om fortsatt giltighet av lagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (prop. 1987/88:17)

Betänkande 1987/88:JuU11

Justitieutskottets betänkande
1987/88:11

om fortsatt giltighet av lagen om tvångsåtgärder i
spaningssyfte i vissa fall
(prop. 1987/88:17)

1987/88:11

Propositionen

I proposition 1987/88:17 har regeringen (arbetsmarknadsdepartementet)
föreslagit att lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall,
vilken gäller till utgången av år 1987, skall ha fortsatt giltighet till utgången av
år 1988.

I propositionen hänvisas bl. a. till den skrivelse (skr. 1987/88:16) med
redogörelse för tillämpningen av terroristlagstiftningen som regeringen
samtidigt med propositionen har avgivit till riksdagen. Skrivelsen behandlas
av socialförsäkringsutskottet (SfU 1987/88:7).

Utskottet

Bakgrund

År 1973 antog riksdagen en lag om särskilda åtgärder till förebyggande av
vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s. k. terroristlagen (prop.
1973:37, JuU 18, rskr. 121). Genom lagstiftning, som trädde i kraft den 1
januari 1976 (prop. 1975/76:18, InU 24, rskr. 121), fördes huvuddelen av
bestämmelserna i terroristlagen - med vissa ändringar - över till den
dåvarande utlänningslagen. Samtidigt beslutade riksdagen (prop. 1975/
76:18, JuU 15, rskr. 122) att terroristlagens bestämmelser om telefonavlyssning,
brevkontroll m. m. skulle tas in i en särskild, tidsbegränsad lag
(1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). En
precisering av spaningslagens tillämpningsområde skedde år 1977. Terroristbestämmelserna
återfinns numera i den nu gällande utlänningslagen
(1980:376). Spaningslagens giltighetstid har förlängts successivt för ett år i
taget, senast till utgången av år 1987 (prop. 1986/87:32, JuU 11, rskr. 53).

Gällande bestämmelser
Allmänt

Terroristbestämmelserna i utlänningslagen och spaningslagens regler ger
möjlighet att under speciella förutsättningar ingripa med åtgärder som syftar
till att minska riskerna för att våldsdåd utförs i Sverige av internationellt
förgrenade terroristorganisationer. Regelsystemet kompletterar därmed de

1 Riksdagen 1987/88. 7sami. Nr 11

allmänna reglerna i rättegångsbalken om tvångsåtgärder vid misstanke om
brott.

Utlänningslagen

För att terroristbestämmelserna i utlänningslagen skall kunna tillämpas krävs
för det första att det är fråga om en organisation eller grupp som, med hänsyn
till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras för politiska syften
använda våld, hot eller tvång utanför sitt hemland och därvid begå sådana
gärningar i Sverige. För det andra skall det finnas grundad anledning anta att
den utlänning det gäller tillhör eller verkar för en sådan organisation eller
grupp. För det tredje krävs att det med hänsyn till vad som är känt om
utlänningens föregående verksamhet m. m. föreligger fara för att han eller
hon i Sverige medverkar till sådana handlingar som nyss har nämnts. Om
dessa förutsättningar är uppfyllda kan utlänningen avvisas vid ankomsten till
Sverige (30 § första stycket) eller, om han eller hon redan uppehåller sig här,
utvisas (47 §). Beslut om avvisning och utvisning meddelas av regeringen.

En ytterligare förutsättning för att den som har bedömts vara terrorist skall
kunna avlägsnas ur landet är dock att det inte föreligger något politiskt eller
därmed jämställt verkställighetshinder (77-80 §§). Om så är fallet - eller om
någon annan anledning föreligger - skall regeringen förordna att beslutet om
avvisning eller utvisning tills vidare inte får verkställas (73 §). Har ett sådant
förordnande meddelats - eller om beslutet om avvisning eller utvisning av
något annat skäl inte kan verkställas - får regeringen meddela föreskrifter för
utlänningens vistelse i Sverige, t. ex. inskränkningar i rörelsefriheten eller
andra villkor (74 § andra stycket).

Spaningslagen

Spaningslagen gäller endast beträffande en utlänning som i enlighet med de
nyss nämnda reglerna i utlänningslagen har avvisats eller utvisats som
terrorist, men som ändå av regeringen har tillåtits stanna kvar i landet (1 §).
En sådan utlänning kan under sin vistelse i Sverige utsättas för viss kontroll
och övervakning (2-5 §§).

De åtgärder enligt spaningslagen som därvid kan komma i fråga är att
utlänningen kan bli föremål för vissa särskilda spaningsåtgärder. Om det
bedöms vara av betydelse för att utröna om en terroristorganisation
planlägger eller förbereder en åtgärd som för politiska syften innebär våld,
hot eller tvång, får utlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation
eller kroppsbesiktning, och även fingeravtryck får tas liksom fotografi (2 §).
Det är polismyndigheten som beslutar om dessa åtgärder. Om det finns
synnerliga skäl kan polisen för samma ändamål få tillstånd att avlyssna
telefonsamtal till och från telefonapparat som innehas eller kan komma att
begagnas av utlänningen och granska post och andra försändelser som sänts
till eller från utlänningen och som påträffats vid husrannsakan, kroppsvisitation
eller kroppsbesiktning eller som finns hos post- eller annan befordringsanstalt
(3 §). Frågor om tillstånd till telefonavlyssning och postgranskning
prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Ett sådant

JuU 1987/88:11

2

tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid, som inte får överstiga en månad
(4 §). I lagen finns också en bestämmelse som bl. a. närmare reglerar vilka
som får ta del av uppteckning från telefonavlyssning och vilka som får
granska post och andra försändelser (5 §).

Tidigare riksdagsbehandling

Sorn är nämnt tidigare har riksdagen regelbundet beslutat om förlängning av
spaningslagens giltighetstid. Sådana beslut har fattats vid elva tillfällen,
varvid giltighetstiden varje gång har förlängts med ett år (prop. 1976/77:33,
JuU 13, rskr. 91, prop. 1977/78:46, JuU 14, rskr. 105, prop. 1978/79:29, JuU
14, rskr. 91, prop. 1979/80:52, JuU 18, rskr. 94, prop. 1980/81:54, JuU 14,
rskr. 63, prop. 1981/82:45, JuU 23, rskr. 109, prop. 1982/83:46, JuU 10, rskr.
82, prop. 1983/84:51, JuU 10, rskr. 69, prop. 1984/85:73, JuU 11, rskr. 75,
prop. 1985/86:31, JuU 11, rskr. 31, prop. 1986/87:32, JuU 11, rskr. 53).

Ändringar i spaningslagens bestämmelser har skett vid två tillfällen. År
1977 beslutades en ändring i 2 § som innebar att lagens tillämpningsområde
begränsades (prop. 1975/76:202, JuU 1976/77:20, rskr. 129) och i samband
med beslutet år 1981 om förlängd giltighetstid gjordes vissa ändringar (av
redaktionell natur) i 1 och 2 §§ (1980/81:54, JuU 14, rskr. 91).

År 1982 tog riksdagen upp frågan om den parlamentariska kontrollen i
fråga om telefonavlyssning (JuU 1981/82:54, rskr. 298). Därvid uttalades att
det är angeläget att riksdagens möjligheter till insyn vidmakthålls och att den
om möjligt bör byggas ut. Insynen borde enligt utskottet ske genom en årlig
redovisning i en proposition eller skrivelse till riksdagen och avse bl. a.
telefonavlyssning enligt spaningslagen. Angående arten av de uppgifter som
borde lämnas ansåg utskottet att redovisningen borde ge riksdagen en
uppfattning om antalet ärenden om telefonavlyssning, antalet meddelade
tillstånd, vilka tillståndstider som förekommit samt i vilken mån telefonavlyssningen
hade fyllt avsett ändamål.

Efter detta initiativ har redogörelser för tillämpningen av bestämmelserna
om telefonavlyssning i rättegångsbalken lämnats till riksdagen avseende åren
1982-1986. Redogörelsen för sistnämnda år är för närvarande föremål för
riksdagens prövning och bereds av justitieutskottet (skr. 1987/88:53).

Redovisning för tillämpningen av spaningslagens regler om tvångsmedel,
bl. a. telefonavlyssning, har lämnats i de redogörelser för tillämpningen av
terroristlagstiftningen som regeringen sedan år 1976 regelbundet har avgivit
till riksdagen. Den senaste skrivelsen, som avser tillämpningen under tiden
september 1986—juli 1987, behandlas för närvarande i riksdagen efter
beredning av socialförsäkringsutskottet (skr. 1987/88:16, SfU 7). Av skrivelsen
framgår att spaningslagen under perioden har använts vid tolv tillfällen
mot åtta personer och att det i samtliga fall har rört sig om telefonavlyssning.

Regeringens handläggning av ärenden enligt terroristlagstiftningen har
uppmärksammats av konstitutionsutskottet i samband med utskottets
granskning av statsrådens tjänsteutövning (senast KU 1986/87:33).

Terroristlagstiftningen var också nyligen aktuell i riksdagen med anledning
av en interpellation (snabbprotokoll från riksdagsdebatterna 1987/88:18
s. 60 ff).

JuU 1987/88:11

3

Översyn av utlänningslagstiftningen

JuU 1987/88:11

I enlighet med ett beslut av regeringen i februari 1987 har det uppdragits åt en
särskild utredare (f. d. justitierådet Carl Holmberg) att göra en översyn av
utlänningslagstiftningen i syfte att inom ramen för gällande principer
åstadkomma förenklingar och förbättringar av regelsystemet (dir. 1987:3).
Den centrala uppgiften för utredaren är att föreslå ändringar som kan bidra
till kortare handläggningstider i utlänningsärenden, men därutöver omnämns
ett antal frågor som bör särskilt övervägas. En av dessa är enligt
direktiven (s. 6 f) om det kan vara lämpligt att skilja ut terroristbestämmelserna
från utlänningslagen och ta in det regelsystemet i en särskild lag, och
om det därvid är möjligt att sammanföra terroristbestämmelserna med
reglerna i spaningslagen.

Utredningen bör enligt direktiven slutföras senast vid årsskiftet 1987-1988.

Utskottets överväganden

När förslag om att förlänga giltighetstiden för spaningslagen tidigare har varit
föremål för riksdagsbehandling har det betonats att det mot bakgrund av den
fortgående internationella terroristverksamheten är angeläget att även i
fortsättningen hålla en hög beredskap för att förebygga våldshandlingar i vårt
land. I vissa lägen kan det därför behövas tillgång till de speciella tvångsåtgärder
som spaningslagen medger. Spaningslagen utgör med andra ord ett
viktigt instrument vid bekämpningen i vårt land av den internationella
terrorismen.

Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 framhöll
utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade terroristverksamheten
är dess internationella anknytning och att bakom aktionerna inte sällan står
internationellt vittförgrenade, välorganiserade grupper. Det är därför,
betonade utskottet, nödvändigt med ett mellanstatligt samarbete för att den
internationella terrorismen skall kunna bekämpas.

På det internationella planet vidtas också regelbundet åtgärder för att
motverka terrorismen. Vid Europarådets parlamentariska församlings session
i september 1986 antog församlingen enhälligt en resolution om
internationell terrorism. Resolutionen fördömer användningen av terror och
uppmanar till sanktioner mot länder som stöder terrorism. Från svensk sida
framhölls, bl. a. mot bakgrund av mordet på Olof Palme, att förslaget om ett
förbättrat internationellt samarbete i kampen mot den internationella
terrorismen förtjänade stöd. I Europarådets regi hölls vidare i november
1986 en ministerkonferens om terrorism och vid Europarådets 79:e ministerkommittémöte,
som ägde rum senare samma månad, var kampen mot
terrorismen en av de viktigaste punkterna på dagordningen. Ministerkommittén
uttryckte tillfredsställelse med resultatet av ministerkonferensen och
det beslutades att som en uppföljning av konferensen sammankalla ett möte
med rådgivare till ministrarna med ansvar för terroristbekämpning i resp.
länder. Möten med denna grupp av ministerrådgivare har ägt rum vid fyra
tillfällen, senast i början av oktober 1987. Vid detta möte var en punkt på

4

dagordningen medlemsländernas erfarenheter av och studium av nationella
antiterroristlagstiftningar.

Även under det år som förflutit sedan frågan om en fortsatt giltighet av
spaningslagen senast prövades av riksdagen har ett stort antal terroristdåd
begåtts i skilda delar av världen, och i Europa har en fortsatt ökning av den
terroristiska aktiviteten kunnat förmärkas. Flertalet terroristdåd har riktats
mot det egna landets regering, men i många fall har terrorattackerna skett i
andra länder.

Mot denna bakgrund delar utskottet uppfattningen att såväl förhållandena
inom landet som den internationella utvecklingen tydligt visar att det alltjämt
föreligger stora risker för att terroristdåd drabbar också vårt land. De
synpunkter som tidigare har anförts beträffande behovet av sådana särskilda
regler som finns i spaningslagen gör sig således alltjämt gällande. Det finns
emellertid samtidigt anledning framhålla att de möjligheter som lagen ger att
- utan konkret brottsmisstanke - använda så ingripande tvångsmedel som det
här gäller gör det särskilt angeläget att lagens bestämmelser tillämpas med
iakttagande av de krav som uppställs av hänsyn till den enskildes rättssäkerhet
och personliga integritet.

I sammanhanget vill utskottet också något beröra en principiell fråga om
terroristlagstiftningen. Enligt utskottets mening kan det ifrågasättas om inte
beredningen av terroristlagstiftningen och således även spaningslagen, som
huvudsakligen innehåller regler om personella tvångsmedel, bör åvila det
departement som handlägger frågor om tvångsmedel och förundersökning av
brott, dvs. justitiedepartementet. I anslutning härtill kan nämnas att den
nuvarande ordningen också innebär att behandlingen i riksdagen av likartade
frågor sker i skilda utskott. Detta har i olika sammanhang föranlett
missförstånd, undran och kritik. Som framgått av den tidigare redovisningen
är utlänningslagstiftningen för närvarande föremål för en översyn av en
särskild utredningsman, som enligt direktiven bl. a. bör överväga om
terroristbestämmelserna i utlänningslagen kan sammanföras med reglerna i
spaningslagen. Med hänsyn härtill avstår utskottet från att nu göra något
ytterligare uttalande om hur lagstiftningen tekniskt bör anordnas och om hur
redovisningen till riksdagen bör ske. Utskottet vill dock erinra om att det vid
riksdagens uttalande år 1982 förutsattes en årlig redovisning avseende
telefonavlyssning enligt spaningslagen eller motsvarande lagstiftning, vid
förundersökning angående grov narkotikabrottslighet och vid förundersökning
i övrigt enligt de grundläggande bestämmelserna i rättegångsbalken.

Med nu redovisade uttalanden tillstyrker utskottet regeringens förslag att
förlänga giltighetstiden för spaningslagen med ett år.

JuU 1987/88:11

5

Utskottets hemställan

JuU 1987/88:11

Utskottet hemställer

att riksdagen antar det i proposition 1987/88:17 framlagda förslaget
till lag om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i
spaningssyfte i vissa fall.

Stockholm den 17 november 1987

På justitieutskottets vägnar

Karin Ahrland

Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Hans Pettersson i
Helsingborg (s), Björn Körlof (m), Helge Klöver (s), Gunilla André (c),
Ulla-Britt Åbark (s), Hans Göran Franck (s), Birthe Sörestedt (s), Elving
Andersson (c), Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Göran Ericsson
(m), Lars Sundin (fp) och Jerry Martinger (m).

6