Nytt unionsregister för utsläppsrätter

Betänkande 2011/12:MJU4

2011/12:MJU4 Nytt unionsregister för utsläppsrätter

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2011/12:MJU4

Nytt unionsregister för utsläppsrätter

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:151 Nytt unionsregister för utsläppsrätter.

I propositionen föreslås flera ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Huvuddelen av ändringarna motiveras av att de nationella utsläppsregistren i EU:s medlemsstater ersätts av ett nytt unionsregister på EU-nivå. Därutöver föreslås att definitionen av flygverksamhet ändras för att inkludera en eller flera flygningar med luftfartyg som avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Vidare föreslås ändringar som syftar till att klargöra vad en övervaknings- och rapporteringsplan för flygverksamheter ska innehålla. Kravet på att den kontrollör som verifierar rapporten om utsläpp av växthusgaser ska vara ackrediterad enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll tas bort. I stället får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på kontrollören. I propositionen föreslås även förtydliganden i miljöbalken. Ändringarna är ämnade att klargöra att det endast är sådana utsläpp av koldioxid, dikväveoxid och perfluorkolväten som är tillståndspliktiga enligt lagen om handel med utsläppsrätter som inte får omfattas av tillståndsvillkor eller förelägganden som syftar till en begränsning av sådana utsläpp. Förslaget om ändring i lagen om handel med utsläppsrätter föreslås träda i kraft den 1 januari 2012 i fråga om vissa paragrafer medan förslagen i övrigt föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Lagförslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i lagen (2010:944) om ändring i lagen (2009:1326) om ändring i miljöbalken,

3. lag om ändring i lagen (2009:1326) om ändring i miljöbalken,

4. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:151 punkterna 1–4.

Stockholm den 22 september 2011

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Bengt-Anders Johansson (M), Lars Hjälmered (M), Johan Löfstrand (S), Rune Wikström (M), Helén Pettersson i Umeå (S), Johan Hultberg (M), Sara Karlsson (S), Pyry Niemi (S), Åsa Coenraads (M), Helena Leander (MP), Irene Oskarsson (KD), Josef Fransson (SD), Jens Holm (V), Christer Akej (M), Christina Karlsson (S) och Lars Tysklind (FP).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:151 Nytt unionsregister för utsläppsrätter. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1 och regeringens lagförslag återges i bilaga 2. Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har följt Lagrådets förslag till ändringar. Efter Lagrådets granskning har det uppmärksammats att det i 22 kap. 19 § miljöbalken finns en hänvisning till miljödomstol som förbisetts i ett tidigare lagstiftningsärende. Eftersom miljödomstolarna den 2 maj 2011 har bytt namn till mark- och miljödomstolar innehåller propositionen ett förslag till följdändring i denna paragraf. Ändringen är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Bakgrund

EU:s nya registerförordning

Miljödepartementet har tagit fram en promemoria med förslag till ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter med anledning av EU:s nya registerförordning – kommissionens förordning (EU) nr 920/2010 av den 7 oktober 2010 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (EUT L 270, 14.10.2010, s. 1, Celex 32010R0920). Utöver de ändringar som motiveras av EU:s nya registerförordning, föreslogs i promemorian en ändring av definitionen av flygverksamhet så att definitionen också inkluderar en eller flera flygningar med luftfartyg som avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Promemorian innehöll också förslag till förtydliganden i miljöbalken. Promemorians förslag har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgänglig vid Miljödepartementet (M2011/1275/R).

EU:s förordning om ackreditering och marknadskontroll

Miljödepartementet har tagit fram en promemoria om förslag till ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter med anledning av att det inom EU har tagits fram ett regelverk för organisation och tillvägagångssätt vid ackreditering – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 (EUT L 218, 13.8.2008, s. 30, Celex 32008R0765). Promemorians förslag har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgänglig vid Miljödepartementet (M2009/4876/R).

En kortfattad översikt över EU:s handelssystem för utsläppsrätter och genomförandet i svensk rätt

Som en viktig del i EU:s program mot klimatförändringar har EU etablerat ett system för handel med utsläppsrätter som ansluter till Kyotoprotokollet. Den första handelsperioden, 2005–2007, har avslutats och den andra handelsperioden, 2008–2012, har inletts. Förberedelserna för den tredje handelsperioden, 2013–2020, pågår. Regelverket för handelssystemet finns i handelsdirektivet, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). För närvarande omfattar handelssystemet förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier, anläggningar för produktion eller bearbetning av järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anläggningar för tillverkning av papper eller pappersmassa. För dem som driver sådana anläggningar är det obligatoriskt att delta i systemet för handel med utsläppsrätter.

Huvuddelen av handelsdirektivet genomförs i svensk rätt genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Utgångspunkten är att koldioxid inte får släppas ut från anläggningar som omfattas av systemet, om inte ett särskilt tillstånd finns. Länsstyrelsen prövar ansökningar om tillstånd. Verksamhetsutövarna får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för varje handelsperiod. Regeringen upprättar en nationell fördelningsplan som anger hur utsläppsrätterna ska fördelas. Den nationella fördelningsplanen ska godkännas av Europeiska kommissionen. En verksamhetsutövare är skyldig att genom beräkning eller mätning övervaka sina utsläpp av koldioxid och varje år lämna in en verifierad rapport om utsläppen. Verksamhetsutövaren är också skyldig att varje år överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen. De överväganden som gjordes i samband med införandet av lagen om handel med utsläppsrätter framgår av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18).

Handelsdirektivet har ändrats genom länkdirektivet, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex 32004L0101). Avsikten med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till de delar av Kyotoprotokollet som rör de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Mekanismerna är i grunden ett sätt att få till stånd kostnadseffektiva utsläppsminskningar som en part kan använda sig av för att uppfylla sitt kvantifierade åtagande i Kyotoprotokollet. Genom länkdirektivet kan även verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillgodogöra sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna. Utsläppsminskningarna från ett projekt omvandlas till ett tillgodohavande som kan säljas och köpas på den marknad som handelssystemet utgör. Under vissa förutsättningar får sådana tillgodohavanden användas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter enligt EU:s handelssystem. Genomförandet av länkdirektivet innebar vissa ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter samt i förordningen om handel med utsläppsrätter, se regeringens proposition Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (prop. 2005/06:184).

Handelsdirektivet har därefter ändrats genom flygutsläppsdirektivet, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 8, 13.1.2009, s. 3, Celex 32008L0101). Genom flygutsläppsdirektivet inkluderas luftfarten i handelssystemet fr.o.m. 2012. Den luftfart som ska omfattas av handelssystemet är flyg som avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska unionens territorium. Betydelsefulla undantag innebär dock att bl.a. flertalet flygbolag med begränsad verksamhet inom Europeiska unionen och sportflygningar inte omfattas. Den som bedriver en flygverksamhet ska för de flygningar som omfattas av handelssystemet övervaka utsläppen av koldioxid. Verksamhetsutövaren måste också för varje år kunna redovisa utsläppsrätter som täcker de faktiska utsläppen. Verksamhetsutövaren ska ha en plan för de åtgärder som vidtas för att övervaka och rapportera utsläppen. Flygets införande i handelssystemet innebar ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter, se regeringens proposition Flyget i utsläppshandeln (prop. 2008/09:147).

Slutligen har handelsdirektivet ändrats genom det s.k. ändringsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, 5.6.2009, s. 63, Celex 32009L0029). Syftet med detta ändringsdirektiv är att reglera handeln med utsläppsrätter efter 2012. Av regeringens proposition Ändringar i systemet för handel med utsläppsrätter (prop. 2009/10:28) framgår bakgrunden och skälen för de ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter som ändringsdirektivet medfört.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås flera ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Huvuddelen av ändringarna motiveras av att de nationella utsläppsregistren i EU:s medlemsstater ersätts av ett nytt unionsregister på EU-nivå. Därutöver föreslås att definitionen av flygverksamhet ändras för att inkludera en eller flera flygningar med luftfartyg som avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Vidare föreslås ändringar som syftar till att klargöra vad en övervaknings- och rapporteringsplan för flygverksamheter ska innehålla. Kravet på att den kontrollör som verifierar rapporten om utsläpp av växthusgaser ska vara ackrediterad enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll tas bort. I propositionen föreslås i stället att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på kontrollören.

I propositionen föreslås även förtydliganden i miljöbalken. Ändringarna syftar till att klargöra att det endast är sådana utsläpp av koldioxid, dikväveoxid och perfluorkolväten som är tillståndspliktiga enligt lagen om handel med utsläppsrätter som inte får omfattas av tillståndsvillkor eller förelägganden som syftar till en begränsning av sådana utsläpp.

Förslaget om ändring i lagen om handel med utsläppsrätter föreslås träda i kraft den 1 januari 2012 i fråga om vissa paragrafer medan förslagen i övrigt föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottets överväganden

Lagförslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag.

Propositionen

Ett nytt unionsregister

Regeringen föreslår att lagen om handel med utsläppsrätter ändras för att anpassas till EU:s nya registerförordning och inrättandet av ett unionsregister på EU-nivå. Inrättandet av ett unionsregister medför följande ändringar:

–     Kontoföringsmyndigheten är den myndighet som ska administrera Sveriges nationella konton i unionsregistret och de övriga konton som omfattas av svensk jurisdiktion.

–     Minst ett ombud för den som ansöker om att öppna ett persondepåkonto ska vara folkbokfört eller ha sitt säte i Sverige.

–     Skyldigheten för kontoföringsmyndigheten att på berörda konton i registret anteckna beslut om konkurs, utmätning, kvarstad och betalningssäkring ersätts av ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om anteckning i unionsregistret av sådana beslut, om avvisande av ansökan om registrering i registret som inte är förenligt med ett sådant beslut och om borttagande av en sådan anteckning.

–     Tillsynsmyndighetens direktåtkomst till utsläppsregistret tas bort.

–     Kontoföringsmyndigheten får elektroniskt lämna besked om innehav på konton i registret.

–     Det förtydligas att överlämnandet av utsläppsrätter ska ske enligt det förfarande som anges i registerförordningen och inte genom ett överlämnande av utsläppsrätter till kontoföringsmyndigheten.

–     Det klargörs att lagen om beräkning av lagstadgad tid inte kan åberopas till stöd för att överlämna utsläppsrätter senare än den 30 april.

–     Möjligheten till skadestånd från staten till följd av tekniska fel i registret tas bort, och skadestånd till följd av felregistrering lämnas endast om felet är orsakat av kontoföringsmyndigheten.

–     Det blir möjligt att överklaga flera av de beslut som kontoföringsmyndigheten meddelar med stöd av registerförordningen.

Flygutsläppsdirektivet och EES

Enligt propositionen bör definitionen av flygverksamhet ändras för att inkludera en eller flera flygningar med luftfartyg som avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Ackreditering av kontrollörer

Regeringen föreslår att kravet på att den kontrollör som ska verifiera rapporten om utsläpp av växthusgaser är ackrediterad för uppgiften enligt lagen om teknisk kontroll tas bort ur lagen.

Övervaknings- och rapporteringsplan för flygverksamhet

Enligt regeringens förslag ska en övervaknings- och rapporteringsplan för en flygverksamhet innehålla uppgifter om verksamhetsutövarens åtgärder för att kunna beräkna luftfartygets lastvikt multiplicerad med den flugna sträckan endast i det fall verksamhetsutövaren avser att ansöka om tilldelning av utsläppsrätter enligt lagen om handel med utsläppsrätter.

Förtydliganden i miljöbalken

Regeringen föreslår att det i miljöbalken tydliggörs att sådana utsläpp av koldioxid, dikväveoxid och perfluorkolväten som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter inte får omfattas av tillståndsvillkor eller förelägganden som syftar till att begränsa sådana utsläpp eller som syftar till att begränsa koldioxidutsläpp genom reglering av använd mängd fossilt bränsle.

Med anledning av att miljödomstolarna fr.o.m. den 2 maj 2011 benämns mark- och miljödomstolar görs en ändring i miljöbalken.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att ändringarna i 22 kap. 19 § miljöbalken samt i 1 kap. 2 §, 2 kap. 14 § och 5 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter träder i kraft den 1 januari 2012. Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte föranlett något motionsyrkande eller några andra invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:151 Nytt unionsregister för utsläppsrätter:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:944) om ändring i lagen (2009:1326) om ändring i miljöbalken.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:1326) om ändring i miljöbalken.
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag