med anledning av motioner om översyn av gällande bestämmelser för krigsmaterielexport m. m.

Betänkande 1978/79:UU25

UU 1978/79:25

Utrikesutskottets betänkande
1978/79:25

med anledning av motioner om översyn av gällande bestämmelser för
krigsmaterielexport m. m.

Ärendet

I tre motioner, nämligen motionen 1977/78:531 av Sven-Erik Nordin m. fl.
(c)samt motionerna 1978/79:397 av Oswald Söderqvist m. fl. (vpk)och 1978/
79:589 av Olof Palme m. fl. (s), för vilkas innehåll närmare redogörs nedan,
har en översyn påkallats av gällande riktlinjer och regler för export av
krigsmateriel från Sverige.

Nuvarande bestämmelser och riktlinjer

Grundbestämmelser om svensk export av krigsmateriel återfinns i 1949 års
kungörelse angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel (SFS
1949:614, efter ändringar omtryckt i SFS 1972:202, därefter ändrad enligt SFS
1974:127). Huvudregeln i kungörelsen är att krigsmateriel inte får utföras ur
landet utan tillstånd. Vilka varor som är att betrakta som krigsmateriel anges i
en bilaga till kungörelsen.

De nu gällande riktlinjerna till ledning för prövningen av ansökningar om
utförseltillstånd går tillbaka på riksdagens beslut hösten 1971 (UU 1971:21,
rskr 343), som innebar ett godkännande av förslagen i prop. 1971:146
angående principer för svensk export av krigsmateriel. Propositionen i fråga
var i sin tur grundad på förslag från 1970 års krigsmaterielexportutredning
(SOU 1970:63) och remissbehandlingen av dessa förslag. Utredningen i fråga
hade tillsatts på begäran av 1969 års riksdag (UU 1969:3, rskr 225).

Regeringens förslag och riksdagens beslut år 1971 om riktlinjer för
undantag från det prinipiella exportförbudet innebar en modernisering och
precisering av de dittills gällande principerna för tillståndsgivningen. Samtidigt
infördes en större restriktivitet vid prövningen av frågan till vilka länder
som svensk krigsmateriel skall få exporteras.

Som närmare utvecklades i prop. 1971:146 varén av utgångspunkterna för
bedömningen av denna fråga att export av krigsmateriel principiellt inte är
önskvärd från allmän utrikespolitisk ståndpunkt. Sådana skäl mot export gör
sig dock gällande med olika styrka i skilda fall, beroende på förhållanden i
mottagarlandet m. m. Även hänsyn till Sveriges neutralitet kan i viss mån
tala mot export av krigsmateriel. Men neutralitetspolitiska skäl kan också
anföras till stöd för sådan export. Den svenska neutralitetspolitiken förutsätter
att Sverige har ett starkt försvar, och i den mån krigsmaterielexporten
bidrar till att vidmakthålla försvarsberedskapen har den ett värde från

1 Riksdagen 1978/79. 9 sami. Nr 25

UU 1978/79:25

2

neutralitetssynpunkt. Den svenska försvarspolitiken förutsätter att vi inom
landet vidmakthåller industriella resurser för militär produktion av hög
teknisk kvalitet. Uppenbarligen är det också angeläget att vi i fråga om
väsentlig materiel är oberoende av utländska leverantörer. Genom att
krigsmaterielindustrin kan exportera får den möjlighet att upprätthålla en
större kapacitet än som krävs för det svenska försvaret i fredstid. Sådan
kapacitet behövs för att behoven i ett avspärrningsläge skall kunna tryggas.
Beredskapshänsynen utgör således ett vägande skäl för att även i fortsättningen
tillåta en viss export. Emellertid måste dessa beredskapsskäl ställas i
relation till de utrikes- och neutralitetspolitiska skäl som kan tala mot sådan
export.

1 prop. 1971:146 konstaterades vidare att utrikes- och neutralitetspolitiska
skäl inte lägger hinder i vägen för krigsmaterielexport till de nordiska staterna
och de neutrala staterna i Europa. Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för
export till dessa stater. I fråga om andra stater måste från fall till fall bedömas
om de principiella utrikes- och neutralitetspolitiska invändningarna mot
export är av så ringa vikt att export bör tillåtas.

De principiella utrikes- och neutralitetspolitiska övervägandena ledde
enligt prop. 1971:146 vidare till slutsatsen att tillstånd inte bör beviljas för
export till

- stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om
krigsförklaring har avgetts eller ej,

- stat som är invecklad i internationell konflikt vilken kan befaras leda till
väpnad konflikt, eller

- stat som har inre väpnade oroligheter.

Vid tillämpningen av dessa regler borde man dock skilja mellan materiel av
utpräglad defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. De allmänna utrikespolitiska
skälen mot export har, enligt prop. 1971:146, inte samma tyngd i
fråga om defensiva vapen, t. ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Visserligen
bör inte ens defensiv materiel kunna exporteras till stat som befinner sig
i väpnad konflikt med annan stat, men i de övriga fall som här avses bör
export av sådan materiel, som inte kan utnyttjas för att påverka den
föreliggande krissituationen, kunna tillåtas. - Utskottet förutsatte i sitt
ställningstagande (UU 1971:21) härtill att nödvändig försiktighet iakttas vid
tillämpningen av riktlinjerna på denna punkt.

Starka utrikespolitiska skäl talar enligt prop. 1971:146 vidare mot att
Sverige exporterar krigsmateriel som kan bli utnyttjad för att undertrycka
mänskliga rättigheter. Tillstånd skall sålunda inte ges för export av krigsmateriel
till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska
förhållanden kan antas använda materielen för att undertrycka mänskliga
rättigheter som anges i FN-stadgan.

Beträffande reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel borde enligt
prop. 1971:146 avgörande vikt fästas vid att de utgör komplement till materiel
som redan exporterats med vederbörligt tillstånd.

UU 1978/79:25

3

Mot bakgrund av de svårigheter som uppstår i företagens planering och för
sysselsättningen, om påbörjade eller kontrakterade leveranser måste avbrytas,
anfördes i prop. 1971:146 att utfärdad exportlicens bör indragas endast om
den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får
inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av
licensen kunna underlåtas om detta är förenligt med de neutralitetsrättsliga
reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt.

Också i de fall då samarbetsavtal ingåtts mellan företag i Sverige och i andra
länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör enligt
prop. 1971:146 utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges,
oavsett de allmänna hinder för export som förut angetts. Avtal av detta slag
förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner.
Det förutsätts också att avtalen i fråga alltid underställs regeringen och att
myndigheterna skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns
verksamhet.

1 prop. 1971:146 fastslogs vidare att liksom dittills endast statlig myndighet
eller av staten auktoriserad vapenimportör bör godtas som köpare. Utländska
köpare bör vidare, om det inte av särskilda skäl kan underlåtas, skriftligen
förklara att materielen under de närmaste fem åren från köptillfället är avsedd
för köparens eget behov.

En sanktionering av export av krigsmateriel till befrielserörelser i etablerade
stater skulle enligt prop. 1971:146 urholka den folkrättsliga principen om
icke-inblandning och undergräva våra möjligheter att hävda den. Export av
krigsmateriel till endera parten i en inre väpnad konflikt skulle stå i dålig
samklang med den svenska neutralitetspolitiken.

1970 års utredning hade föreslagit att en parlamentarisk nämnd av
rådgivande karaktär inrättas för krigsmaterielexportärenden. En sådan
nämnds uppgift skulle vara att diskutera mera betydelsefulla ärenden och
yttra sig därom innan beslut fattas. Av konstitutionella och andra skäl var
emellertid Kung. Maj:t i prop. 1971:146 inte beredd att förorda inrättandet av
en dylik nämnd. Det framhölls att det heller inte fanns behov av en sådan
nämnd för att Kungl. Maj:t i viktiga principfrågor skall kunna samråda med
företrädare för riksdagen. Utrikesnämnden vore i stället rätt forum för sådant
samråd. I anslutning härtill förutsatte utrikesutskottet i sitt betänkande (UU
1971:21) att viktiga frågor av utrikespolitisk natursom akutaliseras i samband
med ärenden rörande svensk krigsmaterielexport blir föremål för samråd med
utrikesnämnden enligt dåvarande RF § 54.

Motionerna

I motionen 1977/78:531 av Sven-Erik Nordin m.fl. (c) hemställs att
riksdagen beslutar att hos regeringen anhålla om översyn av innehåll och
utformning av bestämmelser för vapenexport.

I motionen 1978/79:397 av Oswald Söderqvist m.fl. (vpk) föreslås att

UU 1978/79:25

4

riksdagen hos regeringen hemställer om förslag till ändring av bestämmelserna
för vapenexport enligt i motionen framförda riktlinjer.

I motionen 1978/79:589 av Olof Palme m. fl. (s) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av reglerna om vapenexport m. m. i enlighet
med vad som anges i motionen.

1 motiveringen för yrkandet i motionen 531 heter det bl. a. att riksdagen
med nuvarande utformning av regler och riktlinjer på detta område har svårt
att utöva sin kontrollmakt över regeringsbesluten. En förutsättning för att
granskning skall vara meningsfull är att bestämmelserna är preciserade och
inte ger anledning till alltför vidsträckta tolkningar. Motionärerna anser att
svensk vapenexport endast bör få ske till länder med stabila politiska system.
Om man utgår från en oförändrad vapenexport till våra nordiska grannländer
och de neutrala staterna i Europa, behöver en restriktivare hållning i övrigt
inte få någon mätbar inverkan på sysselsättningsläget. Motionärerna ifrågasätter
om inte krigsmaterielexporten borde regleras genom lag.

1 motionen 397 hävdas bl. a. att de mer preciserade och strängare regler för
vapenexporten som antogs av riksdagen år 1971 inte förhindrat att svenska
vapen vid åtskilliga tillfallen sålts till stater och regimer som egentligen inte,
med en strikt tillämpning av dessa regler, borde ha fått köpa. Den punkt i
riktlinjerna som handlar om undertryckande av mänskliga rättigheter måste
enligt dessa motionärer få ökad betydelse. Det måste ske en mera omfattande
värdering av köparnas allmänna politiska mål, hur en viss regim behandlar
det egna folket osv. Det rimliga vore enligt motionen 397 att all export av
vapen till förtryckarstater stoppas, att stater som försvarar sin demokratiska
regim mot inre och yttre fiender får köpa vapen och att befrielserörelser som
kämpar för sitt folks frihet får göra detsamma. Detta kan genomföras
samtidigt med att vi bibehåller den stränga restriktivitet och kontroll som vi
nu har. (Motionärerna har samtidigt lagt fram motionen 1978/79:398, vari
föreslås att den svenska krigsmaterielindustrin förstatligas. Denna motion
har hänvisats till näringsutskottet.)

Som allmänna motiv för yrkandet på en översyn anges i s-motionen 589 att
de nuvarande riktlinjerna för krigsmaterielexporten tillkom för snart ett
decennium sedan och att vapenexporten under denna tid vuxit. Det hänvisas
vidare till ett SIPRI-uttlande om den internationella vapenhandelns skrämmande
tillväxt och den starkt ökade roll u-ländema fått både som avnämare
och producenter av vapen. Vårt lands export av vapen till stater i den tredje
världen är av blygsam omfattning, heter det i motionen, men ändå har den
fått en stor uppmärksamhet i vårt eget land och då ofta förknippats med vår i
andra sammanhang deklarerade vilja att arbeta för en fredlig utveckling i
världen.

I motionen 589 framhålls vidare att det i praktiken kan vara svårt att dra en
entydig gräns mellan materiel av defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt.

UU 1978/79:25

5

Någon prövning görs inte av civila produkter vilka kan få militär användning.

Motionärerna erinrar om att 1978 årsförsvarskommittébl. a. härtill uppgift
att behandla den roll som vår egen försvarsindustri spelar i våra ansträngningar
att upprätthålla ett försvar. Vapenexporten spelar en i samhällsekonomin
i stort underordnad roll, men den kan ändå ha stor betydelse för
sysselsättningen på vissa orter och för vissa företag liksom för vår allmänna
försvarspotential. En förnyad kartläggning kan behöva göras för att belysa
effekterna av ev. förändringar i reglerna för vapenexporten. Motionärerna
erinrar om att riksdagen tidigare begärt en utredning om civil produktion
m. m. vid en omlagd försvarsproduktion. De försvarsindustriella frågorna
torde också vara en uppgift för den nya försvarskommittén. De har också ett
samband med en prövning av vapenexportens regler. Enligt motionärerna är
det nödvändigt med ett samarbete mellan dessa olika utredningar.

Det heter i motionen 589 vidare att problemet med licenser för tillverkning
av vapen i annat land också kan behöva uppmärksammas vid den översyn
som begärs. Ett annat problem gäller förhållandet att en statlig prövning inte
kommer in förrän en direkt vapenförsäljning aktualiseras. Svårigheten att i
förväg uppställa precisa regler för vapenexporten ställer i sin tur kravet högt
på insyn och kontroll. Det behov som diskuterades redan år 1971 om en
utrikespolitisk rådplägning kring principiellt viktiga exportfrågor bör enligt
motionärerna ånyo aktualiseras. Då uttalades att utrikesnämnden var ett
lämpligt forum härför. Enligt motionärernas mening bör man söka sig fram
till en ordning som innebär att vapenexportfrågor av mera betydande
säkerhetspolitisk räckvidd prövas kontinuerligt i en församling med parlamentariskt
inslag. Utrikesnämnden kan vara detta organ. Vid en sådan
prövning torde man behöva tillgång till teknisk expertis.

Syftet med en översyn av de nuvarande riktlinjerna för vapenexporten bör
enligt motionen 589 bl. a. vara att begränsa antalet köparländer. De brister
som kan finnas i dagens lagstiftning bör då rättas till. Därvid bör man även
utreda frågan om en parlamentarisk medverkan före prövningen av vapenexportfrågor
som är av mer omfattande säkerhetspolitisk räckvidd, heter det i
motionen.

Utskottet

För den samlade svenska utrikeshandeln spelar krigsmaterielexporten en
relativt underordnad roll. Under 1970-talet hårdess andel legat väl under 1 %
av totalexporten. Sveriges andel i den internationella vapenhandeln är relativt
sett också blygsam. Huvuddelen av den vapenexport som förekommer från
svensk sida går till stater i Europa. Också för samhällsekonomin i landet i stort
spelar vapenexporten en underordnad roll, även om den lokalt kan ha stor
betydelse för bl. a. sysselsättningen.

Svensk krigsmaterielexport är underkastad strikt statlig kontroll i kraft av

UU 1978/79:25

6

det generella exportförbud som länge gällt på detta område med mindre
särskilda utförseltillstånd beviljas. Vägledande för tillståndsgivningen är de
riktlinjer som riksdagen antog år 1971 och som i huvudsak var utformade i
enlighet med de överväganden och förslag som framkom i 1970 års
parlamentariska utredning härom. Huvudinnehållet i dessa riktlinjer har
återgetts här ovan i den särskilda redogörelsen för gällande bestämmelser och
riktlinjer. Vid sin behandling hösten 1977 av en då aktuell motion med
yrkande på översyn av bestämmelserna för vapenexporten fann utskottet
(UU 1977/78:3) att tillämpningen av 1971 års riktlinjer i stort sett hade
fungerat på ett tillfredsställande sätt och att någon ny översyn för tillfället inte
syntes behövlig. Utskottet förklarade sig emellertid uppmärksamt följa dessa
frågor och vara berett att ta de initiativ som kunde visa sig erforderliga.

Det ligger emellertid i sakens natur att export av krigsmateriel ständigt
aktualiserar vissa problem av principiell karaktär och att tillståndsprövningen
ej sällan innebär en synnerligen grannlaga uppgift. Den modernisering och
precisering av tidigare riktlinjer som 1971 års beslut innebar har inte helt
kunnat undanröja dessa grundläggande svårigheter. Problemen har främst
hänfört sig till uppkomsten av oroligheter eller förtryck i köparländer, till
definitioner av begrepp som ”inre väpnade oroligheter” och ”defensiv”
materiel och till gränsdragningen mellan civil och militär materiel.

Förhållandena i köparländer som en gång tett sig stabila har ibland snabbt
förändrats på grund av yttre eller inre konflikter. Materiel som i säljarlandet
klassificeras som defensiv har understundom kunnat komma till offensiv
användning eller av köparlandet apteras eller ändras på ett sätt som inte varit
förutsett. Vidareexport av vapen till länder, som inte skulle komma i fråga för
direktexport, har likaså ibland förekommit. I vissa konflikter har vapen
använts, som - utan att vara det - haft en sådan utformning att de förväxlats
med i Sverige tillverkad materiel. Ibland har det rört sig om vapen av svensk
modell, som antingen tillverkats utomlands på grundval av licensavtal eller
som på grund av sin ålder inte längre varit underkastade licens- eller
patentrestriktioner. I andra fall har det kunnat röra sig om s. k. pirattillverkade
vapen av svensk typ eller av föregivet svenskt ursprung.

Den allmänna debatt som under senare år förekommit i vapenexportfrågan
har-både närden förts i riksdagen och i massmedia-i höggrad kretsat kring
dessa och liknande företeelser, vilka i varierande grad kunnat framstå som
problematiska från utrikespolitisk synpunkt. Sådana problem belyses också i
de nu aktuella motionerna, vilka alla - ehuru med olika emfas och med delvis
skilda motiveringar - efterlyser enny översyn av riktlinjer och bestämmelser
för krigsmaterielexporten.

1971 års riktlinjer var baserade på den första mera principiella och
parlamentariskt förankrade utredning som företagits i vårt land i dessa frågor.
De har utan tvivel varit värdefulla att tillgå och har på det hela taget fyllt sin
funktion väl. Åtskillig tid har emellertid förflutit sedan riktlinjerna utarbetades.
Det kan därför finnas skäl att systematiskt gå igenom de erfarenheter

UU 1978/79:25

7

som under mellantiden vunnits av deras tillämpning, i syfte att åstadkomma
de ev. förbättringar och preciseringar av principerna för exporttillstånd och för
prövning av länderval som må vara möjliga.

I likhet med de föreliggande motionerna vill utskottet därför förorda att en
ny översyn av riktlinjerna kommer till stånd och att detta även denna gång
sker genom en parlamentariskt sammansatt utredning. Omprövningen av
principerna i fråga bör givetvis också relateras både till den internationella
utvecklingen under senare år och till den utveckling som ägt rum inom den
svenska säkerhetspolitikens olika grenar sedan riktlinjerna senast lades
fast.

Den svenska krigsmaterieltillverkningen och -exporten harju ett uppenbart
samband med såväl det svenska totalförsvaret som med den svenska
säkerhetspolitiken i övrigt. Enligt vedertagen syn formas den senare genom
en samverkan mellan utrikespolitiken, försvarspolitiken, vår politik i internationella
nedrustningsfrågor, handelspolitiken och biståndspolitiken. Både
säkerhetspolitikens inriktning och totalförsvarets fortsatta utveckling är f. n.
föremål för utredning inom 1978 års försvarskommitté.

Det ter sig därför lämpligt - vilket också framhålls i motionen 589 - att den
nu påkallade översynen av riktlinjerna för krigsmaterielexport får i uppdrag
att hålla kontakt med den sittande försvarskommittén. Likaså bör den kunna
hålla kontakt med den utredning angående alternativ produktionsplanering
för krigsmaterielindustrin som inom kort torde komma att tillkallas i enlighet
med riksdagens i fjol uttalade önskemål (i enlighet med näringsutskottets
betänkande NU 1977/78:51, rskr 239).

Den nu föreslagna översynen synes också böra uppmärksamma den
licenstillverkning av svensk materiel som förekommer i andra länder och
pröva i vad mån sådan försäljning av tillverkningsrättigheter kan och bör
underställas kontroll av samma slag som krigsmaterielexporten. Sistnämnda
fråga övervägdes på sin tid av 1956 års krigsmaterielutredning liksom av 1970
års krigsmaterielexportutredning. Den senare fann dock inte anledning
föreslå någon skärpning av lagstiftningen därvidlag, eftersom den kontroll
härav som förekommer på frivillig grund ansågs fungera tillfredsställande.

I motionen 589 aktualiseras även frågan om parlamentarisk förhandsinsyn
i viktigare vapenexportärenden. Enligt motionärerna bör man söka sig fram
till en ordning som innebär att vapenexportfrågor av mera betydande
säkerhetspolitisk räckvidd prövas kontinuerligt i en församling med parlamentariskt
inslag. Utrikesnämnden kan vara detta organ, heter det i
motionen.

Utskottet erinrar om att det redan i prop. 1971:146 framhölls att utrikesnämnden
vore rätt forum för sådant samråd. Utskottet förutsatte för sin del i
anslutning därtill (UU 1971:2 Datt viktiga frågor av utrikespolitisk natursom
aktualiseras i samband med ärenden rörande svensk krigsmaterielexport blir
föremål för samråd inom utrikesnämnden. Så torde i något fall även ha
skett.

UU 1978/79:25

8

Utskottet anser mot angivna bakgrund att denna fråga om parlamentarisk
förhandsinsyn i tillståndsgivningen inte behöver omfattas av det aktuella
utredningsuppdraget. Utrikesnämnden bör kunna fylla den samrådsfunktion
som efterlyses i motionen 589.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen, i anledning av motionerna 1977/78:531,1978/79:397
och 1978/79:589, i skrivelse till regeringen anhåller om översyn
av riktlinjerna för svensk export av krigsmateriel i enlighet med
vad utskottet anfört.

Stockholm den 13 mars 1979

På utrikesutskottets vägnar
ALLAN HERNELIUS

Närvarande vid ärendets slutbehandling: Allan Hernelius (m), Anna Lisa
Lewén-Eliasson (s), förste vice talmannen Torsten Bengtson (c), Erik
Adamsson (s), Anna-Lisa Nilsson (c), Sture Palm (s), Gunnel Jonäng (c), Mats
Hellström (s), Ingrid Sundberg (m), Sture Ericson (s). Sture Korpås (c), Axel
Andersson (s). Ylva Annerstedt (fp) och Gunvor Wallin (fp).

Särskilt yttrande

av Anna Lisa Lewén-Eliasson, Erik Adamsson, Sture Palm, Mats Hellström,
Sture Ericson och Axel Andersson (samtliga s):

1 sak har vi ingenting att invända mot de argument för en översyn av
reglerna om vapenexport som anförs i betänkandet. Vi delar också uppfattningen
att en översyn bör inriktas på ”förbättringar och preciseringar av
principerna för exporttillstånd och för prövning av länderval”. En utredning i
ämnet bör emellertid få direktiv som är klarare i så måtto att de ger uttryck för
en viljeinriktning. Som anförts i motionen 589 bör man eftersträva begränsningar
i förhållande till nuläget, bl. a. i fråga om antalet köparländer. Detta
borde ha sagts rent ut i betänkandet.

GOTAB 61738 Slockholm 1979