Myndigheters tillgång till elektronisk identifiering

Betänkande 2012/13:FiU37

2012/13:FiU37 Myndigheters tillgång till elektronisk identifiering

Finansutskottets betänkande

2012/13:FiU37

Myndigheters tillgång till elektronisk identifiering

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i proposition 2012/13:123 Myndigheters tillgång till tjänster för elektronisk identifiering. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen att det införs en ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. Lagen ska gälla när en upphandlande myndighet har beslutat att tillämpa valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering av enskilda i myndighetens elektroniska tjänster. Som ytterligare förutsättning gäller att den upphandlande myndigheten har anslutit sig till ett system för säker elektronisk identifiering som tillhandahålls av en myndighet som utses av regeringen. Den upphandlande myndigheten ska också ha uppdragit åt denna myndighet att i den upphandlande myndighetens namn administrera valfrihetssystemet och föra dess talan i samband med mål om rättelse.

Bestämmelserna om s.k. anbudssekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska inte gälla i ärenden enligt den nya lagen. Det föreslås även en ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, som innebär att förvaltningsrätten ska vara domför med en lagfaren domare vid prövning av mål enligt den nya lagen. Slutligen föreslås en ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som gör det möjligt för kommunala nämnder att överlåta beslutanderätt till den som ska administrera valfrihetssystem enligt den nya lagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2013.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

En ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering,

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar,

3. lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,

4 lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:123 punkterna 1–4.

Stockholm den 2 maj 2013

På finansutskottets vägnar

Anna Kinberg Batra

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Fredrik Olovsson (S), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Peder Wachtmeister (M), Sven-Erik Bucht (S), Carl B Hamilton (FP), Bo Bernhardsson (S), Per Åsling (C), Marie Nordén (S), Staffan Anger (M), Per Bolund (MP), Anders Sellström (KD), Sven-Olof Sällström (SD) och Ulla Andersson (V).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Våren 2010 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en nämndmyndighet för samordning av statens och kommunernas hantering av metoder och tjänster för elektronisk identifiering och signering (e-legitimation). Myndighetens verksamhet skulle syfta till att privatpersoner och företag skulle kunna använda en och samma e-legitimation vid nyttjande av alla elektroniska tjänster som tillhandahålls av statliga myndigheter och kommuner samt att konkurrensen och förutsättningarna för utveckling av nya tjänster för elektronisk identifiering och signering skulle förbättras. Utredningen, som antog namnet Utredningen om bildande av en e-legitimationsnämnd, presenterade i december 2010 betänkandet E-legitimationsnämnden och Svensk e-legitimation (SOU 2010:104). I betänkandet föreslogs en ny lag om tillhandahållande av valfrihetssystem för tjänster som upphandlas för elektronisk identifiering och signering. Betänkandet har remissbehandlats. Betänkandet har även diskuterats vid ett remissmöte våren 2011.

Inom Näringsdepartementet utarbetades härefter en promemoria med kompletteringar och bearbetningar av de förslag som utredningen lämnat. Promemorian har remissbehandlats. Propositionen bygger på de förslag som har lagts fram i utredningsbetänkandet och i promemorian.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen antar det förslag till ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering och de förslag till följdändringar i andra lagar som har lagts fram i propositionen.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Härutöver har vissa redaktionella justeringar gjorts av lagtexten.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.

Bakgrund

Den offentliga förvaltningens tillgång till tjänster för elektronisk identifiering

En e-legitimation är en elektronisk identitetshandling som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. E-legitimationen kan användas av enskilda och företrädare för företag eller myndigheter vid åtkomst till olika typer av e-tjänster. Den används också i andra sammanhang, som vid informationsutbyte mellan myndigheter och internt i organisationer. Den som driver e-tjänsten kontrollerar genom en tjänst för elektronisk identifiering (eID-tjänst) att den e-legitimation som används är giltig.

Ett stort antal statliga myndigheter, kommuner och landsting tillhandahåller i dag e-tjänster som kräver en säker elektronisk identifiering. I vissa fall krävs också signering. För att täcka behovet av e-legitimationer och eID-tjänster har det sedan 2001 upphandlats gemensamma ramavtal för den offentliga förvaltningens räkning. Det senaste ramavtalet (eID 2008) upphandlades av Verket för förvaltningsutveckling, men kom sedan att förvaltas av Kammarkollegiet. Ramavtalet omfattade också tjänster för kontroll av att utfärdade e-legitimationer är giltiga. Ramavtalet tecknades med fyra utfärdare: Svenska Handelsbanken, Nordea, Swedbank och Telia Sonera. Dessa når tillsammans ca fyra miljoner användare. Ramavtalet byggde på att avroparna skulle teckna leveransavtal med minst tre av utfärdarna. Omvänt innebär detta att den som har en e-legitimation som är utfärdad av någon annan än dem som omfattas av ramavtalet för närvarande inte kan använda e-legitimationen i offentliga e-tjänster. Ramavtalet förlängdes t.o.m. den 30 juni 2012, och avrop som gjordes innan dess kan gälla under fyra år. Som längst kan ett avrop från ramavtalet därför gälla t.o.m. den 30 juni 2016. Det har inte gjorts någon ny samordnad upphandling av eID-tjänster sedan ramavtalet löpte ut.

För att underlätta kontrollen av e-legitimationer mot flera utfärdare finns en särskild tjänst som samordnar kontrollfrågorna. Sedan 2010 finns ramavtal för s.k. e-förvaltningsstödjande tjänster, där bl.a. tjänster för förmedling av spärrkontroll ingår.

Ramavtalet eID 2008 omfattar olika prismodeller. Vid en översyn av ramavtalet har Kammarkollegiet konstaterat att de flesta organisationer dels betalar en fast abonnemangskostnad per månad, dels betalar per elektronisk identifiering eller signering. Årskostnaden för de anslutna organisationerna varierar från ca 15 000 kronor till flera miljoner kronor, i vissa fall inklusive stödtjänster.

E-legitimationsnämnden

E-legitimationsnämnden inrättades den 1 januari 2011. Nämnden har till uppgift att stödja och samordna elektronisk identifiering och signering (e-legitimationer) i den offentliga förvaltningens e-tjänster. Nämnden håller för närvarande på att utveckla en ny och samordnad infrastruktur för säker elektronisk identifiering. Syftet är att stödja den offentliga förvaltningen vid upphandlingen av eID-tjänster så att upphandlingen kan ske på ett enhetligt och effektivt sätt. För ändamålet kommer det att skapas ett samordnat system för säker elektronisk identifiering i form av en s.k. identitetsfederation, som ska administreras av nämnden. Federationslösningen innebär att de som tillhandahåller e-tjänster på ett samordnat sätt kopplas samman, såväl tekniskt som affärsmässigt, med eID-tjänsteleverantörer. Detta görs på ett sådant sätt att enskilda som använder en ansluten e-tjänst kan legitimera sig elektroniskt med en e-legitimation från vilken ansluten leverantör av eID-tjänster som helst.

De som tillhandahåller e-tjänster där e-legitimationer används ska ersätta eID-tjänsteleverantörerna för de tjänster som tillhandahålls. När det gäller myndigheter ska E-legitimationsnämnden på förhand fastställa ersättningsnivåer och övriga grunder för ersättning. En enskild myndighet kan därmed inte påverka vem som får ersättning eller hur hög den totala ersättningen kommer att bli.

Valfrihetssystem

Bestämmelser om valfrihetssystem finns för närvarande i lagen (2008:962) om valfrihetssystem, förkortad LOV, som gäller vid införande av valfrihetssystem inom delar av hälso- och sjukvården och socialtjänsten, i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen och i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Med valfrihetssystem avses ett förfarande där den enskilde har rätt att välja bland de leverantörer som en upphandlande myndighet har godkänt och tecknat kontrakt med för att få en tjänst utförd. Den upphandlande myndigheten har som huvudman för verksamheten ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls brukaren eller invånaren i enlighet med gällande lag. Den upphandlande myndigheten tecknar ett offentligt kontrakt med ett antal leverantörer. Kontraktet innehåller ekonomiska villkor och avser tillhandahållande av en tjänst. Den enskilde brukaren bestämmer därefter vilken av leverantörerna som ska tillhandahålla tjänsten.

Tillämpning av valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU. Den stora skillnaden mellan ett valfrihetssystem och traditionell offentlig upphandling är att det i ett valfrihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leverantörerna vid tidpunkten för tilldelningsbeslutet. I ett valfrihetssystem enligt LOV får samtliga leverantörer som har godkänts teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten. Sådana tilldelningskriterier som ”ekonomiskt mest fördelaktiga” och ”lägsta pris”, vilka gäller enligt LOU, tillämpas inte. Det är inte fråga om en priskonkurrens mellan leverantörerna eftersom priset fastställs av den upphandlande myndigheten redan i förfrågningsunderlaget. Konkurrenssituationen mellan leverantörerna uppstår i stället efter det att kontrakt har tecknats och pågår sedan löpande under hela avtalsperioden. Valfrihetssystemet medför att det uppstår en kvalitetskonkurrens i brukarledet. Den enskilde användaren ges möjlighet att välja den utförare som tillhandahåller den bästa kvaliteten.

Utskottets överväganden

En ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

En ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering

I propositionen föreslår regeringen att det införs en ny lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. Uttrycket tjänster för elektronisk identifiering (eID-tjänster) omfattar tjänster för kontroll av vem som använder en viss e-legitimation, t.ex. för inloggning i en elektronisk tjänst, för att styrka en viss behörighet i en sådan tjänst eller för att signera uppgifter elektroniskt. Med elektroniska tjänster (e-tjänster) avses sådana tjänster som en upphandlande myndighet tillhandahåller på elektronisk väg, t.ex. självbetjäningstjänster via internet, och som gör det möjligt för användare att hantera sina ärenden hos myndigheten på elektronisk väg.

Syftet med förslaget är att långsiktigt säkerställa det offentligas anskaffning av tjänster för elektronisk identifiering på ett sådant sätt att så många enskilda som möjligt kan identifiera sig i myndigheters elektroniska självbetjäningstjänster.

Regeringen anför i propositionen bl.a. att behovet av eID-tjänster sedan 2001 har tillgodosetts genom upphandling. Upphandling har visat sig vara i huvudsak ändamålsenligt på detta område. Tjänsterna bör därför även i fortsättningen köpas in. Det blir då också möjligt att bygga vidare på de erfarenheter som hittills har vunnits. Tanken är dock samtidigt att säkerställa att så många leverantörer av eID-tjänster som möjligt har möjlighet att delta så att så många enskilda som möjligt kan ta del av tjänsterna. Detta leder till effektiviseringar för såväl den offentliga förvaltningen som enskilda. En möjlighet att inrätta valfrihetssystem framstår mot denna bakgrund som en användbar modell för köp av eID-tjänster. Enligt regeringen bör den typ av valfrihetssystem som nu möjliggörs i sin helhet regleras i en egen lag. Lagen bör utformas på ett liknande sätt som LOV men hänsyn ska tas till den specifika tjänst som det nu är fråga om.

Lagen ska gälla när en upphandlande myndighet har beslutat att tillämpa valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering av enskilda i myndighetens elektroniska tjänster. För att den nya lagen ska bli tillämplig krävs vidare att den upphandlande myndigheten har anslutit sig till ett system för säker elektronisk identifiering som tillhandahålls av den myndighet som regeringen bestämmer och har uppdragit åt denna myndighet att i den upphandlande myndighetens namn administrera valfrihetssystemet. Den upphandlande myndighet som inrättar ett valfrihetssystem ska även uppdra åt den myndighet som ska administrera valfrihetssystemet att föra den upphandlande myndighetens talan i mål om rättelse och att i förekommande fall vidta rättelse.

Termen upphandlande myndighet ska ha samma betydelse som i 2 kap. 19 § LOU.

De upphandlande myndigheternas användning av eID-tjänster ska på samma sätt som hittills finansieras av respektive myndighet.

Den nya lagen är frivillig att tillämpa för de upphandlande myndigheterna. Om en viss tjänst inte köps in genom det förfarande som anges i lagen gäller i stället LOU.

E-legitimationsnämnden ska samordna valfrihetssystemen

Regeringen avser att i förordning utse E-legitimationsnämnden att vara den myndighet som ska tillhandahålla ett system för säker elektronisk identifiering.

Regeringen anför i propositionen att tanken är att E-legitimationsnämnden ska bistå de upphandlande myndigheterna i syfte att säkerställa att de krav på leverantörerna som ställs vid anskaffningen av tjänsterna och att de kontrakt som tecknas är förenliga med det regelverk som gäller för identitetsfederationen (se ovan under avsnittet om E-legitimationsnämnden). För att uppnå detta syfte bör E-legitimationsnämnden i egenskap av ombud för de upphandlande myndigheterna ansvara för hela det praktiska förfarandet. Nämnden bör alltså svara för annonsering och utformning av förfrågningsunderlag, liksom för godkännande och tecknande av kontrakt med de intresserade leverantörer som uppfyller de krav som ställs. En följd av att E-legitimationsnämnden inte ska agera i eget namn utan på uppdrag av den som inrättar valfrihetssystem är att det blir flera valfrihetssystem som ska samordnas av E-legitimationsnämnden. För att E-legitimationsnämnden ska kunna fullgöra sin samordningsroll och säkerställa att de parter som deltar i identitetsfederationen kan ha nödvändig tillit till att den elektroniska identifieringen är säker måste de krav som ställs på leverantörerna vara enhetliga. Olika upphandlande myndigheter kan således inte ha helt egna och skilda krav. Mot denna bakgrund bör, anför regeringen, en förutsättning för den nya lagens tillämpning vara att den som beslutar att tillämpa valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering uppdrar åt den myndighet som regeringen bestämmer, vilket bör vara E-legitimationsnämnden, att administrera systemet.

Den nya lagens innehåll

Lagen är utformad med LOV som förebild. Den innehåller bestämmelser om att den upphandlande myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet när den tillämpar valfrihetssystem. När valfrihetssystem har inrättats ska ansökningar löpande begäras in genom annonsering på en nationell webbplats. Ett förfrågningsunderlag ska finnas tillgängligt på webbplatsen tillsammans med annonsen. Förfrågningsunderlaget ska ange de villkor som leverantören ska uppfylla för att bli godkänd, den ekonomiska ersättningen till leverantören och den upphandlande myndighetens handläggningstid av en ansökan. Särskilda villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras ska anges i annonsen eller förfrågningsunderlaget.

Leverantörer får lämna en ansökan var för sig eller tillsammans med andra leverantörer och får vid behov åberopa andra företags ekonomiska, tekniska och yrkesmässiga kapacitet i ansökan.

Den upphandlande myndigheten ska få utesluta en sökande från att delta i valfrihetssystemet. Detta gäller en sökande som är föremål för konkurs, likvidation eller liknande, som är dömd för brott som avser yrkesutövningen eller som kan visas ha gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen. Den upphandlande myndigheten får också utesluta en sökande som inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt eller som i något väsentligt hänseende inte har lämnat upplysningar eller har lämnat felaktiga upplysningar som har begärts.

Den upphandlande myndigheten ska godkänna samtliga sökande som uppfyller kraven i annonsen och förfrågningsunderlaget och som inte har uteslutits. När godkännande har lämnats ska den upphandlande myndigheten utan dröjsmål teckna kontrakt med leverantören. Den upphandlande myndigheten ska till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som den upphandlande myndigheten har tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.

Den som har ansökt om godkännande ska få del av uppgifter som tillförs ärendet genom någon annan och få tillfälle att yttra sig över uppgifterna innan ärendet avgörs. Ett slutligt beslut i ett ärende om godkännande ska innehålla skälen för beslutet. Ett beslut om att inte godkänna en sökande ska även innehålla en upplysning om hur man ansöker om rättelse. Sökanden ska snarast underrättas om innehållet i beslutet.

Ekonomisk ersättning

I valfrihetssystem förekommer det ingen priskonkurrens mellan leverantörerna, utan samtliga aktörer måste förhålla sig till det pris som har erbjudits för utförandet av tjänsterna. Regeringen förslår därför att grunderna för den ekonomiska ersättningen för utförandet av eID-tjänster ska framgå av förfrågningsunderlaget.

Regeringens bedömning är att ersättningen till leverantörer som utgångspunkt bör grundas på antalet utförda identitetskontroller. Som vissa remissinstanser påpekar, anför regeringen, bör dock detta inte hindra att det vid behov utvecklas alternativa ersättningsmodeller, under förutsättning att de allmänna principerna om tydlighet, likabehandling och transparens är uppfyllda.

Enligt regeringen bör några mer specifika riktlinjer om ersättningen inte framgå av lagen. Regeringen anser att det framstår som mest lämpligt att ersättningssystemet beskrivs i detalj i förfrågningsunderlaget när valfrihetssystemet inrättas, efter en noggrann analys av omständigheterna i det konkreta fallet och de konsekvenser detta kan få dels för marknaden och dess utveckling, dels för de upphandlande myndigheterna. Hur ersättningen ska beräknas mer i detalj blir därmed en fråga som får avgöras vid utformningen av förfrågningsunderlaget. Det pris som slutligen fastställs måste framstå som en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att så många leverantörer som möjligt har incitament att delta, så att så många användare som möjligt kan dra nytta av det offentligas e-tjänster, och å andra sidan det allmännas vilja och förmåga att utveckla e-tjänster utan att detta sammantaget får effekter som leder till ökade kostnader.

Tillsyn

Regeringen ska utse en tillsynsmyndighet. Tillsynsmyndigheten ska få inhämta de upplysningar som är nödvändiga för tillsynen från upphandlande myndigheter och från den myndighet som ska administrera valfrihetssystemen. Konkurrensverket är tillsynsmyndighet enligt LOU och LOV, och regeringen bedömer att verket får anses lämpligt för uppdraget som tillsynsmyndighet även enligt den nu föreslagna lagen.

Rättsmedel

Enligt förslaget får en leverantör som gör gällande att en upphandlande myndighet har brutit mot en bestämmelse i den nya lagen skriftligen ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol. En ansökan om rättelse ska göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets den myndighet som ska administrera valfrihetssystemen har sin hemvist. I mål om rättelse enligt lagen ska förvaltningsrätten vara domför med en lagfaren domare ensam.

En upphandlande myndighet som inte har följt bestämmelserna i den nya lagen ska ersätta sökanden för därigenom uppkommen skada. Skadeståndstalan ska väckas vid allmän domstol.

Extern överlåtelse av kommunal beslutanderätt

I propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som innebär att en nämnd i en kommun, i ett landsting eller i ett kommunalförbund efter överenskommelse med den myndighet som ska administrera valfrihetssystem får uppdra åt myndigheten att besluta på nämndens vägnar i ärenden enligt den nya lagen. En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd i kommunen, landstinget eller kommunalförbundet att besluta om sådan delegation på nämndens vägnar. En gemensam nämnd får även uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta sådana beslut.

Möjligheten att delegera beslutanderätt ska inte omfatta de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900), t.ex. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.

Beslut som fattas med stöd av delegation ska anmälas till den som har lämnat delegationsuppdraget. Kommunallagens bestämmelser om jäv ska tillämpas på den som fattar beslut med stöd av delegation.

Sekretess

Regeringen föreslår att bestämmelserna om s.k. anbudssekretess i 19 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) inte ska gälla vid ett ansökningsförfarande enligt den nya lagen.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att den nya lagen och följdändringarna i annan lagstiftning ska träda i kraft den 1 juli 2013. Regeringen bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser. För att säkerställa den offentliga förvaltningens behov av en fortsatt och långsiktigt hållbar försörjning av tjänster för elektronisk identifiering anser regeringen att det är angeläget att den nya lagen träder i kraft så snart som möjligt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens uppfattning att det bör införas en möjlighet att anskaffa tjänster för elektronisk identifiering genom tillämpning av valfrihetssystem. I likhet med regeringen anser utskottet att det nu aktuella valfrihetssystemet bör regleras i en egen lag. Utskottet har inte heller något att invända mot förslagen i propositionen i övrigt.

Utskottet tillstyrker därmed propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:123 Myndigheters tillgång till tjänster för elektronisk identifiering:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering,
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag