Med anledning av motioner rörande naturvårdslagen

Betänkande 1976/77:CU2

CU 1976/77: 2

Civilutskottets betänkande
1976/77: 2

med anledning av motioner rörande naturvårdslagen
Motionerna

Utskottet behandlar i detta betänkande motionerna 1975/76:

442 av fru Ekelund (c) vari hemställs att riksdagen hos regeringen
anhåller om förslag till ändringar i naturvårdslagen som möjliggör prövning
av täktverksamhet från hushållningssynpunkt i enlighet med det i
motionen anförda,

1962 av herr Strömberg i Botkyrka (fp) vari hemställs att riksdagen
ger regeringen till känna att övergångsreglerna för ersättning vid vägrat
täkttillstånd enligt 18 § naturvårdslagen vad gäller täktplaner för vilka
beslut ej vunnit laga kraft snarast bör slopas.

Nuvarande ordning m. m.

Enligt 18 § första stycket naturvårdslagen (1964: 822) (NVL) gäller att
täkt av sten, grus, sand, lera — samt fr. o. m. 1975-01-01 (1974: 1025)
även jord eller torv — för annat ändamål än markinnehavarens husbehov
i princip inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd.

29 § NVL — upphävd (1973: 311) fr. o. m. 1973-07-01 — berättigade
markägaren till ersättning av staten för den skada han lider om han med
stöd av 18 § vägrats exploatering eller fått tillstånd förenat med sådana
föreskrifter att marken till följd härav kan användas endast på sätt som
står i uppenbart missförhållande till dess värde vid NVL:s ikraftträdande
1965-01-01. Vid upphävandet av 29 § föreskrevs i övergångsbestämmelsen
3 att talan om ersättning till följd av att tillstånd vägrats eller förenats
med föreskrifter skulle prövas enligt äldre bestämmelser om ansökan
om täkttillstånd inkommit till länsstyrelsen före utgången av oktober
1972. En därefter inkommen ansökan kan således inte i något fall
leda till ersättningsskyldighet för staten.

Täktverksamhet som pågick när NVL trädde i kraft utan att tillstånd
erfordrats enligt äldre lag men som kräver tillstånd enligt 18 § får enligt
46 § fortgå till dess länsstyrelsen förordnar annat. För att verksamheten
skall få fortgå efter 1965-06-30 fordras dock att tillstånd sökts dessförinnan.
Om tillstånd vägras eller förenas med föreskrifter och detta medför
att nedlagda kostnader blir onyttiga skall skälig gottgörelse utgå härför
om inte särskilda skäl talar däremot.

I samband med behandlingen av den fysiska riksplaneringen m. m.

(prop. 1972: lil, CU 35) godtogs principen att ersättning inte skall utgå
för värden som beror enbart på förväntningar om ändring i pågående
markanvändning.

1 Riksdagen 1976/77.19 sami. Nr 2

CU 1976/77: 2

2

Inom justitiedepartementet hade upprättats en promemoria (Ds Ju
1972: 34) om ersättning enligt NVL vid vägrat tillstånd till täktverksamhet,
vari föreslogs att ersättningsbestämmelserna i 29 § upphävdes 1973-07-01.1 övergångsbestämmelserna borde enligt promemorian föreskrivas,
dels att mål som före ikraftträdandet anhängiggjorts hos domstol skulle
prövas och handläggas enligt äldre bestämmelser, dels att talan som
väckts inom ett år från ikraftträdandet skulle prövas enligt äldre bestämmelser
om det ersättningsgrundande beslutet vunnit laga kraft före
ikraftträdandet. De nya bestämmelserna borde emellertid enligt promemorian
alltid tillämpas, när ansökningen gjorts efter utgången av oktober
1972.

Promemorieförslaget fick vid remissbehandling ett blandat mottagande.
Flera remissinstanser godtog i och för sig förslaget att ansökan efter
oktober 1972 aldrig kan berättiga till ersättning. Dessa instanser kritiserade
emellertid förslaget att det ersättningsgrundande beslutet måste
vinna laga kraft före 1973-07-01 för att äldre regler skulle få åberopas.
De ansåg att det blev godtyckligt vilka ansökningar man hann behandla
i tid och att kravet på laga kraft kunde tvinga en markägare att avstå
från sin besvärsrätt. Naturvårdsverket föreslog att ikraftträdandet skulle
uppskjutas till 1974-07-01. Andra remissinstanser föreslog att äldre bestämmelser
skulle gälla oavsett när det ersättningsgrundande beslutet
meddelats eller vunnit laga kraft.

I propositionen 1973: 101 lades fram förslag om att upphäva ersättningsrätten
och om omprövning av gällande täkttillstånd — allt med
ikraftträdande 1973-07-01.

Förslaget om att upphäva ersättningsrätten lades fram mot bakgrund
av 1972 års beslut om ändringar av ersättningsbestämmelser i övrigt
i NVL. Dessa ändringar innebär bl. a. att de begränsningar i markägarnas
handlingsfrihet som beslut om naturreservat eller landskapsskyddsförordnande
innebär skall grunda rätt till ersättning av staten endast om
pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det konstaterades vidare
att dåvarande ersättningsregel kommit att utgöra ett allvarligt hinder
för en från naturvårdssynpunkt riktig tillämpning av täktregleringen och
att målsättningen för hushållningen med mark och vatten inte kunde tillgodoses
i avsedd utsträckning om ersättningsbestämmelserna i 29 § NVL
bibehölls. Vidare erinrades om att 1965 års ersättningsbestämmelser var
tänkta att bli en övergångsreglering med rimliga kostnader för samhället
under begränsad tid medan tillämpningen pekat åt ett annat håll.

I fråga om övergångsbestämmelserna anfördes i propositionen (s. 31)
att remisskritiken mot promemorians förslag inte kunde frånkännas betydelse.
Vidare anfördes:

För att syftet med den här föreslagna reformen skall uppnås i det
väsentliga torde det också vara tillräckligt om man drar gränsen på det
sättet att ansökningar som kommit in till länsstyrelsen efter utgången av
oktober 1972 ej i något fall kan föranleda ersättning. Den begränsningen
har accepterats av det helt övervägande antalet remissinstanser.

CU 1976/77: 2

3

Civilutskottets majoritet (s, fp, vpk) (CU 1973: 21) tillstyrkte propositionen
med dess förslag om upphävande av 29 § NVL och om övergångsregler.
Reservanter (c, m) hemställde att propositionen skulle avslås
och att riksdagen borde uttala sig för ett system med avgifter till
en fond för ersättningar, vilken skulle ge staten ersättningsresurser ungefär
tjugofem gånger större än dittills. Riksdagen följde utskottet.

I betänkandet CU 1975: 22 behandlades en motion (s) i vilken hemställdes
att behandling av en i etapper indelad grustäktansökan i och
med beslut om tillstånd för täkt av en etapp skall betraktas som avslutad
och att ansökan om täkt inom senare etapp skulle fordra ny ansökan
och därmed ej kunna utgöra grund för ersättningsanspråk. Utskottet
konstaterade att övergångsbestämmelsen till 1973 års ersättningsreform
inte otvetydigt gav ledning vid rättstillämpningen i de fall då länsstyrelsen
meddelade ett tillstånd som inte fullt ut motsvarade ansökan
om grusbrytning. Utskottsmajoriteten (s, c, fp, vpk) anförde bl. a. (s. 5)
följande:

Lydelsen av övergångsbestämmelsen till 1973 års ersättningsreform
ger, som anförs i motionen, inte otvetydig ledning vid rättstillämpningen.
Syftet med reformen har dock fått så klara uttryck i propositionen, att
det enligt utskottets mening inte kan råda tvekan om att avsikten varit
att upphäva den tidigare ersättningsrätten även för inte aktuella delar
av äldre ansökningar. Ersättningsrätten skulle således vara bibehållen
endast till den del ansökan om tillstånd var under länsstyrelsens faktiska
prövning vid utgången av oktober 1972. Därmed måste också jämställas
de fall där länsstyrelsen i ett tidigare tillståndsbeslut uttryckligen förklarat
att frågan om ytterligare tillstånd skulle tas upp till prövning utan ny
ansökan eller där en ansökan inte till någon del hunnit behandlas vid
nämnda tid. Denna bedömning ansluter till vad naturvårdskommittén
anfört i sitt yttrande över motionen.

I ett särskilt yttrande (m) anfördes att en i reservation till annan hemställan
i betänkandet hävdad åsikt att äldre ersättningsbestämmelser borde
återinföras medförde att förslaget i motionen (s) saknade aktualitet.
Riksdagen följde utskottet.

Den nämnda reservationen rörde behandlingen i samma betänkande
av en motion (m) i vilken föreslogs att i NVL skulle återinföras de bestämmelser
om rätten till fastighetsanvändning och ersättning som gällde
före år 1971. Utskottets majoritet (s, c, fp, vpk) tog kraftigt avstånd
från motionsförslaget, vars genomförande skulle medföra att av en
mycket stark opinion hävdade naturvårdsintressen inte kan skyddas.
Reservanter (m) hävdade att tidigare gällande regler i NVL tillgodosåg
såväl naturvårdens som enskilda intressen i skälig omfattning. Riksdagen
borde sålunda enligt reservanterna påkalla förslag om ändringar i NVL.
Riksdagen följde utskottet.

Vissa utredningar m. m.

Naturvårdskommittén tillkallades år 1970 för översyn av NVL. Enligt
direktiven hade kommittén att bl. a. överväga en samordning av

2f Riksdagen 1976177. 19 sami. Nr 2

CU 1976/77: 2

4

naturvårdslagens och vattenlagens regler om skydd mot vissa täktanspråk.
Man skulle emellertid vara oförhindrad att ta upp även andra
frågor som hör ihop med eller har nära samband med naturvårdslagen.
Genom tilläggsdirektiv år 1973 fick kommittén i uppdrag att överarbeta
grustäktskommitténs tidigare förslag om samverkan mellan fastigheter
i form av täktsamfällighet, vilka förslag blivit inaktuella bl. a. genom
beslutet att upphäva tidigare ersättningsrätt enligt 29 § NVL, m. m.
Naturvårdskommittén angavs bl. a. ha frihet att som ett alternativ till
samfällighetsbildning kunna överväga lämpligheten av ett med rättsverkningar
förenat planinstitut. Kommittén har inte avslutat sitt arbete.

Bygglagutredningen föreslog i betänkandet Markanvändning och byggande
(SOU 1974: 21) bl. a. att viktiga delar av NVL skulle flyttas över
till ett föreslaget planläggnings- och prövningssystem. Principen skulle
vara att förvaltningsfrågor reglerades enligt NVL och förändringssituationer
enligt markanvändnings- och byggnadslagstiftningen. När det
gäller täkter enligt 18 § föreslogs att i kommunplan skall anges var
täkt skall få ske samt att den mer detaljerade regleringen av täktverksamheten
även i fortsättningen skall prövas av länsstyrelserna. Reglerna
om naturreservat skulle bibehållas i naturvårdslagen. Remissyttranden
över utredningsförslaget har sammanställts i SOU 1975: 17.

Statens industriverk genomför på uppdrag av industridepartementet
sedan budgetåret 1975/76 en utredning om utvinning av sand och grus,
särskilt från havsområden. Ett omfattande investeringsarbete har därvid
genomförts för kartläggning av resurserna även inom vissa regioner till
lands. Utredningen, som från och med sommaren 1976 i allt större omfattning
berör frågor om uttag från havsbotten, beräknas vara slutförd
hösten 1977.

Riksdagens upplysningstjänst har på utskottets uppdrag inhämtat uppgifter
om de ansökningar om täkttillstånd som inkommit före utgången
av oktober 1972 och som täcks av de ändrade övergångsbestämmelserna.

Förslag (c) om en parlamentarisk utredning för att utarbeta en plan
för hushållning med naturresurser har avslagits av riksdagen liksom
förslag (vpk) om en samlad behandling av den svenska resurspolitiken
(NU 1975/76: 41). Därvid hänvisades till det omfattande utredningsarbete
som pågår inom naturresursområdet och till att synpunkterna beaktades
i andra sammanhang. Näringsutskottet ansåg det dock självklart
att resursfrågor som har betydelse för samhällets politik måste beredas
och lösas med hänsyn till ett vidgat perspektiv. Reservanter (c, fp)
hävdade att utredningsinsatserna på resursområdet emellertid fortfarande
var otillräckliga medan reservanter (vpk) bl. a. utgick från behovet
av en planekonomi.

Utskottet

Förslaget i motionen 1975/76: 442 (c) syftar till att påkalla ändringar
i naturvårdslagen (NVL) som möjliggör prövning av läktverk -

CU 1976/77: 2

5

samhet från hushållningssynpunkt. Motionären förordar att länsstyrelse
skall ha möjlighet att lämna föreskrifter för täktmaterialets användning.

Som motionären anför är den nuvarande täktregleringen uppbyggd
för att lösa konflikter mellan exploateringsintressen och naturvårdssynpunkter.
Den närmare regleringen i 18 § NVL är intagen under
rubriken Särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön. Grustäktskommitténs
förslag utgick från syftet att genomföra en från naturvårdssynpunkt
lämplig lokalisering och samordning av täktverksamhet som
berör två eller flera fastigheter. Naturvårdskommitténs tilläggsdirektiv
1973 utgår från samma synsätt. Bygglagutredningen föreslog när det
gäller täkter enligt 18 § NVL att det i kommunplan skall anges var
täkt skall få ske samt att den mer detaljerade regleringen även i fortsättningen
skall prövas av länsstyrelsen. Kommunplanen avsågs då innehålla
en översiktlig bedömning av markanvändningen som en sammanvägd
bedömning av alla sektoriella intressen — självfallet även naturvårdsintresset
men också samhällsekonomiska intressen.

Naturvårdskommittén har enligt vad utskottet erfarit även diskuterat
möjligheterna av en täktprövning liknande den som motionären förordat.
Enligt civilutskottets mening är emellertid ett sådant förslag förknippat
med så stora praktiska svårigheter att det inte nu kan grunda
en begäran om förslag till viss lagändring. Motionsyrkandet avstyrks
därför. Utskottet utgår dock från att de grundläggande frågorna om
hushållning med här aktuella naturresurser, vilka utskottet finner väsentliga,
är så knutna till naturvårdsintressena att kommitténs fortsatta arbete
och förslag möjliggör en senare, ytterligare bedömning från riksdagens
sida. Den utredning som statens industriverk gör och som avses innefatta
en allmän översikt över landets grusförsörjning kan också förväntas
tillföra dessa frågor ytterligare belysning.

I motionen 1975/76: 1962 (fp) föreslås riksdagen förorda att övergångsreglerna
för ersättning vid vägrat täkttillstånd enligt 18 § NVL
snarast bör slopas i vad de gäller ansökningar för vilka beslut inte
vunnit laga kraft.

Äldre regler i NVL berättigade markägaren till viss ersättning av
staten om han vägrades exploatering eller fått ett tillstånd som förenats
med föreskrifter. Dessa regler upphävdes genom en lagändring
som trädde i kraft den 1 juli 1973. Övergångsvis gällde att den som
sökt tillstånd före utgången av oktober 1972 kunde få ersättning enligt
de äldre reglerna. Detta stadgande preciserades fr. o. m. den 3 juni
1975 att gälla ansökningar till den del de varit under länsstyrelsens
prövning vid utgången av oktober 1972.

Motionsförslaget torde innebära att den övergångsvis kvarstående
ersättningsrätten för vissa äldre ansökningar skulle upphävas i de fall
där ett beslut enligt 18 § överklagats eller eljest inte vunnit laga kraft
före den dag då en avsedd lagändring trätt i kraft. En sådan ändring
skulle därmed innebära att ersättningsrätten skulle bero inte endast

CU 1976/77: 2

6

av frågan huruvida ansökan var under faktisk prövning vid utgången
av oktober 1972 utan också av att ett avslags- eller föreskriftsbeslut vunnit
laga kraft före ikraftträdandet av den föreslagna nya lagstiftningen.

I den departementspromemoria (Ds Ju 1972: 34) som låg till grund
för förslaget i propositionen 1973: 101 om att avskaffa den tidigare
ersättningsrätten hade förts fram ett liknande förslag till övergångsregler.
Sålunda föreslogs dels att en efter utgången av oktober 1972 ingiven
ansökan aldrig kan berättiga till ersättning enligt äldre bestämmelser,
dels att det ersättningsgrundande beslutet måste vinna laga
kraft före den 1 juli 1973 för att äldre ersättningsbestämmelser skulle
få åberopas. Remissinstanser kritiserade förslagets senare del. De
anförde att det kom att bli godtyckligt vilka av de många, ofta sedan
lång tid anhängiga, ansökningarna som länsstyrelsen hinner behandla
i sådan tid. Sökanden kunde också till följd av kravet på laga kraft
tvingas avstå från besvär mot ett ersättningsgrundande beslut. I propositionen
(s. 31) anfördes att remisskritiken inte kunde frånkännas betydelse
och att det torde vara tillräckligt att knyta förutsättningarna till
ansökningen — en begränsning som accepterats av det helt övervägande
antalet remissinstanser.

Motionärens syfte att befria staten från ersättningsskyldighet i bl. a.
ett antal till regeringen överklagade täktbeslut torde utgå från avsikten
att därmed öka möjligheten att slutligt vägra täkttillstånd. Utskottet har
emellertid inte ansett vad motionären anför kunna rubba grunderna för
sitt tidigare ställningstagande i motsvarande fråga och avstyrker därför
motionen. Det förhållandet att möjliga ersättningsfall numera är i stora
delar överblickbara ställer snarare naturvårdsintresset i en bättre ställning
nu än tidigare. Utskottet får också i detta sammanhang erinra om
nuvarande möjligheter att utan ersättningsskyldighet upphäva eller ändra
ett tillstånd tio år efter det att ett täkttillstånd vunnit laga kraft. Ytterligare
föreskrifter som behövs kan också meddelas före tioårsperiodens
slut.

Utskottet hemställer

1. beträffande prövning av täkttillstånd från hushållningssynpunkt
att riksdagen avslår motionen 1975/76: 442,

2. beträffande ersättning vid vägrat täkttillstånd m. m. att riksdagen
avslår motionen 1975/76: 1962.

Stockhom den 9 november 1976

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: herrar Mattsson (c), Bergman (s), Danell (m), Lindkvist (s),
Åkerfeldt (c), Jadestig (s), fru Landberg (s), herr Nisser (m), fru Dahl
(s), fru Andersson i Hjärtum (c), herrar Persson i Karlstad (s), Sandberg
(c), Håkansson i Trelleborg (s), Rejdnell (fp) och Hägelmark (fp).

CU 1976/77: 2

7

Utdrag ur

Naturvårdslagen (1964: 822)

(1965-01-01)

Länsstyrelsen äger förelägga
den som söker täkttillstånd
att, vid äventyr att
ansökningen avvisas, framlägga
täktplan av erforderlig
omfattning. I samband med
tillstånd må länsstyrelsen
meddela sådana föreskrifter
att företagets menliga inverkan
på landskapsbilden såvitt
möjligt begränsas eller
motverkas. Tillstånd må för
sin giltighet göras beroende
av att säkerhet ställes för
fullgörandet av sålunda föreskrivna
åtgärder.

(1973-07-01)

Länsstyrelsen äger förelägga
den som söker täkttillstånd
att, vid äventyr att
ansökningen avvisas, framlägga
täktplan av erforderlig
omfattning. I samband
med tillstånd må länsstyrelsen
meddela sådana föreskrifter
att företagets menliga
inverkan på landskapsbilden
såvitt möjligt begränsas
eller motverkas. Tillstånd
må för sin giltighet
göras beroende av att säkerhet
ställes för fullgörandet
av sålunda föreskrivna åtgärder.
Visar sig sådan säkerhet
otillräcklig, kan länsstyrelsen
föreskriva att tillståndet
skall gälla endast om
ytterligare säkerhet ställes.

Bilaga

(1975-01-01)

Särskilda bestämmelser till
skydd för naturmiljön

Täkt av sten, grus, sand,
lera, jord, torv eller andra
jordarter för annat ändamål
än markinnehavarens husbehov
får ej ske utan länsstyrelsens
tillstånd. Vad nu
sagts avser dock ej täkt i
vattenområde vartill tillstånd
lämnats enligt vattenlagen
(1918:523) eller fordras
enligt lagen (1966: 314) om
kontinentalsockeln.

Länsstyrelsen äger förelägga
den som söker täkttillstånd
att, vid äventyr att
ansökningen avvisas, framlägga
täktplan av erforderlig
omfattning. I samband
med tillstånd får länsstyrelsen
meddela sådana föreskrifter
att företagets menliga
inverkan på naturmiljön
begränsas eller motverkas.
Om ej särskilda skäl
föranleda annat, skall tillstånd
för sin giltighet göras
beroende av att säkerhet
ställes för sålunda föreskrivna
åtgärder. Visar sig sådan
säkerhet otillräcklig, kan
länsstyrelsen föreskriva att
tillståndet skall gälla endast
om ytterligare säkerhet ställes.

Särskilda bestämmelser om skydd för landskapsbilden

18 §

Täkt av sten, grus, sand eller lera för annat ändamål än
markinnehavarens husbehov må ej ske utan länsstyrelsens
tillstånd. Vad nu sagts avser dock ej täkt inom vattenområde
och inkräktar ej heller på rätt som meddelas genom inmutning
enligt gruvlagen eller genom beslut av Konungen.

Om fullgörandet av föreskriven åtgärd ankommer på annan än markens
innehavare, är innehavaren skyldig tåla att åtgärden vidtages.

Ha tio år förflutit från Ha tio år förflutit från
det täkttillstånd vunnit laga det täkttillstånd vunnit laga

kraft, kan länsstyrelsen upp- kraft, kan länsstyrelsen upp häva

tillståndet helt eller häva tillståndet helt eller

CU 1976/77: 2

8

delvis eller förena tillståndet
med ändrade föreskrifter.
Visar det sig att meddelade
föreskrifter ej i erforderlig
mån begränsa eller motverka
företagets menliga inverkan
på landskapsbilden, kan
länsstyrelsen före utgången
av angivna tid förena tillståndet
med sådana ändrade
föreskrifter som ej kunna
anses oskäligt betungande.

29 §

Har tillstånd som avses i
18 § vägrats eller förenats
med föreskrifter och kan till
följd härav marken av ägaren
användas allenast på
sätt som står i uppenbart
missförhållande till dess värde
vid tiden för denna lags
ikraftträdande, är ägaren
berättigad till ersättning av
kronan för den skada han
härigenom lider. Detsamma
gäller om innehavare av sådan
nyttjanderätt eller annan
särskild rätt till marken
som upplåtits före lagens
ikraftträdande.

Frågan huruvida rätt till
ersättning föreligger skall
bedömas med hänsyn till den
fastighetsindelning som gällde
vid tiden för lagens
ikraftträdande.

delvis eller förena tillståndet
med ändrade föreskrifter.
Visar det sig att meddelade
föreskrifter ej i erforderlig
mån begränsa eller motverka
företagets menliga inverkan
på naturmiljön, kan
länsstyrelsen före utgången
av angivna tid förena tillståndet
med de ytterligare
föreskrifter som behövas.

CU 1976/77: 2

9

Övergångsbestämmelserna till

Lagen (1973: 311) om ändring i naturvårdslagen (1964: 822)

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1973.

2. I fråga om täkttillstånd, som vunnit laga kraft före denna lags
ikraftträdande räknas i 18 § fjärde stycket angiven tid från lagens ikraftträdande.

(1973-07-01) (1975-06-03)

3. Talan om ersättning till följd 3. Talan om ersättning till följd
av att tillstånd som avses i 18 § av att tillstånd som avses i 18 §

vägrats eller förenats med före- vägrats eller förenats med föreskrifter
prövas enligt äldre bestäm- skrifter prövas enligt äldre bestämmelser,
om ansökan om täkttill- melser till den del ansökan om

stånd har inkommit till länsstyrel- täkttillstånd varit under länsstyrelsen
före utgången av oktober 1972. sens prövning vid utgången av ok tober

1972.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1976 760059