Med anledning av motioner om riktlinjer för statlig upphandling

Betänkande 1976/77:FiU1

FiU 1976/77:1

Finansutskottets betänkande
1976/77:1

med anledning av motioner om riktlinjer för statlig upphandling

I detta betänkande behandlas de vid föregående riksmöte väckta motionerna 1975/76:527

av fru Nilsson i Sunne m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen
hos regeringen begär att en utredning tillsättes med uppdrag att se över
principerna för anbudsgi vning för beställningar av för staten erforderlig materiel,
framför allt i vad gäller militärpersedlar för försvarets räkning,

1975/76:528 av herrar Rask (s) och Andersson i Örebro (fp) vari hemställs
att riksdagen hos regeringen anhåller att upphandlingskungörelsen ändras
så att upphandlande myndigheter åläggs underrätta företagareföreningarna
om gjorda offertförfrågningar till företagen,

1975/76:690 av herr Sivert Andersson i Stockholm m. fl. (s) vari hemställs
att riksdagen hos regeringen begär en översyn av upphandlingsbestämmelserna
i enlighet med vad som anförts i motionen.

Utskottet har inhämtat yttrande över motionerna från riksrevisionsverket.
Yttrandet är fogat som bilaga till detta betänkande.

Motionerna

I motionen 527 anförs att exempelvis försvaret lagt ut beställningar av
militärpersedlar till olika sömnadsindustrier och därmed verksamt bidragit
till att många kvinnor erhållit arbete. De industrier som lämnat det lägsta
anbudet har härvid fått beställningen, vilket motionärerna anser vara helt
i sin ordning. Motionärerna påpekar emellertid att det enligt uppgift förekommit
att vissa industrier kunnat hålla extremt låga priser på grund
av att de skickar halvfärdiga produkter utomlands - till länder med billig
arbetskraft - för färdigställande. Konkurrensförhållandet har därigenom blivit
snedvridet. Motionärerna anser att en klausul i anbudshandlingarna bör
vara att villkoret för beställningen är att ordern måste färdigställas på fabrik
inom landet och hemställer att en utredning tillsättes för att se över principerna
för anbudsgivning för beställningar av för staten erforderlig materiel,
framför allt i vad gäller militärpersedlar för försvarets räkning.

I motionen 528 anför motionärerna att enligt riksdagens beslut 1973 (prop.
1973:73) angående riktlinjer för den offentliga upphandlingen fick företagareföreningarna
vissa arbetsuppgifter med syfte att informera de små och
medelstora företagen om den offentliga upphandlingen och vara kontaktförmedlare
mellan dessa företag och de offentliga upphandlarna. Det har
emellertid enligt motionärerna visat sig att upphandlingskungörelsens krav
på sekretess många gånger omöjliggör en aktiv insats från företagareför 1

Riksdagen 1976177. 5 samt. Nr i

FiU 1976/77:1

2

eningarnas sida. Den offentliga upphandlaren får inte meddela företagareföreningen
vilka företag som erhållit offertförfrågan. Motionärerna anser
det nödvändigt att ändra bestämmelserna på denna punkt så att det är möjligt
för den upphandlande myndigheten att jämsides med offertförfrågan till
små företag skicka en kopia på denna till länets företagareförening eller
lämna meddelande på annat sätt.

1 motionen 690 anförs att enligt de ramar för den offentliga upphandlingen
som dragits upp av riksdagen skall man pröva anbud med beaktande av
samtliga affärsmässigt betingade omständigheter. Upphandlingsreglerna förutsätter
att anbudsbedömning skall innefatta prövning av såväl anbud som
anbudsgivare. Enligt motionärerna har bl. a. från fackligt håll påpekats att
vissa entreprenörer kan skaffa sig fördelar i förhållande till sina konkurrenter
genom att inte tillämpa avtalsenliga anställningsvillkor eller på annat sätt
avvika från god sed inom branschen. För samhället, såväl staten som kommunerna,
är det väsentligt att försöka förhindra osund konkurrens av sådant
slag i samband med upphandlingsverksamheten. Samhället som stor beställare
har ett ansvar för hur branschförhållandena utvecklas på de marknader
där samhället uppträder som köpare. En särskild kontroll i förekommande
fall av att anbudsgivaren inte skaffat sig otillbörliga konkurrensfördelar
synes enligt motionärerna ligga väl i linje med den tolkning av
begreppet affärsmässighet som ges i upphandlingsbestämmelserna.

För att fästa de upphandlande organens uppmärksamhet på denna fråga
hemställer motionärerna att riksdagen hos regeringen begär en översyn av
upphandlingskungörelsen syftande till att följande formulering införs i anvisningarna
till upphandlingsreglementena: Att i samband med anbudsbedömningen
bör kontrolleras att den anbudsgivare som antagits inte skaffat
sig otillbörliga konkurrensfördelar genom att inte tillämpa avtalsenliga anställningsvillkor
gentemot sin personal eller i övrigt inte utfört sin prestation
enligt god branschsed.

Utskottet

1 motionen 527 hemställs att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
tillsätts med uppdrag att se över principerna för anbudsgivning för
beställningar av för staten erforderlig materiel, framför allt i vad gäller militärpersedlar
för försvarets räkning.

De nu gällande allmänna riktlinjerna för den statliga upphandlingen fastställdes
av riksdagen så sent som år 1973 (prop. 1973:73, FiU 1973:27, rskr
1973:190). Enligt dessa riktlinjer får någon begränsning till enbart svenska
företag inte ske om en upphandlande myndighet bedömer all bättre villkor
skulle kunna uppnås genom upphandling från utlandet. Detta är en direkt
följd av de internationella åtaganden Sverige gjort på upphandlingsområdet.
Det föreligger enligt utskottets mening inga skäl att ompröva dessa åtaganden.

FiU 1976/77:1

3

Kravet på affärsmässighet är den grundläggande principen för den statliga
upphandlingen. Då riktlinjerna för upphandlingen fastställdes konstaterades
emellertid att kravet på affärsmässighet i vissa fall kan stå i konflikt med
andra av statsmakterna uppställda mål. Främst försvars-, sysselsättningsoch
försörjningsberedskapsskäl fordrar i vissa fall vidare bedömningar än
vad en strikt tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Sådana
vidare bedömningar skall dock inte göras av de upphandlande myndigheterna
utan av regeringen. Detta sker genom att de upphandlande myndigheterna
underställer regeringen sådana upphandlingsärenden som uppenbart
är av väsentlig betydelse med hänsyn till av samhället uppställda mål
på centrala områden.

Innebörden av detta är sålunda att våra internationella åtaganden förhindrar
att man redan i anbudshandlingarna anger att produktionen skall
ske på fabrik inom landet, åtminstone så länge sysselsättnings- eller regionalpolitiska
skäl åberopas för en sådan åtgärd. Om ett sådant ärende
underställs regeringen, och regeringen finner att ärendet är av väsentlig
betydelse från sysselsättningssynpunkt, så kan hänsyn uppenbarligen tas
till sådana förhållanden som motionärerna anger. Utskottet förutsätter därvid
att de upphandlande myndigheternas granskning av inkomna anbud sker
på ett sådant sätt att förekomsten av legotillverkning i utlandet uppmärksammas
och dess konsekvenser för sysselsättning etc. kan bedömas.

Frågan om försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet har behandlats
av riksdagen vid olika tillfällen, senast vid föregående riksmöte (prop.
1975/76:57, NU 1975/76:15, rskr 1975/76:107). Där fastslogs att, för det
fall ett ärende är av väsentlig betydelse för försörjningsberedskapen, upphandlingen
om möjligt skall ske inom landet. Beslut i ärendet skall då
fattas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, av överstyrelsen
för ekonomiskt försvar. Särskilt stöd kan utgå till sådan upphandling, där
en utländsk leverantör inkommer med det lägsta anbudet men produktionen
av försörjningsberedskapsskäl anses böra ske inom landet. Vid sin handläggning
av denna typ av ärenden tar överstyrelsen för ekonomiskt försvar
redan i dag hänsyn till det av motionärerna berörda förhållandet att svenska
leverantörer kan använda sig av utländsk legotillverkning.

Mot bakgrund av att de av motionärerna väckta frågorna nyligen prövats
av riksdagen delar utskottet riksrevisionsverkets bedömning att någon ny
utredning inte bör tillkallas.

I motionen 528 hemställs att upphandlande myndigheter åläggs underrätta
företagareföreningarna om gjorda ofTertförfrågningar.

Riksrevisionsverket har i sitt yttrande framhållit att för att förbättra små
och medelstora företags möjligheter att delta i anbudsgivning vid statlig
upphandling har regeringen givit verket i uppdrag att bl. a. utarbeta branschvisa
förteckningar över större upphandlande myndigheters upphandling och
tillställa företagareföreningarna dessa förteckningar. Riksrevisionsverket arbetar
för närvarande med en utvärdering av denna verksamhet och räknar

2 Riksdagen IV76/77. 5 sand. Nr /

FiU1976/77:1

4

med att kunna komma med en rapport senare denna höst.

Riksrevisionsverket anför vidare att när det gäller en mera aktiv anbudsmedverkan
från företagareföreningarnas sida bör man beakta den risk från
konkurrenssynpunkt som kan ligga i att samma företagareförening biträder
flera anbudsgivande företag. Utskottet delar denna bedömning.

Utskottet delar vidare riksrevisionsverkets uppfattning att de eventuella
fördelarna av motionärernas förslag för berörda företag måste vägas mot
den ökade omfattningen av myndigheternas upphandlingsarbete och företagens
kostnader för att utarbeta anbud. Det finns därför knappast praktiska
möjligheter att underrätta samtliga företagareföreningar om aktuella anbudsförfrågningar.
Utskottet avstyrker därför motionen 528.

Enligt utskottets mening bör man i stället välja den linje riksrevisionsverket
föreslår. De upphandlande myndigheterna skulle då, efter samråd
med företagareföreningarna, löpande utöka den krets av företag som normalt
får anbudsförfrågan med någon eller några tänkbara nya leverantörer.

I motionen 690 hemställs att i anvisningarna till upphandlingskungörelsen
och de kommunala upphandlingsreglementena införs en formulering av den
innebörden att samhällets upphandlande organ bör försäkra sig om att den
anbudsgivare som antas tillämpar avtalsenliga anställningsvillkor gentemot
sin personal och i övrigt utför sin prestation enligt god branschsed.

Som utskottet redan framhållit är kravet på affärsmässighet den grundläggande
principen för den statliga upphandlingen. Som motionärerna påpekar
ingår enligt anvisningarna i affärsmässigheten inte enbart en bedömning
av produkten utan även av leverantören. Hänsyn behöver tas till bl. a.
tidigare erfarenheter av anbudsgivaren, dennes ekonomiska och tekniska
resurser, hans insikt och erfarenhet liksom vederhäftighet och pålitlighet
när det gäller att fullgöra sina åtaganden. Motionärernas krav kan alltså
i viss mån tillgodoses inom ramen för affärsmässighetsprincipen, nämligen
så tillvida som en kontroll av t. ex. om anbudsgivaren slutit kollektivavtal
är nödvändig för att bedöma dennes möjligheter att fullgöra sina åtaganden.

Om myndigheterna generellt skall åläggas den typ av kontroll som motionärerna
föreslår måste det anses som en begränsning av affärsmässighetsprincipens
tillämpning. Sådana begränsningar skall enligt gällande riktlinjer
beslutas av regeringen och inte av enskilda myndigheter. Motionärernas
krav kan inte tillgodoses enbart genom en ändring av anvisningarna
utan måste då föranleda en ändring av kungörelsen.

Det faktum att beslut om begränsning av affärsmässighetsprincipen inte
ankommer på enskilda myndigheter utan skall hänskjutas till regeringen
är ett uttryck för den bedömningen att det många gånger kan vara svårt
för myndigheterna att göra dessa avvägningar. Det är utskottets mening
att så är fallet även beträffande de av motionärerna framförda förslagen.
Utskottet delar, i likhet med riksrevisionsverket, motionärernas uppfattning
att samhället som stor beställare bör ha ett ansvar för hur branschförhållandena
utvecklas på de marknader där samhället uppträder som köpare.

FiU 1976/77:1

5

Som riksrevisionsverket påpekar behöver dock detta inte innebära att ansvaret
överlåts på de enskilda upphandlande myndigheterna.

Den kontroll en enskild myndighet kan göra blir naturligen av mera formell
art. Exempelvis kan myndigheten försäkra sig om att kollektivavtal
föreligger vid den tidpunkt då leveransavtal skall slutas. Det intressanta
är emellertid vilka förhållanden som gäller under den tid arbetet pågår.
Detta kan myndigheten inte påverka när ett anbud väl godtagits.

Problemet med s. k. grå arbetskraft är ett problem inom vidare sektorer
av näringslivet än där offentliga myndigheter uppträder som köpare och
bör enligt utskottets mening angripas i mera generella former. Utskottet
vill framför allt peka på de möjligheter som skapats genom lagen om medbestämmande
i arbetslivet.

I lagen finns regler (38-40 SS) sorn syftar till att förhindra att s. k. grå
arbetskraft får arbeta i företagen eller att eljest arbete utförs på villkor, som
innebär att lag eller avtal kringgås. Stadgandena innebär att en arbetsgivare
är förhandlingsskyldig, primärt eller i vissa fall på initiativ av arbetstagarorganisation,
om han överväger att låta utföra visst arbete på arbetsplatsen
med arbetskraft som inte har anställning där.

Om arbetstagarorganisation efter förhandlingen bedömer att den aktuella
entreprenaden eller uppdraget kan antas medföra åsidosättande av lag eller
kollektivavtal eller eljest skulle strida mot vad som är allmänt godtaget
inom parternas avtalsområde kan organisationen förbjuda att entreprenaden
kommer till stånd.

De nämnda reglerna är tillämpliga även på det offentliga området och
torde verksamt kunna bidra till att lösa de problem motionärerna avser.

Osund konkurrens på entreprenadmarknaden kan också uppkomma
genom att företag inte fullgör sina skyldigheter i fråga om inbetalning av
skatt och olika former av avgifter. Inom finansdepartementet har upprättats
promemorian Ansvar för skatt vid entreprenad m. m. (Ds Fi 1976:4). Promemorian
innefattar förslag till en lag om särskilt uppdragsgivaransvar för
skatt m. m. Lagen avses äga tillämpning när rörelseidkare har lämnat uppdrag
åt juridisk person eller fysisk person som inte är anställd hos rörelseidkaren
att för dennes räkning utföra arbete här i landet på arbetsplats
i hans rörelse.

De föreslagna reglerna innebär i första hand skyldighet för rörelseidkare
som lämnar uppdrag av delta slag att utan anmaning lämna kontrolluppgift
om bl. a. uppdragstagarens namn och ersättningens storlek. Fullgörs inte
uppgiftsskyldigheten blir uppdragsgivaren enligt förslaget solidariskt ansvarig
för skatt och arbetsgivaravgift som uppdragstagaren inte har betalat i
vederbörlig ordning.

Förslagen avser rörelseidkare. Offentliga myndigheter omfattas sålunda
inte. Syftet är dock bl. a. alt mera allmänt motverka osund konkurrens
och bidra till en väl fungerande entreprenadmarknad. Promemorian remissbehandlas
för närvarande.

FiU 1976/77:1

6

Sammanfattningsvis är det utskottets mening att de problem motionärerna
tar upp bör angripas med generella metoder och inte genom att ålägga enskilda
upphandlande myndigheter en kontroll av det slag motionärerna förordat.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1975/76:527,

2. att riksdagen avslår motionen 1975/76:528,

3. att riksdagen avslår motionen 1975/76:690.

Stockholm den 26 oktober 1976

På finansutskottets vägnar
BJÖRN MOLIN

Närvarande: herrar Molin (fp), Feldt (s), Kristiansson (c), af Ugglas (m),
Gustafsson i Stenkyrka (c), Jansson (s). Pettersson i Malmö (s), Elmstedt
(c), Gadd (s), Wachtmeister i Staffanstorp (m), Nilsson i Visby (s), herr
tredje vice talmannen Eriksson (fp), herrar Rämgård (c). Karlsson i Motala
(s) och Johansson i Åmål (s).

FiU 1976/77:1

7

Bilaga

Yttrande över motionerna

Riksrevisionsverket (1976-03-30)

Riksrevisionsverket (RRV) har beretts tillfälle att avge yttrande över motionen
1975/76:527 av fru Nilsson i Sunne m. fl. om översyn av principerna
för anbudsgivning, motionen 1975/76:528 av herrar Rask och Andersson
i Örebro om ändring i upphandlingskungörelsen och motionen 1975/76:690
av herr Sivert Andersson i Stockholm m. fl. om översyn av bestämmelserna
om statlig upphandling.

1. Motion 1975/76:527 om översyn av principerna för anbudsgivning

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
tillsätts med uppdrag att se över principerna för anbudsgivning för beställningar
av för staten erforderlig materiel, framför allt i vad gäller militärpersedlar
för försvarets räkning. Enligt motionärerna bör en klausul i anbudshandlingarna
vara att villkoret för beställningen är att ordern måste
färdigställas på fabrik inom landet. Som skäl för detta åberopar motionärerna
framför allt regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska motiv.

Riktlinjer för den statliga upphandlingen har godkänts av riksdagen 1973
(prop. 1973:73, FiU 1973:27, rskr 1973:190). Gällande upphandlingskungörelse
(1973:600), som utfärdats med stöd av dessa riktlinjer, medger inte
statliga myndigheter att vid sin upphandling ge företräde för inhemska leverantörer.
1 de anvisningar som RRV utfärdat för tillämpningen av kungörelsen
framhålls skyldigheten för upphandlande myndighet att undersöka
och tillvarata den konkurrens som kan finnas mellan tänkbara leverantörer
inom och utom landet. Någon begränsning till enbart svenska företag får
inte ske om myndighet bedömer att bättre villkor skulle kunna uppnås
genom upphandling från utlandet. I anvisningarna erinras vidare om Sveriges
åtagande i EFTA att myndigheterna skall avveckla bestämmelser som ger
den inhemska produktionen skydd eller som diskriminerar företag i andra
medlemsländer.

Upphandlingskungörelsen jämte anvisningar är tillämplig på samtliga
myndigheter utom överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF). Regeringen
kan dock fatta beslut om avsteg från upphandlingskungörelsens bestämmelser,
t. ex. av försvarspolitiska eller arbetsmarknadspolitiska skäl. I förarbetena
till kungörelsen har motiven härför närmare utvecklats. Riksdagen
har 1972 godkänt riktlinjer för försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet
m. m. (prop. 1972:127, FöU 1972:25, rskr 1972:325). 1 enlighet härmed
har regeringen 1972-12-15 bl. a. föreskrivit ett obligatoriskt samrådsförfa -

FiU 1976/77:1

8

rande mellan ÖEF och större upphandlande myndigheter före upphandling
av textil- och konfektionsvaror samt skor när värdet av beställningen överstiger
vissa belopp. Vidare har föreskrivits att ärende som bedöms vara
av väsentlig betydelse från försörjningssynpunkt skall hänskjutas till regeringen
för avgörande när lägre anbud föreligger från utländsk leverantör
än från svensk.

I prop. 1975/76:57 med förslag till åtgärder för försörjningsberedskapen
på beklädnadsområdet m. m., vilken såvitt nu är i fråga godtagits av riksdagen
(NU 1975/76:15, rskr 1975/76:107), har föreslagits att, för det fall
ett ärende är av väsentlig betydelse för försörjningsberedskapen, upphandlingen
om möjligt skall ske inom landet. Beslut i ärendet skall då fattas
av regeringen eller efter dess bestämmande av ÖEF. Till sådan upphandling
skall kunna utgå särskilt stöd, bekostat med medel som ställs till ÖEF:s
förfogande. Motsvarande stöd skall kunna utgå även vid andra statliga myndigheters
upphandling av teko-varor och skor. Beslutsförfarandet skall då
vara detsamma som för de myndigheter som nu är samrådsskyldiga. Det
konstateras i propositionen att de kommunala och landstingskommunala
sjukvårdshuvudmännens upphandling av beklädnadsvaror f. n. i stor utsträckning
sker utomlands. För att denna upphandling i ökad utsträckning
skall kunna ske inom landet och försörjningsberedskapen därigenom främjas
skall statligt stöd kunna utgå för kommunal och landstingskommunal upphandling
av beklädnadsvaror. Härutöver har i propositionen aktualiserats
en betydande statlig upphandling för lagring i ÖEF:s regi.

Mot bakgrund av att den av motionärerna väckta frågan ingående behandlats
av både upphandlingskommittén (SOU 1971:88) och försörjningsberedskapsutredningen
(Ds H 1972:3) samt att riksdagen nyligen prövat hithörande
frågor anser RRV att någon ny utredning f. n. inte är påkallad.
Det av motionärerna berörda förhållandet att svensk leverantör skulle kunna
använda sig av utländsk legotillverkning torde kunna beaktas inom ramen
för de riktlinjer som nu gäller för upphandling av betydelse för försörjningsberedskapen.

2. Motion 1975/76:528 om ändring i upphandlingskungörelsen

I motionen yrkas att upphandlingskungörelsen ändras så att upphandlande
myndigheter åläggs underrätta företagareföreningarna om gjorda offertförfrågningar
till företagen. Enligt motionärerna har det visat sig att upphandlingskungörelsens
krav på sekretess många gånger omöjliggör en aktiv insats
från företagareföreningarnas sida. Den offentliga upphandlaren skulle enligt
upphandlingskungörelsen inte få meddela företagareföreningen vilka företag
som har erhållit offertförfrågan.

Den av motionärerna åsyftade sekretessen regleras inte i upphandlingskungörelsen
utan i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma
allmänna handlingar(den s. k. sekretesslagen). Upphandlingskungö -

FiU 1976/77:1

9

relsens bestämmelser avser att skydda anbud och anbudsgivare efter det
att anbud avgetts. De möjliggör inte att anbudsförfrågningar hemlighålls.

I 34 § sekretesslagen föreskrivs däremot att "i stadgad ordning infordrade
och inkomna anbud, så ock andra handlingar som kunna tjäna till upplysning
i vad mån anbud i ärendet infordrats eller avgivits eller som eljest avse
dylika anbud” inte får utlämnas innan avtal slutits eller ärendet på annat
sätt slutforts.

I detta sammanhang kan erinras om att offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
i sitt betänkande ”Lag om allmänna handlingar" (SOU
1975:22) föreslagit att motsvarigheten till det nu nämnda stadgandet i sekretesslagen
skall få en något annorlunda utformning. Enligt kommitténs
förslag skall handlingar som angår upphandling få hållas hemliga, om utlämnande
måste antagas leda till allvarligt men för det allmänna.

Som motionärerna framhåller har frågan om de mindre och medelstora
företagens möjligheter att delta i anbudsgivning vid statlig upphandling
behandlats i prop. 1973:73 angående riktlinjer för den offentliga upphandlingen.
Regeringen har sedermera 1973-06-29 givit RRV i uppdrag att tillse
bl. a. att branschvisa förteckningar över större upphandlande myndigheters
upphandling utarbetas och tillställs företagareföreningarna.

Som ett led i utvärderingen av denna verksamhet har RRV i år i en
enkät till företagareföreningarna bl. a. frågat dessa vilka ytterligare åtgärder
staten skulle kunna vidta inom ramen för nu gällande principer för att
underlätta för de mindre och medelstora företagen att delta i anbudsgivning
vid statlig upphandling. Enkäten till företagareföreningarna har kompletterats
med motsvarande förfrågningar tili några upphandlande myndigheter.
RRV räknar med att kunna redovisa resultatet av denna undersökning under
hösten 1976.

När det gäller en mera aktiv anbudsmedverkan från företagareföreningarnas
sida bör beaktas den risk ur konkurrenssynpunkt som kan ligga i
att samma företagareförening biträder flera anbudsgivande företag. Några
praktiska möjligheter att underrätta samtliga företagareföreningar om aktuella
anbudsförfrågningar finns knappast heller. Upphandlingsarbetet vid
myndigheterna skulle sannolikt bli alltför omfattande i förhållande till de
fördelar ett sådant förfaringssätt eventuellt skulle innebära för företagareföreningarna
och de berörda företagen. Även företagens kostnader för att
utarbeta anbud bör i detta sammanhang beaktas.

Med hänsyn till vad nu anförts avstyrker RRV att de upphandlande myndigheterna
generellt åläggs en sådan skyldighet som motionärerna föreslagit.
Enligt RRV:s mening synes en framkomlig väg i stället vara att inköpande
myndigheter efter samråd med företagareföreningarna löpande utökar den
krets av företag som normalt får anbudsförfrågan med någon eller några
tänkbara nya leverantörer.

FiU 1976/77:1

10

3. Motion 1975/76:690 om översyn av bestämmelserna om statlig upphandling I

motionen yrkas att i anvisningarna till upphandlingskungörelsen och
de kommunala upphandlingsreglementena införs en formulering av den
innebörden att samhällets upphandlande organ bör försäkra sig om att den
anbudsgivare som antas tillämpar avtalsenliga anställningsvillkor gentemot
sin personal och i övrigt utför sin prestation enligt god branschsed. Motivet
för att införa en sådan bestämmelse skulle enligt motionärerna vara att
samhället har ett intresse av att söka förhindra osund konkurrens, ett ansvar
för hur branschförhållandena utvecklas och ett direkt ekonomiskt intresse
av en väl fungerande entreprenadmarknad.

Enligt 15 § upphandlingskungörelsen skall det anbud antas som med beaktande
av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter är att anse som
förmånligast. I anvisningarna sägs att det förutom en bedömning av pris,
kvalitet och prestanda även kan ingå i affärsmässigheten att hänsyn behöver
tas till en mångfald andra faktorer, bl. a. tidigare erfarenheter av anbudsgivaren,
dennes ekonomiska och tekniska resurser, hans insikt och erfarenhet
liksom hans vederhäftighet och pålitlighet när det gäller att fullgöra sina
åtaganden. Som motionärerna påpekar ingår således i affärsmässigheten inte
enbart en bedömning av produkten utan även av leverantören i nämnda
avseenden.

Den av motionärerna väckta frågan pekar endast på en del av de begränsningar
som kan finnas för affärsmässighetsprincipens tillämpning. Som
exempel på att affärsmässigheten kan komma i konflikt med andra väsentliga
samhällspolitiska mål nämns i prop. 1973:73 angående riktlinjer för den
offentliga upphandlingen bl. a. försvars-, sysselsättnings- och försörjningsberedskapsskäl.
I propositionen framhålls att det finns skäl att lägga vidare
bedömningar på ett upphandlingsärende än vad en strikt tillämpning av
affärsmässigheten tillåter. Sådana bedömningar skall emellertid ankomma
på regeringen och inte på de upphandlande myndigheterna. De upphandlande
myndigheterna bör därför underställa regeringen sådana upphandlingsärenden
där affärsmässigheten kan behöva vägas mot andra hänsyn.

RRV kan instämma i vad motionärerna anför, att samhället som stor
beställare bör ha ett ansvar för hur branschförhållandena utvecklas på de
marknader där samhället uppträder som köpare. Detta behöver dock inte
innebära att ansvarsfrågan överlåts till den enskilda upphandlande myndigheten.

Motionärerna har begärt att anvisningarna till upphandlingskungörelsen
och de kommunala upphandlingsreglementena skall ändras i enlighet med
förslaget i motionen. Enbart en ändring av anvisningarna förutsätter emellertid
att den i själva kungörelsen och reglementena fastlagda principen
om affärsmässighet fortfarande skall ha övergripande giltighet.

I vissa fall kan det vara förenligt med affärsmässigheten att inte anta

FiU 1976/77:1

11

ett anbud från en leverantör som inte tillämpar avtalsenliga anställningsvillkor
eller fullgör sina sociala skyldigheter. Den upphandlande myndigheten
kan t. ex. bedöma att leverantören kan råka i svårigheter som gör
att han inte kan fullgöra sina åtaganden gentemot myndigheten eller att
antagandet av ett sådant anbud leder till branschförhållanden som på sikt
återverkar negativt på myndigheternas upphandlingar genom försämrade
konkurrensförhållanden. En sådan bedömning kan delvis sägas ligga inom
ramen för de nuvarande anvisningarnas hänvisning till leverantörens vederhäftighet
och pålitlighet.

En generell kontroll av det slag som motionärerna förespråkar kan däremot
enligt RRV:s mening inte inrymmas i affärsmässighetsbegreppet. Något stöd
för en sådan tolkning av begreppet finns inte heller i förarbetena till den
nu gällande upphandlingskungörelsen. Om riksdagen skulle uttala sig för
en sådan kontrollfunktion för de upphandlande myndigheterna i enlighet
med motionärernas intentioner, bör detta därför komma till uttryck i ett
förslag till ändring av själva upphandlingskungörelsen och inte endast av
anvisningarna till denna.

Motionärerna har även yrkat att anvisningarna till de kommunala upphand
1 i ngsreglementena ändras i enlighet med de av motionärerna anförda
synpunkterna. Den nuvarande överensstämmelsen mellan den statliga upphandlingskungörelsen
och de kommunala upphandlingsreglementena är resultat
av en frivillig överenskommelse mellan upphandlingskommittén,
RRV, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. I enlighet med
överenskommelsen har Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet
utfärdat en rekommendation till landsting och primärkommuner att
anta ett förslag till upphandlingsreglemente i nära överensstämmelse med
den statliga upphandlingskungörelsen. Det står dock kommuner och landsting
fritt att själva besluta om antagande av upphandlingsreglemente. Skulle
riksdagen fatta beslut i enlighet med motionärernas yrkande i detta avseende,
fordrar genomförandet enligt RRV:s mening antingen lagstiftning eller att
en överenskommelse träffas med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet
om utfärdandet av rekommendationer i enlighet med motionärernas
yrkanden.

Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektörens ställföreträdare,
avdelningschefen Gustafsson i närvaro av revisionsdirektören Wettergren,
avdelningsdirektören Eriksson samt byrådirektören Bergkvist, föredragande.

Åke Gustafsson

Arne Bergkvist