Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats

Betänkande 2014/15:SkU10

Skatteutskottets betänkande

2014/15:SkU10

Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag i proposition 2014/15:5 Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats.

I propositionen föreslås att Skatteverket ska bli ansvarig myndighet för ärenden om tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats. Förslaget är ett led i att begränsa regeringens hantering av förvaltningsärenden i enskilda fall. Förslaget medför inga ändringar i sak. Lagen (1999:445) om exportbutiker kompletteras dock med ytterligare bestämmelser, eftersom det nu föreslås att handläggningen ska ske vid en förvaltningsmyndighet. Bland annat har bestämmelser om rätt till domstolsprövning införts.

I propositionen föreslås vidare att definitionen av tredje territorier i mervärdesskattelagen (1994:200) justeras i enlighet med direktiv 2013/61/EU.

Dessutom föreslås en ändring i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015.

Utskottet avstyrker den motion som lämnats i ärendet.

I betänkandet finns en reservation (SD).

Innehållsförteckning

Sammanfattning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats

Minskad byråkrati vid inrättande av exportbutik på flygplats

Reservation

Minskad byråkrati vid inrättande av exportbutik på flygplats, punkt 2 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1999:445) om exportbutiker,

2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),

3. lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.,

4. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

5. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

6. lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

7. lag om ändring i lagen (2014:670) om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

8. lag om ändring i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:5 punkterna 1–8.

2.	Minskad byråkrati vid inrättande av exportbutik på flygplats

Riksdagen avslår motion

2014/15:3010 av David Lång m.fl.  (SD).

Reservation (SD)

Stockholm den 27 november 2014

På skatteutskottets vägnar

Per Åsling

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), Leif Jakobsson (S), Sara Karlsson (S), Olof Lavesson (M), Peter Persson (S), Anna Hagwall (SD), Maria Plass (M), Hannah Bergstedt (S), Rasmus Ling (MP), Helena Bouveng (M), Adnan Dibrani (S), David Lång (SD), Mats Persson (FP), Aron Modig (KD), Patrik Lundqvist (S), Erik Andersson (M) och Emma Wallrup (V).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2014/15:5 Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats och en motion (SD) som väckts med anledning av propositionen. Regeringens och motionärernas förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att Skatteverket ska bli ansvarig myndighet för ärenden om tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats. Förslaget medför inga egentliga ändringar i sak utan är ett led i att begränsa regeringens hantering av förvaltningsärenden i enskilda fall.

I propositionen föreslås vidare att definitionen av tredje territorier i mervärdesskattelagen (1994:200) justeras i enlighet med direktiv 2013/61/EU så att Mayotte och de andra franska yttersta randområdena omfattas av definitionen.

Slutligen föreslås i propositionen att huvudmannen för en mervärdesskattegrupp som använder en särskild ordning för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster ska redovisa och betala skatten till Skatteverket. Underlag för kontroll av redovisningen ska finnas tillgängligt hos huvudmannen.

De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2015.

Utskottets överväganden

Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att prövningen av tillståndsärenden i fråga om inrättande av exportbutiker på flygplatser flyttas från regeringen till Skatteverket, om att definitionen av tredje territorier i mervärdesskattelagen justeras i enlighet med direktiv 2013/61/EU och om att huvudmannen för en mervärdesskattegrupp som använder en särskild ordning för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster ska redovisa och betala skatten till Skatteverket samt att underlag för kontroll av redovisningen ska finnas tillgängligt hos huvudmannen.

Propositionen

Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats

I propositionen föreslås att prövningen av tillståndsärenden i fråga om inrättande av exportbutiker ska flyttas från regeringen till Skatteverket.

När det gäller reglerna om vilka ärenden som ska överprövas av en förvaltningsdomstol respektive av en förvaltningsmyndighet vilar dessa på principen som lades fast vid Högsta förvaltningsdomstolens tillkomst år 1909 om att ärenden där prövningen i huvudsak innebar att tillämpa rättsregler skulle överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen medan ärenden där prövningen gällde lämplighet eller annan skönsmässig bedömning skulle överklagas i administrativ ordning. Denna uppdelning av beslutsbefogenhet påverkas dock av en allmän strävan att låta förvaltningsbeslut kunna överklagas till underrätt samt även av bl.a. europeiska rättsregler om rätt till domstolsprövning, s.k. civila rättigheter som införlivats i svensk rätt. Regeringsformens bestämmelser om formerna för regeringens arbete vilar vidare på grundtanken att den ska begränsas till angelägenheter som typiskt sett kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ, och det har sedan länge funnits en strävan att befria regeringen från förvaltningsärenden av löpande art.

Taxfreeförsäljningen inom Europeiska unionen upphörde den 1 juli 1999. Därefter var skattefri försäljning ombord på EU-interna resor inte längre möjligt. Detta föranledde vissa förändringar av svensk skattelagstiftning, vilket bl.a. innebar att en ny möjlighet att inrätta exportbutiker på flygplatser infördes. I dessa butiker säljs både obeskattade varor till resande utanför EU och beskattade varor. Tillstånd att inrätta en exportbutik beviljas i dag av regeringen.

Vid tillkomsten av möjligheten att inrätta exportbutiker gjordes bedömningen att det var fråga om en näringspolitisk lämplighetsbedömning, varför tillståndsgivningen borde handhas av regeringen. På det sätt som regeringen tillämpar bestämmelserna i lagen görs dock ingen bedömning av om det är lämpligt eller inte att inrätta en exportbutik på en särskild flygplats. Är omständigheterna i det enskilda ärendet sådana att sökanden uppfyller kriterierna, nämligen att sökanden är en flygplatshållare och det kan konstateras att det på flygplatsen bedrivs flygtrafik till en eller flera platser utanför EU:s skatteområde, beviljas det sökta tillståndet. Kontrollen av verksamheten inriktas på den som bedriver verksamheten och det finns inget särskilt behov av att pröva flygplatshållarens lämplighet.

Eftersom tillståndsärendena blivit alltmer formaliserade och utan inslag av vare sig näringspolitiska överväganden eller särskilda lämplighetsbedömningar, är det inte nödvändigt att det är regeringen som fattar beslut om sådana tillstånd utan detta bör göras på myndighetsnivå. Då Skatteverket redan i dagsläget sköter proceduren för godkännande av upplagshavare enligt lagen om tobaksskatt och lagen om alkoholskatt och verksamheten i en exportbutik endast får bedrivas av en aktör som är godkänd som upplagshavare, är det lämpligt att handläggningen av ärenden om inrättande av exportbutiker sker inom samma myndighet. Skatteverket föreslås därför vara ansvarig beslutande myndighet för dessa frågor.

Av den praxis som skapats av regeringen i ärenden om tillstånd för inrättande av exportbutiker följer att tillstånden är begränsade i tiden, vanligtvis två till tre år, samt att det i tillståndsbesluten särskilt anges vissa grunder som utgör skäl för återkallelse. När tillståndsgivningen nu övergår till Skatteverket bör därför bestämmelser med motsvarande innebörd införas i lagen (1999:445) om exportbutiker. Utvecklingen av Europadomstolens praxis när det gäller rätten enligt artikel 6 i Europakonventionen för var och en rätt att få en tvist som rör hans civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång visar vidare att vad som avses med civila rättigheter inte bara är sådana rättigheter som kan hänföras till den traditionella civilrätten utan även sådana rättigheter som regleras i offentligrättslig ordning. Regeringen föreslår därför att ett beslut i ett tillståndsärende ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Allmänna forumregler bör gälla och prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten.

Ändring av definitionen av tredje territorier i mervärdesskattelagen

I propositionen föreslås även att definitionen av tredje territorier i mervärdesskattelagen justeras i enlighet med rådets direktiv 2013/61/EU av den 17 december 2013 om ändring av direktiven 2006/112/EG och 2008/118/EG vad beträffar de franska yttersta randområdena, särskilt Mayotte. Justeringen föranleds av att Mayotte den 31 mars 2011 övergick till att bli ett utomeuropeiskt departement inom Frankrike och då samtidigt integrerades ekonomiskt och politiskt i Frankrike. Den 1 juli 2012 beslutade vidare Europeiska rådet att Mayotte skulle bli EU:s nionde yttersta randområde fr.o.m. den 1 januari 2014.

Genom Mayottes ändrade ställning blir unionslagstiftning om mervärdesskatt (direktiv 2006/112/EG) och punktskatter (direktiv 2008/118/EG) tillämplig. Med anledning av detta har det genom rådets direktiv 2013/61/EU beslutats om ändringar av artikel 6.1 c i direktiv 2006/112/EG och artikel 5 punkt 2 b och punkt 5 i direktiv 2008/118/EG för att klargöra att Mayotte och de andra franska yttersta randområdena ska vara undantagna från tillämpningen av direktiven, oberoende av eventuella ändringar av deras ställning enligt fransk lag. Ändringarna i direktiv 2013/61/EU medför att 1 kap. 10 b § mervärdesskattelagen (1994:200), behöver ändras på motsvarande sätt.

Mervärdesskattegrupper som tillämpar den särskilda ordningen för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster

Den 1 januari 2015 träder vidare nya mervärdesskatteregler om omsättningsland för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster i kraft. De nya reglerna föranleds av ändringar i mervärdesskattedirektivet och innebär att dessa tjänster ska anses omsatta i det land där köparen är etablerad, är bosatt eller stadigvarande vistas, om köparen är en privatperson eller annan icke beskattningsbar person. Samtidigt införs även regler om en förenklad särskild ordning för redovisning och betalning av mervärdesskatt för sådana tillhandahållanden enligt vilken ett svenskt företag som tillhandahåller de aktuella tjänsterna till privatpersoner i andra EU-länder får redovisa och betala skatten för omsättningarna till Skatteverket. Skatteverket vidarebefordrar sedan deklarationsuppgifter och betalning till den behöriga myndigheten i beskattningslandet. En mervärdesskattegrupp som är etablerad i Sverige får använda den särskilda ordningen för att redovisa och betala mervärdesskatt, under förutsättning att gruppen tillhandahåller sådana tjänster som omfattas av den särskilda ordningen samt uppfyller övriga villkor.

Vid redovisning och betalning av mervärdesskatt enligt de allmänna reglerna är det företrädaren för gruppen, dvs. huvudmannen, som registreras och ges registreringsnummer till mervärdesskatt och som ska redovisa och betala mervärdesskatt för den verksamhet som gruppen bedriver och i övrigt företräda gruppen i frågor som rör mervärdesskatt. Underlag för kontroll av redovisningen ska vidare finnas tillgängligt hos huvudmannen. Motsvarande bör gälla vid tillämpningen av den särskilda ordningen. I propositionen föreslås därför att beslut om tillåtelse att använda en särskild ordning (s.k. identifieringsbeslut) ska fattas för grupphuvudmannen. Vidare föreslås att underlag för kontroll av redovisningen av de transaktioner som omfattas av den särskilda ordningen ska finnas tillgängligt hos huvudmannen.

Ikraftträdande och konsekvenser

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015. Förslagen bedöms inte medföra några offentligfinansiella effekter. Då förslaget om ny instansordning för inrättande av exportbutiker inte innebär någon ändring i sak och antalet ärenden är begränsat bedöms det endast ha marginella effekter för företagen samt myndigheter och domstolar. Övriga förslag bedöms inte ha några effekter i dessa delar.

Utskottets ställningstagande

Mot bakgrund av den formella prövning som sker vid ärenden om tillstånd att inrätta exportbutiker på flygplatser tillstyrker utskottet regeringens förslag att prövningen flyttas från regeringen till Skatteverket. Utskottet har heller inte något att invända mot regeringens förslag i övrigt och tillstyrker propositionen.

Minskad byråkrati vid inrättande av exportbutik på flygplats

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsförslaget om att ersätta tillståndsprövningen avseende inrättande av exportbutik på flygplats med en anmälan till Skatteverket.

Jämför reservation (SD).

Motionen

I kommittémotion 2014/15:3010 av David Lång m.fl. (SD) yrkande 1 föreslås att riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förenklad administration vid inrättande av exportbutiker på flygplatser. Motionärerna anför att det kan ifrågasättas om det är motiverat att behålla ordningen med tillståndsbeslut. Eftersom det inte sker någon prövning i sak borde det vara tillräckligt att flygplatshållaren anmäler sin avsikt att inrätta en exportbutik till Skatteverket. Detta är också den lösning som Lagrådet förordar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det, bl.a. med hänsyn till arten på de varor som säljs i exportbutikerna, är angeläget att minska risken för att sådana butiker inrättas utan att de formella förutsättningarna är uppfyllda eller utan att berörda myndigheter får kännedom om inrättandet av exportbutiken. För att förebygga sådana kringgåenden anser utskottet att en ordning med tillståndsbeslut är att föredra framför en ordning där denna kontroll ska ske i efterhand.

Antalet ärenden per år är vidare mycket begränsat och överklagandefrekvensen kommer sannolikt att vara låg, varför den ökade administration som följer av ett tillståndsförfarande får antas vara försumbar. Trots att prövningen endast är av mer formell art anser utskottet således att ordningen med tillståndsbeslut bör behållas. Utskottet avstyrker med det anförda motionen.

Reservation

Minskad byråkrati vid inrättande av exportbutik på flygplats, punkt 2 (SD)

av Anna Hagwall (SD) och David Lång (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2014/15:3010 av David Lång m.fl.  (SD).

Ställningstagande

Förslaget att ansvaret för ärenden om tillstånd att inrätta exportbutiker på flygplatser flyttas från regeringen till Skatteverket är i grunden en bra åtgärd som vi tillstyrker. Propositionens förslag innebär dock en risk för ökad byråkrati genom att beslutade tillstånd kan överklagas till domstol. För att upprätthålla förtroendet för lagstiftaren bör man aktivt verka för att förenklingar i olika regelverk genomförs där det är möjligt. I budgetpropositionen understryker regeringen också i sitt inriktningsförslag för Skatteverket betydelsen av det fortsatta förenklingsarbetet. Beviljandet av tillstånden är normalt en ren formalitet. I likhet med vad Lagrådet anför anser vi att det därför kan ifrågasättas om det är motiverat att behålla ordningen med tillståndsbeslut. Eftersom det inte sker någon prövning i sak borde det i stället vara tillräckligt att flygplatshållaren anmäler sin avsikt att inrätta en exportbutik till Skatteverket.

I argumenten mot Lagrådets förslag anför regeringen att Skatteverket skulle behöva förses med nya kontrollbefogenheter. Vi menar att detta mycket väl kan lösas på annat sätt.

Bilaga 1

____

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

2014/15:5 Ny instansordning för inrättande av exportbutik på flygplats:

1.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:445) om exportbutiker. lag om ändring i lagen (1999:445) om exportbutiker

2.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200). lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)

3.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.

4.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt

5.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt

6.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

7.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:670) om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. lag om ändring i lagen (2014:670) om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

8.              Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster. lag om ändring i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster

Följdmotionen

2014/15:3010 av David Lång m.fl.  (SD):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förenklad administration vid inrättande av exportbutiker på flygplatser.

Bilaga 2

____

Regeringens lagförslag