brott
mot ML från ett till två års fängelse. Samtidigt infördes i brottsbalken (BrB)
ett allmänt miljöbrott (13 kap. 8 a § och 9 §). Sistnämnda bestämmelser kan
bli tillämpliga om gärningen är av mera allvarlig art och medför eller kan
medföra hälsorisker för människor, skador på djur eller växter som ej är av
ringa betydelse eller annan betydande olägenhet i miljön. Om brottsbalken
blir tillämplig på gärningen skall ej ansvar ådömas enligt ML. Maximistraffet
för miljöbrott är i normalfallet två års fängelse. Är brottet grovt blir
maximistraffet sex års fängelse (prop. 1980/81:108, JuU 1980/81:37).

ML:s sanktionssystem utökades vidare i ovannämnda lagstiftningssammanhang
med en särskild miljöskyddsavgift (52-63 §§) som kan påföras såväl
fysiska som juridiska personer vid miljöbrott.

Under föregående riksmöte behandlades några motionsyrkanden (s) som
bl. a. syftade till ett effektivare sanktionssystem vid miljöbrott (JoU
1982/83:17). På utskottets förslag förordade riksdagen därvid i ett tillkännagivande
till regeringen viss ytterligare översyn av ML:s regler om ansvar och
skadestånd. Utskottet uttalade i detta sammanhang bl. a. att det var ett vitalt
samhällsintresse att miljöbrott inte lämnades obeivrade. De förbättringar
som gjorts genom 1981 års ändringar i ML uteslöt givetvis inte att det alltjämt
kunde kvarstå vissa brister i rättstillämpningen som kunde motivera ytterligare
förbättringar av samhällets möjligheter att förebygga och beivra
miljöbrott. Utskottet ansåg det angeläget att rättstillämpningen på miljöområdet
fortlöpande följdes och att regeringen tog de initiativ till
förbättringar i sanktionssystemet som kunde anses påkallade.

Av det anförda framgår att sanktionssystemet i ML blivit föremål för
betydande uppmärksamhet från statsmakternas sida. Någon ytterligare
åtgärd i enlighet med motionen är ej påkallad. Utskottet avstyrker således
motion 1982/83:486, yrkande 4.

Naturresurs- och miljöpolitik i övrigt

Enligt motion 1982/83:1094, yrkande 1, (c) är det nödvändigt att de globala
miljöfrågorna länkas ihop med det nationella arbetet på motsvarande
område. Den svenska förståelsen för och inställningen till de globala

JoU 1983/84:1

6

miljöfrågorna måste genomsyra vårt internationella agerande och inte minst
vår biståndsverksamhet. En konkret och handfast plan för hur sambandet
mellan nationellt och internationellt agerande skall kunna samordnas bör
upprättas, anser motionärerna. Motionen utmynnar i ett krav på redovisning
från regeringens sida av samordningen mellan svenskt och internationellt
miljöarbete.

Utskottet vill framhålla att Sveriges insatser på det internationella
miljöområdet grundas på i huvudsak samma miljöpolitiska principer och
överväganden som styr det nationella miljöarbetet. Flertalet av de internationella
överenskommelserna på miljövårdsområdet har f. ö. - i enlighet
med bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen - ingåtts med riksdagens
godkännande, efter proposition från regeringen. I dessa sammanhang har
således riksdagen fortlöpande erhållit redovisning för regeringens agerande
på det internationella planet. Och omvänt har riksdagen självfallet, med eller
utan samband med sådana regeringsförslag, möjlighet att ge synpunkter på
det internationella miljövårdsarbetet. Enligt motionsyrkandet skulle vid
sidan härav krävas en särskild redovisning av samordningen mellan regeringens
åtgärder nationellt och internationellt. Utskottet kan för sin del inte finna
annat än att syftet med en sådan redovisning väl kan tillgodoses inom ramen
för de arbetsrutiner som redan nu tillämpas i förhållandet mellan riksdag och
regering. Motionen avstyrks därför i nu aktuell del (yrkande 1).

I yrkande 6 i motion 1982/83:1094 framförs önskemål om ett system med
offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling i miljö- och naturresursarbetet.
I yrkande 7 hemställs om förslag till inrättande av ett system för
naturresursräkenskaper. I motiveringen anförs bl. a. att vårt nuvarande
system för att bedöma knappheten hos en råvara är bristfälligt. Det behövs,
anser motionärerna, ett särskilt system för naturresursräkenskaper som
möjliggör att bedömningarna av dessa resurser tas med i samhällets
övergripande ekonomiska långtidsplanering och i liknande sammanhang.
Sådana räkenskaper kan antingen beskriva naturresurs- och miljöeffekter av
ekonomiska beslut eller beskriva effekter på ekonomiska variabler (sysselsättning,
betalningsbalans etc.) av beslut i naturresurs- och miljöpolitiken.
Systemet kan enligt motionen i stort baseras på redan befintliga planeringsmodeller
och data.

De frågor som sålunda i övrigt tas upp i motion 1094 har nära anknytning
till de problemställningar som diskuteras i den år 1978 tillsatta naturresursoch
miljökommittén. Denna kommitté har bl. a. till uppgift att utforma
riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresurserna inom de ramar
som en ekologisk grundsyn anger. Kommittén beräknas avlämna sitt
slutbetänkande under hösten 1983. Utskottet vill tillägga att riksdagen på
utskottets förslag nyligen uttalat sig för en utredning om behovet av en
övergripande lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning med och
omsorg om naturresurserna kan ställas (JoU 1982/83:4). Med hänvisning till

JoU 1983/84:1

7

det anförda föreslår utskottet att motion 1982/83:1094, yrkandena 6 och 7, ej
föranleder någon särskild åtgärd från riksdagens sida.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande miljövårdens administration m. m.

att riksdagen avslår motion 1982/83:486 yrkande 1,

2. beträffande förprövningssystemet

att riksdagen lämnar motion 1982/83:994 utan vidare åtgärd,

3. beträffande kommunalt inflytande

att riksdagen avslår motion 1982/83:486 yrkande 2,

4. beträffande besvärsrätt i miljöskyddsärenden

att riksdagen avslår motion 1982/83:486 yrkande 3,

5. beträffande sanktionssystemet

att riksdagen avslår motion 1982/83:486 yrkande 4,

6. beträffande naturresurs- och miljöpolitik i övrigt

att riksdagen avslår motion 1982/83:1094 yrkandena 1,6 och 7.

Stockholm den 8 november 1983

På jordbruksutskottets vägnar
EINAR LARSSON

Närvarande.Einar Larsson (c), Håkan Strömberg (s), Arne Andersson i
Ljung (m), Ove Karlsson (s), Hans Wachtmeister (m), Gunnar Olsson (s),
Martin Segerstedt (s), Kerstin Andersson (c), Margareta Winberg (s), Jens
Eriksson (m), Börje Stensson (fp), Åke Selberg (s), Bengt Kronblad (s), Bo
Arvidson (m) och Berit Edvardsson (vpk).

Reservationer

1. Besvärsrätt (mom. 4)

Berit Edvardsson (vpk) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”Utskottet
erinrar” och slutar med ”avstyrks således” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att miljöpolitiken
kan påverkas av de direkt berörda människorna. Ramarna för den
nationella miljöpolitiken måste bestämmas av riksdag och regering, men vid
tillämpningen ute på fältet måste de ideella organisationerna ges mer
inflytande än vad som nu är fallet. Möjlighet att överklaga beslut i

JoU 1983/84:1

8

miljöärenden bör vidgas, så att utöver sakägare också ideella organisationer
ges sådan möjlighet. Utskottet förordar sålunda att riksdagen hos regeringen
begär förslag till sådan ändring i gällande lagstiftning att ideella organisationer
ges rätt att överklaga beslut av koncessionsnämnden för miljöskydd utan
att samtidigt företräda sakägare. Det anförda innebär att utskottet tillstyrker
bifall till motion 1982/83:486, yrkande 3.

dels utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande besvärsrätt i miljöskyddsärenden

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört med anledning av motion 1982/83:486
yrkande 3.

2. Naturresurs- och miljöpolitik i övrigt (mom. 6)

Einar Larsson och Kerstin Andersson (båda c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Utskottet vill”
och slutar med ”del (yrkande 1)” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill framhålla att Sveriges insatser på det internationella
miljöområdet grundas på i huvudsak samma miljöpolitiska principer och
överväganden som styr det nationella miljöarbetet. Flertalet av de internationella
överenskommelserna på miljöområdet har f. ö. - i enlighet med
bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen - ingåtts med riksdagens godkännande,
efter proposition från regeringen. I dessa sammanhang har således
riksdagen fortlöpande erhållit redovisning för regeringens agerande på det
internationella planet. Och omvänt har riksdagen självfallet, med eller utan
samband med sådana regeringsförslag, möjlighet att ge synpunkter på det
internationella miljövårdsarbetet. I motion 1982/83:1094 redovisas vikten av
att vårt internationella engagemang på miljövårdsområdet har en inriktning
som överensstämmer med de strävanden som miljöpolitiken har i Sverige.
Våra strävanden måste alltid vara att minska utsläpp av föroreningar, att
minska förbrukning av råvaror och en hushållning med naturresurser, allt i
syfte att uppnå en ekologisk balans, lokalt och globalt. Många av de
allvarligaste problemen i u-länderna härrör från en ovarsam hantering av
miljön, därför bör även vår biståndspolitik inordnas i denna målsättning.
Vad utskottet här anfört med anledning av motion 1982/83:1094 i förevarande
del (yrkande 1) bör riksdagen ge regeringen till känna.

dels den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ”De frågor” och
på s. 7 slutar med ”riksdagens sida” bort ha följande lydelse:

De frågor (lika med utskottet) hösten 1983. För att kunna verka

internationellt är det viktigt hur vi agerar här hemma. I motion 1982/83:1094
krävs att Sverige bör införa ett system med naturresursräkenskaper.
Eftersom en stor del av våra naturtillgångar är ändliga och de förnyelsebara

JoU 1983/84:1

9

till stor del är beroende av vårt handlande, t. ex. försurningen, är det enligt
utskottet viktigt att genom ett system med naturresursräkenskaper redovisa
nur vi hanterar våra naturresurser. En ekonomisk budgetering är för alla en
självklar åtgärd för att få en möjlighet att styra den ekonomiska utvecklingen.
Enligt utskottets mening är det också viktigt att på ett bra sätt hemma
bedöma tillgång och förbrukning av naturresurserna. Genom ett sådant
system blir det möjligt att påverka utvecklingen i en för hushållningen med
naturresurser önskvärd utveckling. Riksdagen bör ge regeringen till känna
vad utskottet sålunda anfört med anledning av motion 1982/83:1094 i
motsvarande delar (yrkandena 6 och 7).

dels utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande naturresurs- och miljöpolitik

att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet anfört med
anledning av motion 1982/83:1094 yrkandena 1, 6 och 7.

minab/gotab Stockholm 1983 77116