om lägre detaljeringsgrad i riksdagens beslut om myndigheters organisation

Betänkande 1982/83:FiU1

FiU 1982/83:1

Finansutskottets betänkande
1982/83:1

om lägre detaljeringsgrad i riksdagens beslut om myndigheters
organisation

I motion 1981/82:1168 av Hans Lindblad (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en belysning av möjligheterna att få lägre detaljeringsgrad i
fråga om riksdagsbeslut om myndigheter, bl. a. i syfte att underlätta möjlig
organisationsutveckling inom myndigheter.

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från försvarets rationaliseringsinstitut
och statskontoret. Yttrandena återfinns som bilaga till
betänkandet.

Motionen

Motionären anför att statsfinansiella skäl talar för att statsförvaltningen
måste effektiviseras. Man måste prioritera hårdare och söka mer rationella
metoder för arbetet. Rationaliseringsarbetet måste bedrivas kontinuerligt
och på bred front.

Myndigheter kan behöva genomgå radikala förändringar på kort tid. Men
för de flesta gäller sannolikt att det bör bli fråga om en successiv
organisationsutveckling, där arbetsformer undan för undan effektiviseras.
Myndigheten själv kan driva en sådan utveckling, eventuellt med stöd från
statskontoret eller genom anlitande av konsulter.

En successiv organisationsutveckling förutsätter att organisationen kan
anpassas på ett smidigt sätt. Beslutsformerna inför en organisationsförändring
får då inte vara för invecklade.

De allra flesta organisationsförändringarna bör få genomföras utan att
riksdagen blandas in. Men förutsättningen är då att riksdagen inte vill
bestämma myndigheters organisation in i detalj.

Riksdagen borde ofta kunna nöja sig med att säga att en viss myndighet
skall finnas, i vilken del av riket den skall vara lokaliserad och vilka
principiella uppgifter den skall ha (och det senare specificeras därefter i den
instruktion som regeringen ger myndigheten i fråga). Regeringen styr också
genom att utse styrelse och verkschef. Vidare kan man styra genom beslut om
resurstilldelning - helst i form av programbudget och med anvisningar i
regleringsbreven.

Det finns alltså rimligen goda möjligheter att styra myndigheter utan att
riksdagen skall behöva gå in i myndigheternas interna organisation.

Riksdagen bör styra mer med mål och resurser - enligt programplane -

1 Riksdagen 1982183. 5 sami. Nr 1

FiU 1982/83:1

2

ringens tankar - och mindre med regelsystem för myndigheternas detaljarbete.

Motionären önskar att regeringen - själv eller genom uppdrag till i första
hand statskontoret - tog fram ett underlag för en principiell belysning av hur
organisationsförändringar bör få beslutas, alltså vilken detaljeringsgrad som
bör gälla för beslut hos riksdag, regering och myndigheten själv.

Utskottet

De exemplifieringar som görs i motionen av hur organisationsförändringar
genomförts vid olika myndigheter och militära staber visar på stora
variationer i riksdagsbeslutens detaljeringsgrad. Orsaken till att man från
statsmakternas sida sett sig nödsakad att gå in och mer eller mindre
detaljstyra organisationerna varierar från fall till fall. Motionären antyder
själv att behovet av styrning är mindre då verksamheten styrs efter
affärsmässiga kriterier medan det kan vara större i myndigheter med
förvaltningsuppgifter. Det finns också enstaka exempel där det visat sig inte
vara möjligt för den enskilda myndigheten att själv genomföra organisationsförändringar
utan det har varit nödvändigt att också statsmakterna medverkat.

Det kan naturligtvis diskuteras i vilken utsträckning riksdagen behöver
befatta sig med detaljer i dessa fall. Det torde vara tillräckligt om som en
allmän princip gällde att allmänna riktlinjer och principer underställdes
riksdagen medan utformningen mer i detalj borde åvila regeringen och den
berörda myndigheten. Att regeringen i sin tur skulle överlåta ansvaret för
organisationsförändringar i större utsträckning på myndigheterna får självfallet
ankomma på regeringen själv att pröva. Det finns dock flera
omständigheter som försvårar en ytterligare delegering av ansvaret. Två
viktiga sådana nämns i yttrandet från försvarets rationaliseringsinstitut. Den
ena är att sättet att fatta organisationsbeslut bör kopplas till sättet att fatta
personaladministrativa beslut. Vid en ändrad organisationsstyrning måste
också personalstyrningen anpassas. Den andra är att ökad handlingsfrihet
ställer ökade krav på myndighetsledningarna att hantera de personalmässiga
problem som därvid uppkommer. Institutets bedömning är att detta kräver
en vilja och förmåga som inte alla myndighetsledningar har i dag. Institutet
nämner att denna brist kan repareras på olika sätt - genom utbildning och
utnyttjande av personal och organisationsspecialister.

Såväl försvarets rationaliseringsinstitut som statskontoret ser positivt på
att underlag tas fram som kan ge belysning av möjligheterna att minska
detaljeringsgraden i riksdagens beslut rörande organisationsförändringar. I
yttrandena förklarar man sig också vara beredd att medverka till att ta fram
sådana underlag.

Utskottet delar motionärens allmänna inställning att riksdagen i mindre
grad bör ägna sig åt detaljfrågor i myndigheters organisation och i stället

FiU 1982/83:1

3

befatta sig med målfrågor och medverka till att utforma riktlinjer för
organisationsförändringar. Det måste ankomma på regeringen att välja den
detaljeringsgrad som är nödvändig. I den mån förändringarna kan väntas
leda till ökade resursanspråk och investeringsbehov i framtiden är det
självfallet viktigt att riksdagen underrättas om detta. Det är således inte
enbart resursbehoven vid själva omläggningen som är avgörande. Det är
också angeläget att slå fast att det parlamentariska inflytandet är viktigt i
olika organisationskommittéer. Förutom att det breddar kommittéernas
kompetens ger det också tillfälle för riksdagsledamöter att få inblick i
verksamheter på ett sätt som själva riksdagsbehandlingen inte ger möjlighet
till.

Det förefaller naturligt att statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut
inom ramen för sina arbetsuppgifter följer myndigheternas möjligheter
och förmåga till organisationsutveckling och personalstyrning för att
rationalisera och effektivisera verksamheten. Härigenom skulle underlag
skapas för att bedöma vilken detaljeringsgrad som bör gälla i beslut på olika
nivåer. Om något särskilt uppdrag behöver ges dessa myndigheter får
ankomma på regeringen att bedöma. Utskottet anser det inte nödvändigt
med något initiativ från riksdagens sida. Utskottet avstyrker yrkandet i
motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1981/82:1168.

Stockholm den 26 oktober 1982

På finansutskottets vägnar
MATS HELLSTRÖM

Närvarande: Mats Hellström (s), Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Lennart
Blom (m), Per-Axel Nilsson (s), Roland Sundgren (s), Tage Adolfsson (m),
Rolf Rämgård (c), Torsten Karlsson (s), Filip Fridolfsson (m), Bo Södersten
(s), Hugo Hegeland (m), Britta Hammarbacken (c), Hans Petersson i
Hallstahammar (vpk) och Linnea Hörlén (fp).

FiU 1982/83:1

4

Bilaga

Yttranden över motion 1981/82:1168 om lägre detaljeringsgrad
i riksdagens beslut om myndigheters organisation

Försvarets rationaliseringsinstitut (1982-02-25)

Finansutskottet har berett institutet tillfälle att yttra sig över rubricerade
motion. Institutet får med anledning härav anföra följande.

I motionen förordas allmänt en ordning för riksdagens organisationsbeslut
som innebär en lägre detaljeringsgrad än hittills i syfte att ge myndigheterna
utrymme för effektivitetshöjande organisationsanpassning och organisationsutveckling.
I motionen begärs också att riksdagen hos regeringen begär
en belysning av möjligheterna till en sådan lägre detaljeringsgrad.

Strävan efter en decentralisering av rätten att fatta organisationsbeslut
inom den statliga förvaltningen har på senare tid uttryckts allt oftare av
statsmakterna. Ofta tar sig detta uttryck i allmänna viljeförklaringar, men
även i konkreta beslut om delegation av befogenheter. Från institutets eget
verksamhetsområde kan ett antal exempel belysa detta.

Regeringen har sålunda i regleringsbrev för försvarsdepartementets del av
statsförvaltningen uttalat (Fö 1980-06-12):

”Omorganisation

I de fall där regeringen har fastställt myndighetens organisation i
organisationsbrev m. fl. beslut får indelningen i enheter på nivån närmast
under myndighetschefen eller stabschefen (motsv) inte ändras utan regeringens
medgivande. I övrigt får myndigheterna inom de personalramar som
angetts för dem göra avsteg från fastställd organisation, om detta medför att
verksamheten kan genomföras mera effektivt.”

Försvarsgrenscheferna har också bidragit. Chefen för armén t. ex. har
formulerat sig sålunda (1980-12-17):

”Chef får inom ramen för tilldelade personella och ekonomiska resurser
fatta de beslut beträffande myndighetens organisation som erfordras med
hänsyn till de uppgifter som ålagts honom och till lokala förhållanden.”
Chefen för marinen föreskriver (1980-12-17):

”För genomförandet av ställda uppdrag skall chef för marin myndighet
göra de ändringar av fredsorganisationen som erfordras för att verksamheten
fortlöpande skall kunna genomföras på effektivaste sätt.”

Det bör tilläggas att båda försvarsgrenscheferna ger vissa inskränkande
handlingsregler.

Institutet vill också peka på ett uttalande av försvarsutskottet (FöU
1979/80:19 sid 17):

”Utskottet anser att målstyrning och decentralisering bör främjas inom
totalförsvaret. För det militära försvaret och civilförsvaret - som fullt ut
tillämpar FPE - är det särskilt viktigt att beslutsbefogenheter beträffande

FiU 1982/83:1

5

personal och fredsorganisation pressas nedåt i beslutshierarkin. Både
regeringen och centrala myndigheter måste vara beredda att släppa ifrån sig
sådana befogenheter. Utskottet är för sin del berett att tillstyrka en lägre
detaljeringsgrad på organisationsförslag som i fortsättningen underställs
riksdagens prövning. På samma sätt som i budgetpropositionen och i
propositionen 1979/80:135 bör emellertid lämnas information som går
väsentligt häröver. Organisationsförslagens detaljeringsgrad bör påverkas
även av innebörden från principiell synpunkt.”

Strävan efter en ordning som allmänt främjar lokal, effektivitetshöjande
anpassning och organisationsutveckling förefaller väl dokumenterad.

Det är emellertid inte alltid som denna strävan leder till praktisk
tillämpning av de förordade principerna. Många exempel finns på att
statsmakterna genom mycket långtgående detaljreglering låser myndigheternas
organisation. Även på lägre nivåer i förvaltningar förekommer detta i
betydande utsträckning. För att strävan skall realiseras krävs självfallet att
statsmakter och centrala myndigheter undviker en detaljstyrning som
förhindrar den lokala anpassningen. Utifrån de nämnda instansernas
legitima behov av att styra underställd verksamhet måste då sådana
styrmetoder och beslutsordningar konstrueras, presenteras och accepteras
som kan ses som fullgoda alternativ till den traditionella detaljstyrningen.

I motionen antyds hur riksdagen i princip bör styra myndigheters
organisation och verksamhet. Inom försvaret förs i stort samma resonemang
rörande statsmakternas styrning. Det innebär att statsmakterna bestämmer
att myndigheten skall finnas, var den skall vara lokaliserad, vilken uppgift
den skall lösa - dels i instruktionen och dels i årliga uppdrag - vilka
resursramar den skall arbeta inom - inom försvaret preciserade med
personalramar, uttryckta som ”varav högst 00 personår” -och vilka personer
som skall leda myndigheten i positioner i styrelse, som verkschef m. m. I
försvaret anser man t. ex. också att statsmakterna bör ta ställning till
organisationen på nivån närmast under myndighetschefen. Dessa resonemang
har dokumenterats bl. a. i ett förslag till förordning om verksamheten
inom det militära försvaret. Institutet har i ett yttrande över nämnda förslag
(1982-02-26) kommenterat förslagen om organisationsstyrning på följande
sätt.

”1 samband härmed vill institutet beröra den valda formen och detaljeringsnivån
rörande organisationsbeskrivningarna. Institutet ansluter sig till
de principer som redovisas under rubriken ”Organisationsidé” i den till
förordningen fogade promemorian. Enligt dessa principer bör regeringen
endast ta ställning till en myndighets organisation i stort samt ange
personalram i de årliga regleringsbreven. Ett ställningstagande till organisationen
i stort kan emellertid komma till uttryck på olika sätt och med olika
bakgrund. Den organisationsutveckling i detaljer och den allmänna effektivitetshöjande
verksamhetsanpassning, som regeringen genom sitt ställningstagande
endast i stort avstår från att reglera och som förväntas äga rum

FiU 1982/83:1

6

genom myndigheternas egna initiativ bör beaktas, när regeringen väljer
sättet att uttrycka sitt ställningstagande.”

Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde har institutet under en
rad av år på olika sätt sökt medverka till en utveckling i den i motionen
angivna riktningen. Mycket återstår emellertid att göra, och institutet finner
det motiverat att den i motionen begärda belysningen kommer till stånd. Ett
par särskilda aspekter bör dock enligt institutets uppfattning tas upp i
sammanhanget.

Den ena gäller den personaladministrativa sidan av organisationsbesluten.
Organisationsändringar innebär hantering av anställda och deras arbetsuppgifter,
positioner m. m. Detta leder till personaladministrativa beslut och
åtgärder. Sättet att fatta organisationsbeslut bör alltså kopplas till sättet att
fatta personaladministrativa beslut. Ändrar man på organisationsstyrningen
är det troligen lämpligt att också anpassa personalstyrningen. Detta kan
t. ex. leda ända till ändringar i sättet att förhandla med personalorganisationerna
om löner och annat. De organisationsbemyndiganden som redovisats
ovan och som nu gäller i försvaret synes för närvarande ibland vara svåra
att tillämpa eftersom det personaladministrativa regelsystemet ännu ej
anpassats tillräckligt. Institutet föreslår att det underlag som tas fram
kommer att gälla såväl personal- som organisationsstyrningen.

Den andra aspekten gäller konsekvensen för myndighetsledningarna av att
de ställs inför ökade krav och ökad handlingsfrihet när det gäller att anpassa
och utveckla myndigheternas organisation och hantera de personaladministrativa
problem som därvid uppkommer. Detta kräver en vilja och förmåga,
som alla myndighetsledningar idag inte har enligt institutets bedömning.
Denna brist kan repareras på olika sätt - t. ex. genom chefsutbildning,
genom utbildning av personal- och organisationsspecialister, genom tillhandahållande
av lämpliga konsulter till verksledningarnas förfogande m. m.

Problemet bör enligt institutets uppfattning ägnas uppmärksamhet i det
underlag som tas fram.

Som framgått av det ovan sagda har institutet sedan en del år arbetat med
frågan om personal- och organisationsstyrning och ser den som både viktig
och intressant. Institutet medverkar gärna i den begärda belysningen.

Institutet bifogar slutligen som bilaga ett avsnitt av försvarets rationaliseringsplan
1979, där en del synpunkter på flexibel organisation utvecklas.1
Dessa synpunkter torde äga fortsatt giltighet.

FÖRSVARETS »RATIONALISERINGSINSTITUT
Gunnar Petri

Lennart Lindberg

1 Ej medtagen här.

FiU 1982/83:1

7

Statskontoret (1982-08-13)

I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär en belysning av
möjligheterna att få lägre detaljeringsgrad i fråga om riksdagsbeslut om
myndighet bl. a. i syfte att underlätta möjlig organisationsutveckling inom
myndighet. Statskontoret anser av skäl som utvecklas i det följande att den
begärda belysningen bör komma till stånd. Verket är berett att medverka i en
sådan utredning.

I bl. a. allmänna verksstadgan och rationaliseringsförordningen understryks
att ansvaret för att verksamheten bedrivs rationellt och under god
hushållning med resurserna åvilar varje myndighet. Under det senaste
decenniet har flertalet myndigheter erhållit resurser för att bättre kunna leva
upp till detta ansvar. Samtidigt är emellertid myndigheternas befogenheter
att fatta beslut om olika rationaliseringsåtgärder på olika sätt begränsade.

Motionens förslag stämmer väl överens med principen att det är respektive
myndighet som har det primära rationaliseringsansvaret. Det är också ett
naturligt steg i en fortsatt utveckling av denna ansvarsfördelning att pröva i
vad mån myndigheterna kan ges utökade beslutsbefogenheter i samband
med rationaliseringar. I motionen har den vidgade befogenheten knutits till
frågor som rör organisatoriska förändringar.

Motionären pekar bl. a. på några olika faktorer som motiverar en
omprövning av vilka beslut som bör fattas av riksdag, regering och myndighet
vad avser organisationsförändringar. Så talar enligt motionären t. ex.
behovet av besparingar inom statsförvaltningen för en fortlöpande anpassning
av myndigheternas organisation vilket i sin tur förutsätter enkla och
smidiga beslutsformer.

Statskontoret kan instämma i att det finns ett samband mellan storleken av
en myndighets resurser och lämplig organisatorisk uppbyggnad. En större
eller mindre resursförändring kan därmed också motivera en förändring av
den organisatoriska strukturen. Det finns emellertid andra - och kanske
starkare - samband som påverkar organisationen. Det gäller i första hand de
uppgifter en myndighet har att utföra. Förändringar av den lagstiftning
och/eller de förordningar eller regeringsbeslut som ligger till grund för en
myndighets verksamhet är det vanligaste motivet för att också förändra den
organisatoriska strukturen. Därtill finns ett samband mellan arten och
graden av använd teknik - främst datorer - och organisation. Införandet av
ett ADB-system är ofta en anledning att ompröva t. ex. fördelningen av
arbetsuppgifter och befogenheter mellan olika enheter och nivåer, dvs. att
ändra organisationen.

Man kan således konstatera att det finns ett samband inte bara mellan
resurser och organisation utan också mellan å ena sidan uppgifter och
teknologi och å andra sidan organisation. Även om motiven för att ändra den
organisatoriska strukturen är mer sammansatta och delvis mer ”politiknära”
än vad som anges i motionen, finns det enligt statskontorets uppfattning skäl

FiU 1982/83:1

8

att pröva om myndigheterna och dess lekmannastyrelser kan ges större
beslutsbefogenheter i organisationsfrågor.

I motionen redovisas också ett antal exempel på att detaljeringsgraden i
riksdagens beslut rörande olika myndigheters organisatoriska uppbyggnad
varierar betydligt. Statskontoret anser i likhet med motionären att denna
brist på enhetlig praxis är otillfredsställande. Denna oklarhet skapar
osäkerhet om hur omfattande och detaljerat beslutsunderlag riksdagen
verkligen behöver. Även från denna ”utredningsekonomiska” utgångspunkt
är en enhetligare och mer genomtänkt praxis av värde.

En kommande utredning bör självfallet även beakta de skäl som talar för
att riksdag och/eller regering fattar beslut om olika typer av rationaliseringsförändringar.
Ett avgörande skäl för riksdagsbeslut är att rationaliseringar i
många fall förutsätter initiala investeringar som inte ryms inom givna
anslagsramar. Ett annat skäl för riksdagsbeslut är att organisatoriska eller
andra förändringar vars syfte är att öka effektiviteten i myndigheters
verksamhet kan vara av den räckvidden att de även har ett politiskt
intresse.

I detta ärende har generaldirektören Moberg beslutat. Närvarande vid den
slutliga handläggningen var i övrigt t. f. rationaliseringschefen Dahlberg,
föredragande.

Enligt statskontorets beslut
Lars Dahlberg

GOTAB 72837 Stockholm 1982