Myndigheternas lönekostnader

Betänkande 1999/2000:FiU17

Finansutskottets betänkande 1999/2000:FIU17

Statliga myndigheters lönekostnader (förs. 1998/99:RR10)

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan

1999/2000

FiU17

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat hur myndigheternas
lönekostnader utvecklats efter det att rätten att
förhandla i lönefrågor delegerats till dem 1994.
Sina iakttagelser och förslag har revisorerna
redovisat i en skrivelse till riksdagen.

Flera av de förslag revisorerna för fram rör
förhållandet mellan regering och myndigheter, ett
område där det inte ankommer på riksdagen att i
detalj föreskriva för regeringen hur den skall
utforma sina kontakter. Dock anser utskottet att
resultatet av granskningen och den kartläggning som
revisorerna gjort har givit statsmakterna ett
värdefullt underlag för arbetet med att förbättra
former för uppföljning och utvärdering inom detta
område. Utan att i detalj binda sig för de lösningar
som revisorerna förordat förutsätter utskottet att
regeringen på lämpligt sätt beaktar den kritik som
framförts av revisorerna så att riksdagen får ett
fullgott underlag för sin resultatuppföljning i
frågor med anknytning till myndigheternas
lönekostnader. Regeringens information till
riksdagen inom detta område bör därvid lämnas inte
bara som generella översikter i årsredovisningen för
staten utan också som mer myndighetsinriktade
genomgångar i budgetpropositionen eller annat
lämpligt sammanhang.

Ett av revisorernas förslag har utskottet dock
ställt sig bakom, nämligen att lönekostnaderna bör
särredovisas i myndigheternas årsredovisningar.

Utskottet föreslår att riksdagen skall göra ett
tillkännagivande med anledning av revisorernas
förslag.

Förslaget

Riksdagens revisorer har granskat utvecklingen av
myndigheternas lönekostnader och föreslår i en
framställning till riksdagen (förslag 1998/99:RR10)

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om
myndigheternas redovisningar av den lokala
löneutvecklingen och lönekostnaderna.

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om
myndigheternas redovisningar av den lokala
tillämpningen av kollektivavtal,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om
uppföljning och analys av myndigheternas
löneutveckling och lönekostnader i mål- och
resultatdialogerna.

Någon motion har inte väckts med anledning av
revisorernas förslag.

Utskottet

Bakgrund

År 1994 ombildades den statliga
arbetsgivarorganisationen varvid rätten att
förhandla i lönefrågor delegerades till
myndigheterna. Genom omläggningen har myndigheterna
fått fullt kostnadsansvar för den lönepolitik de
bedriver samtidigt som en tydligare skiljelinje har
dragits upp mellan statsmakterna och myndigheterna i
förhandlingsfrågor.

Efter omläggningen har myndigheterna genomfört
lokala lönerevisioner i enlighet med tre centrala
löneavtal, RALS 1993-1995, RALS 1995-1998 och RALS
1998-2001. RALS står därvid för "Ramavtal om löner
m.m. för arbetstagare hos staten m.fl.".

Det sistnämnda avtalet slöts våren 1998 och löper
under perioden den 1 april 1998 till den 31 mars
2001. När ramavtalet ingicks räknade parterna med
att det skulle resultera i sammantagna
kostnadsökningar på 9 % (kedjat) under
avtalsperioden, inklusive en av parterna uppskattad
löneglidning.

Revisorernas granskning

På förslag av finansutskottet har Riksdagens
revisorer granskat hur myndigheternas lönekostnader
utvecklats efter det att arbetsgivar- och
kostnadsansvaret delegerats till dem. Revisorernas
granskning har inriktats på löneutvecklingen under
de båda senast avslutade ramavtalen, dvs. RALS
1993-1995 och RALS 1995-1998. Granskningen har
därvid lagts upp som ett antal fallstudier, vilka
kompletterats med intervjuer med företrädare för de
lokala parterna. Fallstudierna har omfattat
Domstolsväsendet, Styrelsen för internationellt
utvecklingssamarbete (Sida), Riksrevisionsverket
(RRV), Riksskatteverket, Statens skolverk och
Vägverket.

Efter remissbehandling av en upprättad
granskningsrapport har revisorerna tagit slutlig
ställning i ärendet och redovisat sina överväganden
och förslag i en skrivelse till riksdagen -
Riksdagens revisorers förslag angående
myndigheternas lönekostnader (1998/99:RR10).

Revisorernas förslag

Revisorernas skrivelse utmynnar i tre förslag om
tillkännagivanden till regeringen. De tre förslagen
berör följande frågor.

Revisorerna anser för det första att regeringen
skall ålägga myndigheterna att i sina
årsredovisningar redovisa lönekostnader åtskilda
från övriga personalkostnader. Myndigheterna skall
dessutom kommentera skälen till att lönekostnaderna
förändrats i förhållande till föregående år. Av
redovisningen skall även framgå vilka kostnader som
är föranledda av myndigheternas lönerevisioner och
vilka kostnader som uppstått i samband med beslut om
enskilda anställdas löner mellan lönerevisionerna.

För det andra anser revisorerna att regeringen
skall ålägga myndigheterna att i årsredovisningen
redovisa dels vilka kollektivavtal för löner och
andra anställningsvillkor som myndigheten tillämpar,
dels vilka kostnader och bidrag till verksamhetens
resultat som de för verksamheten väsentligaste
kollektivavtalen fört med sig.

För det tredje anser revisorerna att regeringen i
de mål- och resultatdialoger man har med
myndigheterna skall följa upp och analysera
respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna
för denna. Därvid skall myndigheternas
förutsättningar att höja de anställdas löner och
samtidigt genomföra den ålagda verksamheten särskilt
uppmärksammas.

Utgångspunkten för revisorernas förslag har varit
att det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för
beslut om lönebildningen. Revisorerna har därför
avgränsat sina förslag till sådana åtgärder som är
avsedda att ge statsmakterna ett bättre underlag för
uppföljning och analys av löneutvecklingens
kostnader och resultat.

I skrivelsen erinrar revisorerna om att
lönebildningen vid statliga myndigheter skall
medverka till att målen för verksamheten uppnås och
att verksamheten kan bedrivas effektivt. De statliga
myndigheternas förvaltningskostnader utgörs till
största delen av kostnader för personal och löner.
Genom statsmakternas beslut och genom utformningen
av de centralt slutna avtalen har myndigheterna fått
långtgående befogenheter och möjligheter att anpassa
löner och andra anställningsvillkor till lokala
förhållanden. Revisorerna anser att den uppföljning
och analys som i dag förekommer av den lokala
löneutvecklingen inte motsvarar riksdagens krav.
Enligt deras mening är det angeläget att regeringen
tar initiativ till en myndighetsvis uppföljning och
analys av hur löneutveckling, lönekostnader,
lönesystem och lönesättning påverkar de enskilda
myndigheternas resultat och effektivitet.

Av myndigheternas årsredovisningar går det inte att
utläsa hur stora lönekostnader en myndighet har haft
eftersom denna kostnad förs upp i resultaträkningen
tillsammans med vissa andra kostnader under posten
"kostnader för personal". Enligt revisorernas mening
är detta inte tillräckligt. De föreslår därför att
lönekostnaderna skall särredovisas och att dessa
kostnaders förändring i förhållande till tidigare år
skall förklaras och kommenteras.

En särredovisning av lönekostnaderna i
årsredovisningen framstår enligt revisorernas mening
också som rimlig sett mot bakgrund av att
lönekostnader utgör en så pass stor del av
myndigheternas förvaltningskostnader.
Årsredovisningen omfattas av Riksrevisionsverkets
årliga revision och är dessutom ett viktigt underlag
för regeringens uppföljning av myndigheternas
verksamhet, påpekar revisorerna.

Enligt nuvarande ordning är det Arbetsgivarverket,
inte myndigheterna själva, som skall informera
regeringen om de statliga kollektivavtalen och deras
resultat. Revisorerna anser emellertid att de
enskilda myndigheterna skall åläggas ett sådant
redovisningsansvar. Enligt revisorerna är det
rimligt att myndigheter, som givits ansvar för såväl
verksamhet som kostnader och som har stor frihet att
sluta lokalt anpassade kollektivavtal, även
redovisar för regeringen hur kollektivavtalen
tillämpas lokalt och vilken resursförbrukning och
resultat de ger upphov till.

Revisorerna konstaterar slutligen också att
lönefrågor bara undantagsvis kommer upp till
diskussion i mål- och resultatdialogen mellan
regering och myndigheter. Enligt revisorerna bör
mål- och resultatdialogen vara ett centralt inslag i
styrningen av förvaltningen. Den bör därför
prioriteras av Regeringskansliet, och revisorerna
förutsätter att regeringen fortlöpande följer upp
varje enskild myndighets löneutveckling och
kostnaderna för denna.

Utskottets ställningstagande

År 1994 ombildades den statliga
arbetsgivarorganisationen. Omorganisationen medförde
att en tydligare skiljelinje drogs upp mellan
statsmakterna och myndigheterna i
löneförhandlingsfrågor. Den innebar samtidigt att
myndigheterna gavs det fulla kostnadsansvaret för
den lönepolitik de bedriver.

Med en ökad frihet för myndigheterna att
självständigt ingå löneavtal följer helt naturligt
att regering och riksdag måste ges bättre
möjligheter att i efterhand följa upp och utvärdera
hur myndigheternas lönekostnader utvecklas. Det
finns också behov av att förbättra redovisningen på
detta område med hänsyn till att mål- och
resultatdialogen generellt sett behöver utvecklas
mellan såväl regering och myndigheter som regering
och riksdag.

På förslag av finansutskottet har Riksdagens
revisorer granskat hur de nya formerna för
lönebildning fungerat i praktiken. Granskningen har
främst inriktats på fem myndigheter och ett
verksamhetsområde, vilka studerats mer i detalj.
Resultatet av granskningen och den kartläggning som
revisorerna gjort har enligt utskottets mening givit
statsmakterna ett värdefullt underlag för det
fortsatta utvecklingsarbetet inom detta område.

I sin framställning till riksdagen föreslår
revisorerna att myndigheterna i sina
årsredovisningar tydligare skall redovisa sina
lönekostnader samt vilka kollektivavtal de
tillämpar. Regeringen bör också på ett bättre sätt
följa upp och analysera respektive myndighets
löneutveckling i de mål- och resultatdialoger man
har med myndigheterna.

De krav som revisorerna reser på en tydligare redovisning
av myndigheternas lönekostnader och ett bättre utnyttjande
av dessa uppgifter har till en del redan börjat anammas av
regeringen. Strax efter det att revisorerna redovisade
sina förslag presenterade nämligen regeringen en
årsredovisning för staten 1998. Jämfört med tidigare års
motsvarande skrivelser innehåller denna en redogörelse för
utvecklingen inom statsförvaltningen. I det sammanhanget
redovisas bl.a. en uppföljning av myndigheternas
arbetsgivarpolitik med information om lönenivåer och
löneutveckling (skr. 1998/99:150, s. 106-110).
Redovisningen bygger på statistik från Arbetsgivarverket
och avser myndigheterna som grupp. Av redovisningen kan
man utläsa hur genomsnittslönerna utvecklats inom olika
sektorer av statsförvaltningen under 1998. Där framgår
också att myndigheternas lönekostnader (beräknad på fast
lön för identiska individer) ökade med 1,8 % under 1998
och att 0,6 procentenheter av denna ökning är ett resultat
av lokala lönerevisioner med anledning av de båda senaste
ramavtalen. Av resterande ökning är 0,8 procentenheter en
följd av befordringar medan återstående 0,4 procentenheter
förklaras av lokala tariffsystem m.m. I efterföljande
diagram som är hämtat ur Årsredovisning för staten 1998
återges de komponenter som bidragit till löneökningarna
under 1998.

Myndigheternas löneutveckling 1998 uppdelad på komponenter

Källa: Årsredovisning för staten 1998

Från Arbetsgivarverket och myndigheterna själva
inhämtar regeringen dessutom återkommande uppgifter
som belyser löneutveckling och olika sidor av
myndigheternas arbetsgivarpolitik. Den
arbetsgivarpolitiska uppföljningen omfattar därvid
sådana områden som personalrörlighet, åldersstruktur
och könsstruktur inom olika befattningskategorier
och innebär att myndigheterna sedan 1997 är skyldiga
att årligen redovisa till regeringen dels faktisk
utveckling, dels vilka mål de har ställt upp inom
dessa områden för de närmaste tre åren.

Utskottet ser mycket positivt på denna utveckling.
Dock anser utskottet att regeringens framställning i
årsredovisningen för staten kan behöva kompletteras
för att riksdagen skall få en tydligare bild av hur
myndigheternas lönekostnader har utvecklats under
det gångna året och vilka mekanismer som styrt denna
utveckling.

Revisorerna har i sin skrivelse föreslagit ett
antal åtgärder av vilka några i första hand rör
regeringens förhållande till myndigheterna. Det
ankommer dock inte på riksdagen att i detalj
föreskriva hur regeringen skall utforma sina
kontakter med myndigheterna. Den kritik som
revisorerna riktat mot bristerna i dessa kontakter
förutsätter emellertid utskottet att regeringen
tillgodogör sig och beaktar på lämpligt sätt utan
särskilt uttalande från riksdagens sida. Regeringen
bör således självständigt få avgöra hur kontakterna
med myndigheterna skall fördjupas och vilken
ytterligare information som behöver samlas in för
att regeringen skall kunna förse riksdagen med ett
fullgott underlag för dess resultatuppföljning i
frågor med anknytning till myndigheternas
lönekostnader. Regeringens information till
riksdagen inom detta område bör därvid lämnas inte
bara som generella översikter i årsredovisningen för
staten utan också som mer myndighetsinriktade
genomgångar i budgetpropositionen eller i annat
lämpligt sammanhang.

Även om utskottet således inte i detalj vill binda
sig för de av revisorerna föreslagna lösningarna
finns det ett förslag som revisorerna för fram som
är av så stort allmänt intresse att det bör komma
till stånd. Lönekostnader svarar för en mycket
betydande del av myndigheternas utgifter och bör
därför redovisas särskilt i myndigheternas
årsredovisningar och inte som en del av
personalkostnaderna.

Vad utskottet här har sagt med anledning av
revisorernas förslag bör riksdagen som sin mening ge
till känna för regeringen.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande statliga myndigheters
lönekostnader

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag
1998/99:RR10 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört om förbättrat underlag
för riksdagens resultatuppföljning.

Stockholm den 21 mars 2000

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Mats
Odell (kd), Gunnar Hökmark (m), Lisbet Calner (s),
Johan Lönnroth (v), Sonia Karlsson (s), Fredrik
Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s), Sven-Erik
Österberg (s), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm
(m), Matz Hammarström (mp), Lena Ek (c), Karin
Pilsäter (fp), Gunnar Axén (m), Hans Hoff (s) och
Marie Engström (v).