Ny åklagarorganisation

Betänkande 1995/96:JuU13

Justitieutskottets betänkande 1995/96:JUU13

Ny åklagarorganisation

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1995/96
JuU13

Sammanfattning

Justitieutskottet behandlar i detta
betänkande regeringens förslag till nya
riktlinjer för åklagarväsendets
organisation. Utskottet förordar att
riksdagen godkänner de nya riktlinjerna.

Till betänkandet har fogats fyra
reservationer varav tre från (m) och en
från (c).

Propositionen

I proposition 1995/96:110
(Justitiedepartementet) har regeringen
föreslagit att riksdagen godkänner
följande nya riktlinjer för
åklagarväsendets organisation.

1. Landet skall vara regionalt indelat
i åklagardistrikt med en
åklagarmyndighet i varje distrikt. På
lokal nivå skall åklagarväsendet bestå
av åklagarkammare.
Statsåklagarmyndigheten för speciella
mål skall även fortsättningsvis ha hela
landet som verksamhetsområde. Regeringen
skall vid behov kunna inrätta
ytterligare rikstäckande
åklagarmyndigheter.

2. Åklagarmyndigheterna och
åklagarkamrarna skall vara betydligt
färre än dagens regionåklagarmyndigheter
och storstadsmyndigheter respektive
lokala åklagarmyndigheter.

3. Regeringen skall besluta om
indelningen i åklagardistrikt och om
åklagarmyndigheternas lokalisering.
Riksåklagaren eller, efter beslut av
Riksåklagaren, åklagarmyndigheten skall
efter samråd med övriga berörda
myndigheter bestämma om åklagarkamrarnas
antal och lokalisering.

Motionerna

1995/96:Ju12 av Gun Hellsvik m.fl. (m)
vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om konsekvenserna av regeringens
aviserade besparingskrav på
åklagarväsendet,

2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om en förändrad
åklagarorganisation,

3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att klargöra
åklagarväsendets framtida
myndighetsstruktur.

1995/96:Ju13 av Barbro Andersson och
Ingrid Andersson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om
betydelsen av den regionala aspekten för
den nya åklagarorganisationen.

1995/96:Ju14 av Berit Andnor m.fl. (s)
vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om beaktande av de regionala
aspekterna i samband med beslut om
åklagarkamrarnas antal och lokalisering.

1995/96:Ju15 av Ingbritt Irhammar m.fl.
(c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av åklagarkammare på
samma antal platser som i dag,

2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att avvakta med
långtgående reformer av åklagarväsendet
till dess domstolväsendets framtida
organisation är klarlagd.

Utskottet

Inledning

Regeringen gav i december 1994
Riksåklagaren i uppdrag att se över
åklagarväsendets organisation i dess
helhet. Riksåklagaren tillsatte därefter
en organisationsgrupp med uppdrag att
arbeta fram ett diskussionsunderlag
inför den förestående översynen.
Gruppens arbete redovisades i
promemorian Framtidens åklagarväsende -
ett diskussionsunderlag. Sedan
promemorian remissbehandlats inom
åklagarväsendet redovisade Riksåklagaren
i juni 1995 sitt uppdrag i rapporten
(1995:3) Framtidens åklagarväsende. I
september 1995 anordnade
Justitiedepartementet en s.k. hearing
angående förslagen i rapporten. En
sammanställning av de synpunkter som
framfördes finns tillgänglig i
Justitiedepartementet (dnr Ju95/2347).

Förslagen i propositionen grundar sig
huvudsakligen på Riksåklagarens nämnda
rapport liksom rapporten (1995:4)
Framtidens åklagarväsende - den
regionala indelningen som Riksåklagaren
på regeringens uppdrag presenterade i
september 1995 och som har
remissbehandlats.

Utskottet har under ärendets beredning
haft ett sammanträffande med
statssekreteraren i
Justitiedepartementet och riksåklagaren
för att bl.a. informera sig närmare om
de kostnadsberäkningar som ligger till
grund för förslagen i propositionen.

I ärendet har inkommit en skrivelse
från Örnsköldsviks kommun.

Bakgrund

Åklagarväsendets nuvarande organisation

Åklagarväsendets grundläggande
organisatoriska struktur vilar på
principer som lades fast redan i samband
med dess förstatligande år 1965 (prop.
1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop.
1964:100, SU 114, rskr. 259). Den enda
mer väsentliga förändring av
organisationen som därefter skett är att
de tidigare 21 länsåklagarmyndigheterna
år 1985 lades samman till 13
regionåklagarmyndigheter samtidigt som
det inrättades en särskild
statsåklagarmyndighet för speciella mål
(prop. 1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr.
35).

Den nuvarande åklagarorganisationen ser
i huvudsak ut på följande sätt.

Ledningen av åklagarverksamheten i
landet utövas av Riksåklagaren.
Riksåklagaren är också central
förvaltningsmyndighet för
åklagarväsendet och allmän åklagare i
Högsta domstolen.

Under Riksåklagaren finns, som nämnts,
13 regionåklagarmyndigheter som
handlägger mål som är av större
omfattning eller av särskild
beskaffenhet eller som av annat skäl bör
handläggas där. Regionåklagarmyndigheten
leds av en överåklagare som närmast
under Riksåklagaren har ansvaret för och
ledningen av åklagarväsendet i
regionerna.

Åklagarregionerna är indelade i 83
åklagardistrikt med var sin
åklagarmyndighet. Chef för en sådan
myndighet är en chefsåklagare.

Utanför regionindelningen står de s.k.
storstadsmyndigheterna, dvs.
åklagarmyndigheterna i Stockholm,
Göteborg och Malmö. Dessa kan beskrivas
som lokala myndigheter direkt under
Riksåklagaren. De står liksom
regionåklagarmyndigheterna under ledning
av en överåklagare.
Storstadsmyndigheterna är indelade i
åklagarkammare. Varje åklagarkammare
leds av en chefsåklagare.

Vid sidan av de nu angivna
myndigheterna finns som framgått också
en statsåklagarmyndighet för speciella
mål, SPM, med hela riket som
verksamhetsområde. Vid myndigheten
handläggs mål om brott som begåtts inom
flera regioner eller som med hänsyn till
omfattning etc. inte bör handläggas vid
annan åklagarmyndighet. Chef för
myndigheten är en överåklagare.

Åklagarväsendet har i dag närmare 1 200
anställda. Av dessa är ca 670 åklagare
och ca 500 administrativ personal

Senare års reformarbete rörande
åklagarväsendet

Frågan om åklagarväsendets organisation
har under senare år varit föremål för
ett betydande utredningsarbete.
Resultatet av dessa ansträngningar har
emellertid varit begränsat.

År 1986 överlämnade den av regeringen
tillsatta Åklagarkommittén betänkandet
(SOU 1986:26) Åklagarväsendets lokala
organisation m.m. Kommittén föreslog
bl.a. att regionåklagarmyndigheternas
administrativa uppgifter avseende de
lokala myndigheterna i huvudsak skulle
flyttas över till de sistnämnda. I
betänkandet föreslogs vidare en rad
förändringar i indelningen i
åklagardistrikt i syfte att minska
sårbarheten vid de små myndigheterna.
Flertalet av kommitténs förslag
behandlades i 1988 års budgetproposition
(prop. 1987/88:100, bil. 4).
Justitieministern anslöt sig i stora
delar till tankegångarna i kommitténs
betänkande. När det gällde förslaget att
lägga samman de minsta åklagardistrikten
ansåg justitieministern dock att hon
inte kunde bortse från den kritik som
hade framförts vid remissbehandlingen av
betänkandet och hon godtog därför inte
kommitténs förslag i denna del.

År 1990 tillsattes en parlamentarisk
kommitté för att se över
åklagarverksamheten och
förundersökningsreglerna. Kommittén, som
antog namnet Åklagarutredningen -90,
lämnade i juni 1992 betänkandet (SOU
1992:61) Ett reformerat åklagarväsende.
I organisatoriskt hänseende föreslog
kommittén att en s.k. regionmodell
skulle införas. Modellen innebar att
samtliga åklagarmyndigheter inom en
region skulle läggas samman till en enda
myndighet och att de lokala
åklagarmyndigheterna skulle ombildas
till lokala enheter på samma orter som
tidigare. Regionåklagarmyndigheternas
brottsbeivrande verksamhet skulle även
fortsättningsvis bedrivas på regional
nivå. Efter remissbehandling av
förslaget uttalade regeringen i 1994 års
budgetproposition (prop. 1993/94:100
bil. 3) att den inte skulle komma att ta
initiativ till att regionmodellen
infördes.

I ett ärende hösten 1994 behandlade
riksdagen ett regeringsförslag om ett
effektivare brottmålsförfarande som
byggde på förslag som lagts fram i
Åklagarutredningens betänkande (prop.
1994/95:23, JuU2, rskr. 40). Riksdagen
antog i ärendet lagändringar som i
huvudsak syftade till att renodla
åklagarrollen och förenkla åklagarnas
ärendehandläggning.

I syfte att särskilt belysa frågan om
åklagarmyndigheternas dimensionering
hade regeringen dock redan i november
1993 uppdragit åt Riksåklagaren att
bl.a. se över indelningen i
åklagardistrikt. I april 1994 gav
regeringen Riksåklagaren
tilläggsuppdraget att utreda om det
fanns anledning att ändra
arbetsfördelningen mellan de regionala
och lokala myndigheterna. Riksåklagaren
redovisade uppdragen i oktober 1994 i
rapporten (1994:2) Åklagarväsendets
dimensionering på regional och lokal
nivå. I rapporten föreslogs bl.a. en
minskning av dels antalet
regionåklagarmyndigheter från 13 till
12, dels antalet lokala myndigheter från
86 till 76. Rapporten remissbehandlades.
Flera remissinstanser avstyrkte
föreslagna sammanläggningar av
myndigheter. Regeringen fann i 1995 års
budgetproposition (prop. 1994/95:100
bil. 3 s. 40 f) att Riksåklagarens
förslag i viss mån borde kunna medföra
en mer rationell resursanvändning, men
att förslagen inte var tillräckligt
långtgående för att skapa en effektiv
åklagarorganisation.

Redan dessförinnan, i december 1994,
hade regeringen emellertid igångsatt det
utredningsarbete som ligger till grund
för den nu aktuella propositionen och
som redogjorts för inledningsvis i detta
betänkande.

Reformarbetet inom statsförvaltningen i
övrigt

Åklagarväsendets organisation och
arbetssätt påverkas av och måste
successivt anpassas till de förändringar
av olika slag som sker i dess omvärld.

Inom statsförvaltningen har en viktig
utvecklingstendens under senare år varit
införandet av nya lednings- och
styrformer föranledda av de allt
snabbare förändringarna i samhället och
växande krav på ökad
kostnadseffektivitet. En utgångspunkt
för det pågående förändringsarbetet är
att de centrala
förvaltningsmyndigheterna skall ägna sig
åt övergripande arbetsuppgifter och att
det egentliga verksamhetsansvaret i
största möjliga utsträckning skall
delegeras så långt ut i organisationen
som möjligt. Den allmänna inriktningen
är att förlägga tyngdpunkten i
verksamheten nära medborgarna och att
införa en ordning med s.k. mål- och
resultatorienterad styrning. Med det
sistnämnda avses i huvuddrag att riksdag
och regering beslutar om inriktningen av
den statliga verksamheten genom att
formulera mål för denna. Samtidigt sker
en långtgående delegering till
myndigheterna av ansvar och
beslutsfattande. Myndigheterna får fritt
använda resurserna inom de ramar och
regler som givits samt svara för att det
sker en uppföljning och utvärdering av
verksamhetens resultat. Denna
resultatinformation skall rapporteras
till regeringen för att ligga till grund
för beslut om verksamheten.

Regeringen beslutade i juni 1995 att
tillsätta en kommitté (dir. 1995:102)
med uppgift att se över den
organisatoriska strukturen inom
domstolsväsendet. Kommittén, som antog
namnet 1995 års domstolskommitté, skall
i ett delbetänkande som skall redovisas
i december 1996 lämna förslag till en ny
organisation för domstolsväsendet. I
direktiven anges att domstolsväsendet
skall vara organiserat så att det kan
uppfylla högt ställda krav på kvalitet i
rättskipningen och kompetens hos
domstolspersonalen. Organisationen skall
också vara effektiv. Utredningens arbete
skall bedrivas utifrån en helhetssyn på
domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a.
rimlig samhällsservice samt geografiska,
demografiska och ekonomiska förhållanden
skall utredningen föreslå var i landet
domstolarna skall vara belägna. Av
direktiven framgår att avsikten är att
antalet tingsrätter skall minska.

Inom polisväsendet pågår sedan några år
en omfattande strukturomvandling.
Utvecklingen går i hela landet i
riktning mot att polisdistrikten
omfattar hela län, dvs. i riktning mot
s.k. länsmyndigheter. Parallellt med de
övergripande strukturförändringarna sker
omfattande interna
verksamhetsförändringar och
organisationsöversyner. Av stor
betydelse för framtiden är den övergång
till närpolisverksamhet som nu sker inom
polisen. Förändringarna inom polisen har
nått olika långt i olika län, och det
kan förväntas komma att ta lång tid
innan verksamhetens inriktning och
struktur har stabiliserats.

Regeringen beslutade i december 1994
att det inom Justitiedepartementet skall
finnas en interdepartemental
arbetsgrupp, regeringens
ekobrottsberedning, för att biträda
justitieministern med samordningen av
regeringens åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten. I januari 1996
överlämnade arbetsgruppen rapporten (Ds
1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning
i vilken läggs fram förslag om
ekobrottsbekämpningens framtida
struktur. Arbetsgruppen föreslår bl.a.
att det skall inrättas en
ekobrottsmyndighet som skall vara
central förvaltningsmyndighet för frågor
om samordning av åtgärder mot ekonomisk
brottslighet. Vid den nya myndigheten
skall enligt förslaget handläggas mål om
ekonomisk brottslighet som på grund av
sin art bör handläggas centralt, som har
anknytning till något av de tre
storstadslänen eller som övertas från en
annan myndighet efter överenskommelse
mellan myndigheterna. Vid myndigheten
skall enligt förslaget finnas omkring
450 anställda, varav ca 80 åklagare.
Ekobrottsberedningens rapport bereds nu
vidare i Justitiedepartementet.

Även på andra områden övervägs
förändringar som har betydelse för
åklagarväsendet. Här kan som exempel
nämnas att Regionberedningen nyligen har
lagt fram betänkandet (SOU 1995:27)
Regional framtid i vilket bl.a. föreslås
vissa sammanläggningar av län. Enligt
Regionberedningen bör det på sikt råda
geografisk överensstämmelse mellan den
funktionella regionindelningen och den
administrativa indelningen av olika
organ, vars verksamhet har något samband
av betydelse. Regionberedningens förslag
kan åtminstone indirekt komma att
påverka förutsättningarna för
åklagarväsendets organisation genom att
polisens organisation får ett nytt
utseende.

Brotts- och ärendeutvecklingen

Brottsförebyggande rådet konstaterar i
sin framtids- och omvärldsanalys (BRÅ
rapport 1994:1) beträffande
brottsutvecklingen att antalet
polisanmälda brott har ökat markant
sedan år 1950. Det året anmäldes drygt
195 000 brott till polisen, medan
statistiken för år 1992 visar på nästan
1 200 000 anmälda brott. Under samma
period har rättsväsendets resurser
minskat i förhållande till antalet
anmälda brott.

För åklagarväsendet är den totala
brottsutvecklingen visserligen av
betydelse, men arbetsbelastningen
påverkas i första hand av antalet
inkommande ärenden, ärendenas karaktär
samt polisens insatser. En tydlig
utveckling under senare år med bl.a.
allt fler och alltmer komplicerade mål
om ekonomisk brottslighet samt grövre
våldsbrott och en tilltagande
internationalisering av brottsligheten
leder med nödvändighet till att
arbetssituationen inom åklagarväsendet
blir mer ansträngd.

I detta sammanhang kan nämnas att
Riksdagens revisorer nyligen har inlett
en förstudie till en granskning av hur
resurserna inom rättsväsendet är
fördelade mellan dess olika
verksamhetsområden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen
godkänner nya riktlinjer för
åklagarväsendets organisation. Syftet
med förslagen är att skapa en
organisation som är effektivare, mer
flexibel och mindre sårbar än den
nuvarande. Härigenom kommer
åklagarväsendet enligt regeringen att
vara bättre anpassat till det moderna
samhällets alltmer komplicerade
brottslighet.

Åklagarväsendet avses även
fortsättningsvis bestå av i princip tre
myndighetsnivåer; central, regional och
lokal nivå. Regeringen föreslår att
landet skall vara regionalt indelat i
åklagardistrikt med en åklagarmyndighet
i varje distrikt. På lokal nivå föreslås
åklagarväsendet bestå av åklagarkammare.
Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna
föreslås vara betydligt färre än
nuvarande regionåklagarmyndigheter och
storstadsmyndigheter respektive lokala
åklagarmyndigheter.

Det bör enligt vad som anförs i
propositionen ankomma på regeringen att
besluta om indelningen i åklagardistrikt
och de regionala åklagarmyndigheternas
lokalisering. Beslut om åklagarkamrarnas
antal och lokalisering bör däremot
fattas av Riksåklagaren eller, efter
beslut av Riksåklagaren,
åklagarmyndigheten.

Regeringen föreslår inga förändringar
när det gäller Statsåklagarmyndigheten
för speciella mål. Däremot förordar
regeringen att den vid behov skall kunna
inrätta ytterligare rikstäckande
åklagarmyndigheter eller utöka
uppgifterna för Statsåklagarmyndigheten
för speciella mål. - I sammanhanget bör
anmärkas att resultatet av övervägandena
om organisationen av
ekobrottsbekämpningen kan komma att
inverka på statsåklagarmyndighetens
uppgifter.

Regeringen avser att införa en ny
arbetsfördelning som innebär en
renodling av ledningsfunktioner och
brottsbeivrande verksamhet. Den
brottsbeivrande verksamheten kommer att
vara koncentrerad till åklagarkamrarna,
vid vilka åklagarna skall vara behöriga
att bedriva brottsutredande verksamhet
inom hela åklagardistriktet. Den
administrativa och kamerala verksamheten
skall bedrivas vid åklagarmyndigheterna
på den regionala nivån, med möjlighet
att delegera viss sådan verksamhet till
åklagarkamrarna.

Varje regional åklagarmyndighet skall
enligt förslaget ledas av en
överåklagare. Åklagarkamrarna kommer att
ledas av chefsåklagare. Personalen i en
region bör enligt regeringen vara
anställd vid åklagarmyndigheten och
tills vidare placerad där eller vid en
åklagarkammare.

En förändrad åklagarorganisation enligt
de föreslagna riktlinjerna väntas enligt
regeringen medföra betydande besparingar
för statskassan och bedöms kunna börja
fungera den 1 juli 1996.

Utskottets överväganden

Allmänt

Utskottet konstaterar att
åklagarverksamheten liksom rättsväsendet
i övrigt står inför stora framtida
utmaningar. Brottsligheten mätt i
antalet polisanmälda brott har ökat
markant under senare år, och
utvecklingen sedd över en längre period
går mot att åklagarna får allt fler och
alltmer komplicerade mål att handlägga.
Åklagararbetet blir härigenom alltmer
krävande.

Samtidigt som åklagarväsendet ställs
inför växande uppgifter medger det
statsfinansiella läget knappast någon
utbyggnad totalt sett av dess
verksamhet. Tvärtom har regeringen
aviserat att åklagarväsendet, som
tidigare inte drabbats av besparingar,
nu måste inrikta sig på kommande
nedskärningar av anslagen. Utskottet
återkommer nedan närmare till detta.

Det har sedan länge funnits en insikt
om att åklagarväsendets organisation
inte har varit fullt ändamålsenlig. De
många mycket små lokala
åklagarmyndigheterna har visat sig vara
sårbara för störningar och toppar i
arbetsbelastningen och de har, oaktat de
enskilda åklagarnas många gånger stora
arbetsinsatser, inte den effektivitet
och flexibilitet som krävs.

Åklagarorganisationen är inte heller
renodlad på det sätt som förutsätts för
att principerna om mål- och
resultatstyrning skall kunna tillämpas
som tänkt inom verksamheten. Således är
t.ex. vid de regionala myndigheterna,
som främst borde ägna sig åt ledning,
styrning, tillsyn och kontroll av de
lokala myndigheterna, ett stort antal
åklagare sysselsatta med brottsbeivrande
uppgifter som lämpligen utförs längre ut
i organisationen.

Behovet av en reformering av
åklagarväsendets organisation har
accentuerats genom det förändringsarbete
som pågår på andra håll inom
statsförvaltningen. Inte minst
polisväsendets omfattande omorganisation
och de förändringar som kan förväntas
ske på domstolssidan gör att det nu är
angeläget att organisatoriskt anpassa
åklagarverksamheten till
statsförvaltningen i övrigt och till den
pågående förnyelsen av denna.

Utskottet ser med tillfredsställelse
att det mångåriga utredandet av
åklagarväsendets organisation nu har
resulterat i ett förslag från
regeringen. Utskottet anser att de
riktlinjer för åklagarväsendets
organisation som regeringen har angett i
propositionen bör kunna ligga till grund
för en positiv förändring av
åklagarverksamheten så att denna står
bättre rustad att möta framtidens krav.
Utskottet ställer sig med det anförda
bakom de föreslagna riktlinjerna såvitt
avser punkterna 1 och 3. Med anledning
av de motioner som väckts i ärendet
återkommer utskottet i det följande
närmare till den i riktlinjerna under
punkten 2 berörda frågan om
åklagarkamrarnas antal i den nya
organisationen samt till vissa andra
frågor med anknytning till
propositionen.

Utskottet vill i sammanhanget påpeka
att frågan om åklagarverksamheten i den
framtida ekobrottsbekämpningen är
föremål för överväganden med anledning
av regeringens ekobrottsberednings
rapport (Ds 1996:1) Effektivare
ekobrottsbekämpning.

Åklagarkamrarnas antal och
lokalisering, m.m.

I motion Ju15 (c) begärs, som det får
förstås, avslag på propositionens
förslag såvitt det innebär att
åklagarkamrarna skall vara betydligt
färre än dagens lokala
åklagarmyndigheter. Motionärerna anför
att åklagarverksamheten bör bedrivas på
samma antal platser som i dag och att
inga genomgripande förändringar av
antalet lokala åklagarmyndigheter bör
genomföras innan Domstolsutredningens
förslag beträffande domstolsväsendets
organisation har beaktats.

I motion Ju12 (m) anförs att
åklagarkamrarna bör lokaliseras nära
polisens utredningsresurser. I
motionerna Ju13 (s) och Ju14 (s) påpekas
att lokala aspekter måste beaktas vid
beslut om åklagarkamrarnas
lokalisering.

Riksåklagaren har i rapporten (1995:4
s. 11 f) Framtidens åklagarväsende - den
regionala indelningen föreslagit en
regional organisation omfattande åtta
myndigheter: två i Stockholm samt en i
vardera Jönköping, Malmö, Göteborg,
Vänersborg, Västerås och Härnösand. När
det gäller de lokala myndigheterna har
Riksåklagaren pekat på nödvändigheten av
att snarast skapa större myndigheter,
bl.a. för att minska sårbarheten, öka
flexibiliteten och skapa förutsättningar
för en kraftfull verksamhet på lokal
nivå. Riksåklagaren ser 10 åklagare som
ett riktmärke för det lägsta, godtagbara
antalet åklagare vid en myndighet i den
lokala organisationen. Om man väsentligt
understiger detta antal återkommer
enligt Riksåklagaren de nackdelar i form
av sårbarhet m.m. som finns i den
nuvarande organisationen. Mot detta kan
ställas att mer än hälften av landets 86
åklagarmyndigheter bara har 2-3 åklagare
och att ingen lokal myndighet, bortsett
från de tre storstadsmyndigheterna,
består av mer än 12 åklagare.
Sammantaget ser Riksåklagaren bilden av
en ny lokal organisation med betydligt
färre lokala åklagarmyndigheter än i
dag. Hur många lokala myndigheter det
bör finnas vill Riksåklagaren emellertid
inte uttala sig om i nuläget.
Riksåklagaren understryker i stället att
de bästa kunskaperna om hur de lokala
myndigheterna bör vara organiserade
finns inom respektive region.

Regeringen anför i propositionen (s.
18) att åklagarmyndigheterna bör vara
färre än dagens regionala myndigheter
för att få ökad flexibilitet och minskad
sårbarhet. De måste också ha en storlek
och struktur som gör det möjligt att
fortsätta delegeringen från central nivå
av ekonomi- och personaladministrativa
frågor. Det är vidare önskvärt att dessa
myndigheter inte avviker alltför mycket
från varandra när det gäller antalet
åklagare. Med den förändrade
arbetsfördelning som föreslås i
propositionen och som innebär att den
brottsbeivrande verksamheten särskiljs
från den administrativa ledningen menar
regeringen att det inte finns något
praktiskt hinder mot att de föreslagna
åklagardistrikten blir betydligt större
än dagens åklagarregioner. Enligt
regeringens uppfattning bör därför
åklagarmyndigheterna vara betydligt
färre än dagens regionåklagarmyndigheter
och storstadsmyndigheter.

Regeringen delar den uppfattning som
Riksåklagaren framfört att det inte är
rationellt med ett stort antal
åklagarmyndigheter direkt under
centralmyndigheten. Riksåklagaren skulle
då riskera att få bära en rad uppgifter
av förvaltningskaraktär, samtidigt som
många av myndigheterna skulle vara
alltför små för att vara tillräckligt
bärkraftiga. En effektiv organisation
förutsätter enligt regeringen att
antalet myndigheter direkt under
Riksåklagaren kraftigt begränsas.
Regeringen bedömer att en sådan
organisation består av ett tiotal
åklagarmyndigheter.

Beträffande åklagarkamrarna anför
regeringen att dessa måste vara
tillräckligt stora för att kunna fungera
självständigt och klara förändringar i
verksamheten och variationer i
arbetsbelastningen. Regeringen anser att
det är av avgörande betydelse att de
blir större och mer effektiva än dagens
lokala åklagarmyndigheter, om
åklagarväsendet skall ha förutsättningar
att uppnå en bättre fungerande och mer
kostnadseffektiv organisation. När det
gäller åklagarkamrarnas lokalisering
måste enligt regeringen såväl
geografiska som demografiska och
ekonomiska hänsyn tas. Lokaliseringen
får inte låsas till vissa orter som i
nuvarande organisation, utan skall kunna
hanteras friare med beaktande av de
regionala intressen som kan vara
gällande från tid till annan. För att
åklagarverksamheten skall kunna fungera
effektivt bör enligt regeringens
bedömning åklagarväsendets
brottsbeivrande verksamhet inte bedrivas
på ett alltför långt avstånd från den
eller de tingsrätter vid vilka åklagarna
för talan. Mot bakgrund av det anförda
och av att antalet tingsrätter i
framtiden kommer att minska bör antalet
åklagarkammare vara betydligt färre än
dagens lokala åklagarmyndigheter. Det
blir enligt regeringen kanske fråga om
en halvering av antalet.

Regeringen framhåller i sammanhanget
betydelsen av närheten också till
polisen för att åklagarnas arbete skall
kunna bedrivas effektivt. Polisväsendets
starka decentralisering, bl.a. till
följd av den nyligen genomförda
närpolisreformen, talar enligt
regeringen för att åklagarverksamheten
bör bedrivas på ett förhållandevis stort
antal platser i landet. För detta talar
också ambitionen att åklagarna skall ta
en mer aktiv roll i förverkligandet av
de kriminalpolitiska målen.

Regeringen påpekar också att åklagarna
måste bedriva sitt arbete i nära
samarbete med bl.a. närpoliserna genom
t.ex. regelbundna besök på
närpoliskontoren och genom användandet
av modern kommunikationsteknik.

Beslut om åklagarväsendets indelning på
regional och lokal nivå fattas för
närvarande av regeringen. Indelningen är
fastställd i förordningen (1985:492) om
rikets indelning i verksamhetsområden
för åklagarväsendet.

Enligt vad som anförs i propositionen
bör beslut om den regionala
organisationen, dvs. om indelningen i
åklagardistrikt och om de regionala
åklagarmyndigheternas lokalisering,
fattas av regeringen, som har den
nödvändiga överblicken över
statsförvaltningen i stort.

Beslut om den lokala organisationen,
dvs. om åklagarkamrarnas antal och
lokalisering, kräver detaljkunskaper och
sköts därför enligt regeringen
lämpligare på en nivå närmare
verksamheten. Regeringen förordar att
sådana beslut fattas av Riksåklagaren
efter samråd med åklagarmyndigheten.
Riksåklagaren bör även höra
Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen samt
berörda tingsrätter, polismyndigheter
och länsstyrelser.

Regeringen anför att kravet på
flexibilitet i åklagarorganisationen får
anses tillgodosett genom att bl.a.
beslut om åklagarkamrarnas antal och
lokalisering fattas av Riksåklagaren. I
enlighet med principerna om mål- och
resultatstyrning bör emellertid enligt
regeringen cheferna på regional nivå ha
nödvändiga befogenheter att uppfylla
angivna mål. Regeringen förordar därför
att Riksåklagaren bör kunna delegera
befogenheten att besluta om
åklagarkamrarnas antal och lokalisering
till åklagarmyndigheterna.

Utskottet anser, som redan framgått,
att det är angeläget att så snart som
möjligt genomföra den nödvändiga
omorganisationen av åklagarväsendet.
Utskottet vill särskilt framhålla att
ett syfte med reformen är att öka
flexibiliteten i åklagarverksamheten så
att denna lättare skall kunna anpassa
sig till verksamheten inom
domstolsväsendet och rättsväsendet i
vvrigt. När det gäller utformningen av
åklagarväsendets regionala organisation
vill utskottet särskilt peka på behovet
av rimlig samhällsservice och vikten av
att geografiska, demografiska och
ekonomiska förhållanden beaktas. I fråga
om åklagarkamrarnas antal instämmer
utskottet i regeringens bedömning att
åklagarväsendets brottsbeivrande
verksamhet i den nya organisationen inte
kan bedrivas med tillräcklig
effektivitet på lokal nivå om inte
åklagarkamrarna blir betydligt färre än
dagens åklagarmyndigheter. Någon
anledning för riksdagen att ta ställning
till antalet åklagarkammare finns inte.
Tvärtom skulle syftet med reformen
riskeras om Riksåklagaren och
åklagarmyndigheterna berövas möjligheten
att utifrån förutsättningarna i
respektive region på bästa sätt
organisera verksamheten. Utskottet
avstyrker med det anförda motion Ju15
och tillstyrker punkten 2 i regeringens
förslag till nya riktlinjer för
åklagarväsendets organisation.

Samma synpunkter gör sig gällande vid
bedömningen av yrkandet i motion Ju12 om
att åklagarväsendets organisation
anpassas till verksamheten inom polisen.
Utskottet nöjer sig med att konstatera
att ett effektivt
förundersökningsförfarande förutsätter
att det finns en viss närhet mellan
åklagarna och polisens utredare.
Eftersom polisväsendet är starkt
decentraliserat bör därför, som anförs i
propositionen, åklagarverksamheten
bedrivas på ett relativt stort antal
platser i landet. Motion Ju12 avstyrks i
denna del.

Även påpekandet i motionerna Ju13 och
Ju14 om att lokala aspekter måste
beaktas vid kommande beslut om
åklagarkamrarnas lokalisering ligger i
linje med vad utskottet nyss uttalat.
Inte heller dessa motioner bör därför
enligt utskottets mening föranleda något
initiativ från riksdagens sida.
Motionerna avstyrks.

Myndighetsstrukturen inom
åklagarväsendet

I motion Ju12 (m) anförs att regeringen
bör klargöra sina avsikter när det
gäller åklagarväsendets framtida
myndighetsstruktur. Syftet med
motionsyrkandet synes främst vara att få
klarlagt om de nya åklagarkamrarna skall
anses vara självständiga myndigheter.

Utskottet vill först påpeka att det
inte finns någon allmänt vedertagen och
uttömmande definition av begreppet
myndighet. Myndighetsbegreppets innebörd
skiftar beroende på sammanhanget, och
det kan exempelvis vara olika vid
tillämpningen av olika lagstiftning. En
myndighet kan bl.a. skiljas ut genom sin
organisatoriska ställning, genom att den
i lagar och andra författningar
anförtrotts vissa uppgifter och en viss
kompetens eller genom att den utövar
offentlig makt. Det finns enligt
utskottets uppfattning inte skäl att i
detta sammanhang närmare fördjupa sig i
denna frågeställning. Utskottet
konstaterar att regeringen anser att
åklagarväsendet skall bestå av i princip
tre myndighetsnivåer och att regeringen
också har angett vilka arbetsuppgifter
m.m. som skall ankomma på dess olika
delar. Av propositionen framgår därmed i
huvuddrag vilken ställning
åklagarkamrarna kommer att ha i den nya
åklagarorganisationen. Motion Ju12 får i
och med detta anses vara i allt
väsentligt tillgodosedd och den
avstyrks.

Åklagarväsendets ekonomiska resurser

I motion Ju12 (m) erinras om att
åklagarväsendet måste få tillräckliga
ekonomiska resurser för att kunna
bedriva ett effektivt brottsbeivrande
arbete.

Riksdagen har för innevarande budgetår
(tolv månader) beslutat om besparingar
inom rättsväsendet om 400 miljoner
kronor. Mot bakgrund av bl.a. den
ansträngda ekonomiska situationen inom
åklagarväsendet och den pågående
översynen av åklagarorganisationen lades
ingen del av denna besparing ut på
åklagarverksamheten. Riksdagen anvisade
för budgetåret ramanslag på dels 42 962
000 kr till Riksåklagaren, dels 862 111
000 kr till åklagarmyndigheterna (prop.
1994/95:100 bil. 3, JuU8, rskr. 64).

För budgetåren 1997 och 1998 har
riksdagen på regeringens förslag angett
att inriktningen skall vara att
ytterligare 600 miljoner kronor skall
sparas inom Justitiedepartementets
ansvarsområde (prop. 1994/95:100 bil. 3,
JuU14, rskr. 254). Regeringen anförde i
förra årets budgetproposition att den
avsåg att återkomma till riksdagen med
de förslag till lagstiftning och de
direktiv som är nödvändiga för att
genomföra den skisserade nedskärningen
av utgifterna inom rättsväsendet.

I den nu aktuella propositionen (s. 22)
konstaterar regeringen att
åklagarväsendet inte tidigare har
drabbats av nedskärningar och att det är
ofrånkomligt att en del av
besparingskraven kommer att avse
åklagarväsendet. Dagens
åklagarorganisation utgör enligt
regeringen ett allvarligt hinder mot att
de medel som anvisas för verksamheten
används på ett rationellt och kostnads
effektivt sätt. En organisation som
jämförd med den nuvarande är mer
flexibel, mindre sårbar och mer effektiv
är därför enligt regeringen en nödvändig
förutsättning för att åklagarväsendet
skall kunna minska sina utgifter utan
att det sker på bekostnad av
verksamhetens kvalitet. De i
propositionen föreslagna riktlinjerna
ger enligt regeringen möjlighet att
skapa en sådan organisation. Regeringen
bedömer att åklagarväsendets årliga
besparing till följd av förslagen i
propositionen blir betydande. Under en
övergångsperiod fr.o.m. den 1 juli 1996
är det emellertid ofrånkomligt att det
uppstår vissa kostnader för själva
reformen. Sådana kostnader får enligt
regeringen belasta åklagarväsendets
löpande anslag.

Under beredningen av detta ärende har
utskottet som tidigare nämnts
sammanträffat med statssekreteraren i
Justitiedepartementet och med riks
åklagaren. Vid sammanträffandet anförde
statssekreteraren att departementet har
beräknat att en reformering av
åklagarväsendet enligt de i
propositionen föreslagna riktlinjerna
skall leda till en årlig besparing om
25-50 miljoner kronor. Det går enligt
statssekreteraren inte att i nuläget
närmare precisera beloppets storlek. En
orsak till detta är att det först senare
kommer att fattas beslut om det exakta
antalet åklagarmyndigheter och
åklagarkammare i den nya organisationen.
Huvuddelen av besparingen förväntas
åstadkommas genom en effektivisering av
administrationen och genom minskade
lokalkostnader. Statssekreteraren
förutser att de första påtagliga
ekonomiska effekterna av reformen kommer
att märkas under andra halvan av
budgetåret 1997 och att besparingen
kommer att hämtas in till fullo under de
följande två budgetåren. - Riksåklagaren
anförde för sin del bl.a. att det inom
eklagarväsendet finns ett
rationaliseringsbehov om ca 50 miljoner
kronor beroende på bl.a. lönehöjningar
för åklagarna och ökade lokalkostnader.

Utskottet kan naturligtvis instämma i
synpunkten i motion Ju12 att det är
viktigt att åklagarväsendet får
tillräckliga ekonomiska resurser för sin
verksamhet. Genom den reformering av
åklagarväsendet som regeringen angett
riktlinjerna för i propositionen skapas
enligt utskottets mening förutsättningar
för en effektivare åklagarverksamhet
till en lägre kostnad än för närvarande.
Härigenom skapas utrymme för
åklagarväsendet att bära sin del av de
besparingar inom rättsväsendet som
föranleds av det statsfinansiella läget.
Riksdagen får återkomma närmare till
frågan om anslagen för åklagarväsendet i
samband med beredningen av
budgetpropositionen kommande höst. Något
särskilt initiativ från riksdagen med
anledning av motion Ju12 erfordras inte.
Motionen avstyrks i denna del.

Övrigt

Utskottet har i övrigt ingenting att
anföra med anledning av propositionen
och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande åklagarväsendets
organisation

att riksdagen med bifall till
proposition 1995/96:110 i denna del
godkänner punkterna 1 och 3 i de nya
riktlinjer för åklagarväsendets
organisation som angetts i
propositionen,

2. beträffande åklagarkamrarnas
antal

att riksdagen med avslag på motion
1995/96:Ju15 och med bifall till
propositionen i denna del godkänner
punkten 2 i de nya riktlinjer för
åklagarväsendets organisation som
angetts i propositionen,

res. 1 (c)

3. beträffande närheten till
polisens utredare

att riksdagen avslår motion
1995/96:Ju12 yrkande 2,

res. 2 (m)

4. beträffande de lokala
förhållandenas betydelse

att riksdagen avslår motionerna
1995/96:Ju13 och 1995/96:Ju14,

5. beträffande
myndighetsnivåerna i
åklagarorganisationen

att riksdagen avslår motion
1995/96:Ju12 yrkande 3,

res. 3 (m)

6. beträffande åklagarväsendets
ekonomiska resurser

att riksdagen avslår motion
1995/96:Ju12 yrkande 1.

res. 4 (m)

Stockholm den 15 februari 1996

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik
(m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe
Sörestedt (s), Göran Magnusson (s),
Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),
Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar
(c), Margareta Sandgren (s), Anders G
Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie
Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud
Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf
Åbjörnsson (kds) och Helena Frisk (s).

Reservationer

1. Åklagarkamrarnas antal (mom. 2)

Ingbritt Irhammar (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 10 börjar med Utskottet
anser och slutar med åklagarväsendets
organisation bort ha följande lydelse:

Utskottet ser det som betydelsefullt
att polis, åklagare och domstolar ges
möjlighet till ett nära samarbete. För
de enskilde medborgarna är det dessutom
viktigt att rättsväsendets olika delar
finns representerade i deras närområde.
Med detta som utgångspunkter konstaterar
utskottet att regeringens förslag kommer
att innebära en betydande koncentration
av åklagarresurserna. Detta står i
motsatsförhållande till utvecklingen
inom polisen, där närpolisreformen
medför en dramatisk decentralisering av
verksamheten. Omorganisationen av
polisväsendet liksom allmänhetens behov
av rättsväsendets service leder
utskottet till slutsatsen att den lokala
åklagarverksamheten bör bedrivas på i
stort sett samma antal orter i landet
som i dag. Härtill kommer att det vore
olyckligt att genomföra större
förändringar när det gäller antalet
lokala åklagarmyndigheter innan
ställning har tagits till 1995 års
domstolskommittés kommande förslag till
omorganisation av domstolsväsendet.
Genomgripande förändringar av
åklagarväsendet på lokal nivå bör
således under alla förhållanden anstå
till dess detta har skett. Vad utskottet
nu har anfört bör riksdagen med
anledning av motion Ju15 och med avslag
på punkten 2 i regeringens förslag till
nya riktlinjer för åklagarväsendets
organisation godkänna.

dels att utskottets hemställan under
moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande åklagarkamrarnas
antal

att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Ju15 och med avslag på
propositionen såvitt avser punkten 2 i
de nya riktlinjer för åklagarväsendets
organisation som anges i denna godkänner
vad utskottet anfört,

2. Närheten till polisens utredare (mom.
3)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G
Högmark och Maud Ekendahl
(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 10 börjar med Samma
synpunkter och slutar med denna del
bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att åklagarnas
möjligheter att på ett effektivt sätt
fungera som förundersökningsledare är
starkt beroende av att polisens
utredningsresurser finns tillgängliga på
nära håll. I sammanhanget måste beaktas
att en stor del av brottsligheten i
framtiden kommer att utredas av
närpoliser. Detta innebär att åklagare
och utredande närpoliser kommer att ha
ett mycket stort behov av att i sitt
dagliga arbete kunna konferera med
varandra. Det är mot den angivna
bakgrunden enligt utskottets mening av
avgörande betydelse för att den
föreslagna nya åklagarorganisationen
skall fungera i praktiken att det
inrättas ett tillräckligt antal
åklagarkammare och att dessa lokaliseras
nära polisens utredningsresurser. Detta
bör regeringen beakta i det fortsatta
reformarbetet. Vad utskottet här har
anfört bör riksdagen med anledning av
motion Ju12 i denna del som sin mening
ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under
moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande närheten till
polisens utredare

att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Ju12 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

3. Myndighetsnivåerna i
åklagarorganisationen (mom. 5)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G
Högmark och Maud Ekendahl
(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 11 börjar med Utskottet vill
och slutar med den avstyrks bort ha
följande lydelse:

Utskottet konstaterar att regeringen
anger att åklagarväsendet skall bestå av
i princip tre myndighetsnivåer.
Regeringens skrivning skapar oklarhet om
åklagarkamrarnas framtida ställning,
inte minst som det i propositionen
endast översiktligt anges vilka
befogenheter m.m. som åklagarkamrarna
skall ha. Frågan om åklagarkamrarnas
ställning tillmäts stor betydelse av de
åklagare m.fl. som kan förväntas få sin
tjänstgöring förlagd till dessa. En
bestående ovisshet i detta hänseende kan
därför antas komma att få en negativ
inverkan på viljan att genomföra den
föreslagna reformen. Utskottet anser mot
denna bakgrund att regeringen på
lämpligt sätt snarast bör klargöra sina
avsikter när det gäller
myndighetsnivåerna i den framtida
åklagarorganisationen. Detta bör
riksdagen med anledning av motion Ju12 i
denna del som sin mening ge regeringen
till känna.

dels att utskottets hemställan under
moment 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande myndighetsnivåerna i
åklagarorganisationen

att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Ju12 yrkande 3 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

4. Åklagarväsendets ekonomiska resurser
(mom. 6)

Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G
Högmark och Maud Ekendahl
(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 12 börjar med Utskottet kan
och slutar med denna del bort ha
följande lydelse:

Utskottet noterar att regeringen utan
närmare preciseringar förutskickar
kommande nedskärningar av anslagen till
åklagarväsendet. Det är enligt
utskottets uppfattning inte acceptabelt
att åklagarväsendet inför en
genomgripande omstrukturering får så
oklara besked i en fråga som är av
avgörande betydelse för såväl det
praktiska genomförandet av reformen som
resultatet av denna. Enligt utskottets
mening kan brottsligheten inte bekämpas
på ett effektivt sätt om inte varje led
inom rättsväsendet har tillräckliga
resurser. Om åklagarväsendet skall kunna
fylla en mer aktiv roll i
förverkligandet av samhällets
kriminalpolitiska mål är det inte
tillräckligt med en reformering av
åklagarväsendet. Det krävs också sådana
ekonomiska resurser att åklagarna kan
bedriva ett effektivt brottsbeivrande
arbete. Vad utskottet nu har anfört bör
regeringen beakta i arbetet med den
kommande budgetpropositionen. Detta bör
riksdagen med anledning av motion Ju12 i
denna del som sin mening ge regeringen
till känna.

dels att utskottets hemställan under
moment 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande åklagarväsendets
ekonomiska resurser

att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Ju12 yrkande 1 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Utskottet 2

Inledning 2

Bakgrund 2

Åklagarväsendets nuvarande
organisation 2

Senare års reformarbete rörande
åklagarväsendet 3

Reformarbetet inom
statsförvaltningen i övrigt 4

Brotts- och ärendeutvecklingen 6

Propositionens huvudsakliga
innehåll 6

Utskottets överväganden 7

Allmänt 7

Åklagarkamrarnas antal och
lokalisering, m.m. 8

Myndighetsstrukturen inom
åklagarväsendet 10

Åklagarväsendets ekonomiska
resurser 11

Övrigt 12

Hemställan 12

Reservationer 13

1. Åklagarkamrarnas antal (mom. 2) 13

2. Närheten till polisens utredare
(mom. 3) 14

3. Myndighetsnivåerna i
åklagarorganisationen (mom. 5) 14

4. Åklagarväsendets ekonomiska resurser
(mom. 6) 15

Gotab, Stockholm 1996