med anledning av motioner angående omröstningsregler vid lekmannamedverkan i statliga styrelser m. m.

Betänkande 1977/78:KU34

KU 1977/78:34

Konstitutionsutskottets betänkande
1977/78:34

med anledning av motioner angående omröstningsregler vid
lekmannamedverkan i statliga styrelser m. m.

Motionerna

I motionen 1977/78:1417 av Anne-Marie Gustafsson (c) och Bengt
Kindbom (c) hemställs "att riksdagen hos regeringen anhåller att åtgärder
vidtas för att införa den kollektiva metoden vid beslutsfattande inom centrala
och regionala statliga myndigheters lekmannastyrelser”.

I motionen anförs att utvecklingen mot ökat inslag av lekmannamedverkan
i beslutsprocessen är tillfredsställande. Det är då angeläget att de
former under vilka dessa förtroendemän arbetar i så stor utsträckning som
möjligt följer de principer som gäller för politiska församlingar i övrigt. 1
motionen anförs att det i länsstyrelseinstruktionen och i åtskilliga instruktioner
för statliga verk finns regler om s. k. kollegial omröstningsmetod.
Enligt motionärerna bör i stället den kollektiva eller parlamentariska
metoden tillämpas i organ med lekmannastyrelse.

1 motionen 1977/78:1683 av Göthe Knutson (m) och Håkan Winberg (m)
hemställs "att riksdagen anhåller att regeringen låter vidta en översyn av
länsstyrelseinstruktionen i syfte att anpassa instruktionens bestämmelserom
ärendehantering och beslutsfattande till motsvarande bestämmelser i
kommunallagen”.

I motiveringen anförs att det ur demokratisk synvinkel är föga rimligt att
landshövdingen själv avgör vilka ärenden som skall föras vidare till styrelsen.
Vidare pekas på landshövdingens skyldighet att i vissa fall besluta ensam i
närvaro av den föredragande till vars uppgifter ärendet hör. Såväl bestämmelsen
om vilka ärenden som skall behandlas som regler för beslutsfattandet
bör enligt motionärerna vara entydigt formulerade i kommunallag och
länsstyrelseinstruktion.

Motionen har överlämnats till konstitutionsutskottet från civilutskottet,
som därvid bifogat ett eget yttrande.

Länsstyrelseinstruktionen m. m.

De frågor som berörs i motionerna 1417 och 1683 behandlas i länsstyrelseinstruktionen
(26-29 ()§). Enligt 26 § länsstyrelseinstruktionen skall
styrelsen avgöra följande typer av frågor:

1. viktigare frågorom samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla
åtgärder,

2. viktigare författningsfrågor,

3. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter,

1 Riksdagen 1977/78. 4 sami. Nr 34

KU 1977/78:34

2

4. frågor om tillsättning av tjänst som länsråd, länspolischef, biträdande
länspolischef, enhetschef, chef för planeringskansli, länsveterinär eller
länsantikvarie, tjänst som polismästare och polisöverintendent, tjänst som
polisintendent, som är avdelningschef, byråchef eller kanslichef inom den
lokala polisorganisationen, samt tjänst som chef för lokal skattemyndighet
eller kronomyndighet,

5. frågor om förslag till anslagsframställning hos riksdagen och andra frågor
av större ekonomisk betydelse,

6. frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller
läkarundersökning,

7. frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande,

8. andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen.

I civilutskottets yttrande (bilaga till detta betänkande) lämnas en närmare
redogörelse för tillämpningen av dessa bestämmelser.

Reglerna för beslutsordningen (27 §) stadgaratt som styrelsens beslut skall
den mening gälla varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den
mening som ordföranden biträder. Denna omröstningsmetod-den kollegiala
- utgår från motsvarande principer i rättegångsbalken. Den tillämpas också i
de centrala ämbetsverkens styrelser. Kommunallagens regler för beslut i
kommunfullmäktige (22 S) innebär att fullmäktige skall ta ställning till en
proposition som kan besvaras med ja eller nej. Utgången bestäms genom
enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst utom när
ärendet avser val eller tillsättande av tjänst då lotten faller avgörandet. Denna
s. k. kollektiva eller parlamentariska metod tillämpas vanligen i representativa
församlingar. Skillnaden ligger i princip i att, när det finns mer än två
meningar, den kollegiala metoden ställer alla dessa mot varandra och ger ett
beslut i enlighet med den mening som fått de flesta rösterna, medan den
kollektiva metoden genom beslut om kontrapropositioner reducerar det
slutliga avgörandet till ett val mellan två alternativ.

Civilutskottets yttrande

Civilutskottet har överlämnat motionen 1683 till konstitutionsutskottet
med motiveringen att de frågor som tas upp i motionen i väsentliga och
centrala delar täcks av förslagen i de till konstitutionsutskottet hänvisade
motionerna 1414 och 1417. Beträffande beslutsnivåerna inom länsstyrelsen
anför civilutskottet i sitt yttrande (CU 1977/78:2 y) bl. a.:

Enligt civilutskottets mening kan uppenbarligen i vissa situationer yppas
skilda meningar i fråga om på vilken beslutsnivå ett visst ärende skall
avgöras. Det är lika uppenbart praktiskt sett ogörligt att helt uttömmande
reglera vilka ärenden som skall avgöras av länsstyrelsens styrelse. Bedömningarna
kan även växla mellan skilda länsstyrelser. En anpassbar regel av
den typ som nu finns i länsstyrelseinstruktionen kan enligt civilutskottets
mening därför inte avstås.

KU 1977/78:34

3

Det måste å andra sidan förutsättas att vid tillämpning av instruktionen
genom föreskrifter i arbetsordning eller i enskilda fall intresset av en snabb
och rationell ärendehantering inte för effekter som kan uppfattas som att de
valda styrelseledamöternas meningar inte får komma till uttryck. Med
hänsyn emellertid även till att länsstyrelsernas styrelser själva fastställer
styrelsernas arbetsordningar och även indirekt torde kunna uttrycka principiella
eller till visst ärende knutna önskemål torde en föreslagen riksdagens
begäran om översyn av länsstyrelseinstruktionen i denna del inte nu vara
påkallad. Regeringen har självfallet att som tidigare följa utvecklingen och
fastställa de ändringar i normalarbetsordningen som kan finnas påkallade.

Beträffande omröstningsreglerna i länsstyrelserna anför civilutskottet bl. a.
följande:

Länsstyrelsens ställning av statligt regionalt organ medför enligt civilutskottets
mening att skäl nu inte finns för att överge den princip som också
tillämpas i statliga centrala organ. Omröstningsreglerna för länsstyrelserna
bör bedömas i samband med motsvarande regler för de centrala verksstyrelserna.
Motionärernas förslag i denna del torde delvis utgå från en uppfattning
av länsstyrelsernas roll där sättet att välja ledamöter ställts i förgrunden -länsstyrelsen uppfattas i princip som en representativ församling. Denna
uppfattning har emellertid ett direkt samband med den pågående, fortsatta
utredningen om länsdemokratifrågorna. Denna utredning genom länsdemokratikommittén
skall bl. a. pröva i vilken utsträckning och under vilka
förutsättningar de regionala samhällsuppgifterna skall flyttas från den statliga
länsstyrelsen till landstingskommunernas representativa organ.

Vad civilutskottet ovan förordat har grundats på en bedömning av enbart
motionen 1977/78:1683(m). Den vidare prövning av motsvarande frågor som
kan ske inom ramen även för förslagen i motionerna 1977/78:1414 (c) och
1417 (c) föranleder, med hänsyn till gränserna för civilutskottets beredningsområde,
inte något särskilt uttalande i detta sammanhang.

Utskottet

1 motionerna 1417 och 1683 tas upp frågor angående beslutsordningen
inom statliga myndigheter med förtroendemannastyrelser, t. ex. länsstyrelserna.
1 motionen 1683 föreslås vidare en översyn av länsstyrelseinstruktionen
i syfte att anpassa instruktionens bestämmelser om ärendehantering
och beslutsfattande till motsvarande bestämmelser i kommunallagen.
Motionen 1683 har med eget yttrande överlämnats från civilutskottet.

Enligt länsstyrelseinstruktionen (27 §)skall som styrelsens beslut gälla den
mening varom de flesta förenar sig. Vid lika röstetal har ordföranden
utslagsröst. Denna omröstningsmetod - den kollegiala - utgår, som civilutskottet
anför i sitt yttrande, från motsvarande principer i rättegångsbalken.
Den tillämpas också i de centrala ämbetsverkens styrelser. Kommunallagens
regler - den parlamentariska metoden - innebär att fullmäktige skall ta
ställning tillen proposition som kan besvaras med jaeder nej. Om fler förslag
finns skall därvid de olika alternativen successivt ställas mot varandra i s. k.
kontrapropositionsvoteringar så att i slutskedet endast två alternativ återstår.

KU 1977/78:34

4

Denna voteringsordning tillämpas också i riksdagen och dess utskott.

I motionerna föreslås att den senare metoden-den parlamentariska-skall
tillämpas även i de statliga styrelser som har förtroendemannamedverkan.
Det framhålls i motionen att det är angeläget att de former under vilka dessa
förtroendemän arbetar i så stor utsträckning som möjligt följer de principer
som gäller för politiska församlingar i övrigt.

Omröstningsreglerna i de statliga ämbetsverkens styrelser grundar sig på
en lång tradition som går tillbaka på tiden före förtroendemannastyrelsernas
tillkomst. När ämbetsverken ännu i första hand hade uppgifter av myndighetsutövande
karaktär var det naturligt att tillämpa samma beslutsregler som
i domstolarna. Utvecklingen har emellertid inneburit att många myndigheters
arbetsuppgifter fått en annan karaktär samtidigt som allt fler verk erhållit
förtnoendemannastyrelser. I länsstyrelserna tillkom dessa fr. o. m. 1971. För
länsstyrelserna gäller också att deras arbetsuppgifter inom centrala områden
är föremål för överväganden inom främst länsdemokratikommittén. Som
anförs i motionen är det med hänsyn till det anförda lämpligt att man nu tar
upp frågan om omröstningsreglerna till prövning. En sådan prövning bör utgå
från en analysav arbetsuppgifternas karaktär och beakta de förändringar som
skett beträffande både länsstyrelserna och andra verk under de senaste
årtiondena. Det ankommer på regeringen att bedöma i vilka former en sådan
prövning bör ske. Detta bör ges regeringen till känna.

Beträffande den ytterligare översyn av länsstyrelseinslruktionen som
föreslås i motionen 1683 får utskottet anföra att det givetvis är av största
betydelse att de bestämmelser som reglerar beslutsordningen inom länsstyrelsen
är så utformade att en likformig praxis så långt möjligt tillämpas i olika
länsstyrelser. De bestämmelser som finns i dag i länsstyrelseinstruktionen
och som preciseras i normalarbetsordningen har i vissa fall lett till en
skiftande praxis beträffande vilka ärenden som beslutas av styrelsen resp. på
andra nivåer inom länsstyrelsen. Motionärernas erinringar mot fördelningen
av beslutskompetensen inom länsstyrelserna torde ytterst syfta till att
tillförsäkra länsstyrelsens styrelse beslutsrätt i ärenden av vikt vilken
uppfattning utskottet ansluter sig till. Utskottet delar civilutskottets mening
att det är väsentligt att intresset av en snabb och effektiv ärendehantering i
länsstyrelsen inte får effekter som kan uppfattas som att de valda styrelseledamöternas
mening inte får komma till uttryck. Länsstyrelsen har emellertid
en möjlighet att, när den fastställer sin arbetsordning, bevaka att
arbetsfördelningen inom länsstyrelsen blir ändamålsenlig. Det ankommer
dessutom på regeringen att liksom hittills följa utvecklingen och fastställa de
ändringar i normalarbetsordningen som kan finnas påkallade. Då det enligt
utskottets mening sålunda kan förutsättas att de frågor som berörs i motionen
idennadel kommerattbli föremål för regeringens uppmärksamhet även utan
ett särskilt initiativ från riksdagens sida avstyrker utskottet motionens förslag
i denna del.

KU 1977/78:34

5

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen

1 ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående omröstningsreglerna
i de statliga förtroendemannastyrelserna samt
förklarar motionen 1977/78:1417 besvarad med vad utskottet
anfört,

2. avslår motionen 1977/78:1683.

Stockholm den 30 mars 1978

På konstitutionsutskottets vägnar

KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Holger
Mossberg (s), Bertil Fiskesjö (c), Ove Karlsson (s), Lars Schött* (m), Bengt
Kindbom (c), Yngve Nyquist (s). Britta Hammarbacken* (c), Wivi-Anne
Cederqvist (s). Kerstin Nilsson* (s), Marianne Stålberg* (s), Daniel Tarschys
(fp) och Arne Fransson* (c).

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1977/78:34

6

Bilaga

Civilutskottets yttrande
1977/78:2 y

med anledning av motion om översyn av länsstyrelseinstruktionen Till

konstitutionsutskottet

Till civilutskottet har hänvisats motionen 1977178:1683 av Göthe Knutson
(m) och Håkan Winberg (m), vari hemställs att riksdagen anhåller att
regeringen måtte låta vidtaga en översyn av länsstyrelseinstruktionen i syfte
att anpassa instruktionens bestämmelser om ärendehantering och beslutsfattande
till motsvarande bestämmelser i kommunallagen.

Till konstitutionsutskottet har hänvisats motionerna 1977/78:1414 (c) och
1417 (c). I den förra motionen förordas en allmän översyn av principerna för
den statliga förvaltningens ställning, organisation och verksamhetsformer. I
den senare förordas åtgärder för att införa den kollektiva omröstningsmetoden
inom centrala och regionala statliga myndigheters lekmannastyrelser.

Förslagen i den förstnämnda till civilutskottet hänvisade motionen täcks i
väsentliga och centrala delar av förslagen i de till konstitutionsutskottet enligt
ovan hänvisade motionerna. Civiluiskottet har i syfte att åstadkomma en
enhetlig och samlad behandling av förslagen beslutat att, under förutsättning
av konstitutionsutskottets medgivande, överlämna motionen 1977/78:1683
till konstitutionsutskottets fortsatta beredning. I samband därmed avger
civilutskottet följande yttrande över den sålunda överlämnade motionen.
Yttrandet har utgått från de bedömningar som kan falla inom civilutskottets
beredningsområde.

Regleringen av beslutsnivåerna - vilka ärenden som skall avgöras av
länsstyrelsens styrelse och sålunda inte av landshövdingen ensam eller av
tjänsteman-ges i första hand i länsstyrelseinstruktionen (26 §). Där anges att
- i den mån inte länsstyrelsen meddelat andra föreskrifter om personalens
tjänsteutövning, m. m. - styrelsen skall avgöra ”viktigare frågor om
samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder”, vissa andra
särskilt angivna frågor samt ”andra frågor som landshövdingen hänskjuter
till styrelsen”. I den av regeringen fastställda normalarbetsordningen för
länsstyrelserna hänvisas till dessa regler. I en bilaga 2 till normalarbetsordningen
anges för ett stort antal angivna ärendegrupper den beslutsnivå på
vilken ett ärende av sådan typ skall avgöras. Där anges inte endast
fördelningen av beslutanderätten mellan landshövding och skilda tjänstemän
utan också ärendetyper som skall avgöras av styrelsen. I normalarbetsordningen
sägs vidare att inom de ärendegrupper som i den nämnda bilagan
anges som styrelseärenden kan förekomma ärenden av mindre vikt eller utan

CU 1977/78:2 y

7

principiell betydelse samt föreskrivs att sådana ärenden bör efter landshövdingens
bestämmande avgöras av landshövdingen eller annan tjänsteman.
Det anges också att inom de ärendegrupper som enligt bilagan avgörs av
tjänsteman kan förekomma ärenden av större vikt eller av principiell
betydelse. Det föreskrivs att dessa ärenden bör hänskjutas till styrelsen.

Enligt den nämnda 26 § länsstyrelseinstruktionen skall styrelsen också
avgöra viktigare frågor om arbetsordning.

När det gäller brådskande ärenden av sådan karaktär att de bör avgöras av
styrelsen ges i 27 § länsstyrelseinstruktionen en regel som möjliggör att
ärendet avgörs genom meddelanden mellan landshövdingen och minst sju
andra ledamöter. Kan ärendet inte lämpligen avgöras på detta sätt, får
landshövdingen besluta ensam i närvaro av den föredragande till vilken
ärendet hör. Beslut fattat på dessa sätt skall anmälas för styrelsen vid nästa
sammanträde.

Motionärernas erinringar mot fördelningen av beslutskompetensen torde
ytterst syfta till att tillförsäkra länsstyrelsens styrelse beslutsrätt i vissa
ärenden av vikt. Som exempel anges det fall när länsstyrelsen går emot en
kommuns önskemål i planärenden. För plan- och byggnadsfrågor gäller
enligt den nämnda bilagan till arbetsordningen att ärenden om region- och
generalplaner, övriga fysiska översiktsplaner, dispositionsplaner och
yttrande/anmälan till regeringen enligt 136 a § byggnadslagen lagts på
styrelsens avgörande. Ärenden om bl. a. detaljplaner, utomplansbestämmelser
och avstyckningsplaner kan avgöras av landshövdingen eller avdelningschef.

Enligt civilutskottets mening kan uppenbarligen i vissa situationer yppas
skilda meningar i fråga om på vilken beslutsnivå ett visst ärende skall
avgöras. Det är lika uppenbart praktiskt sett ogörligt att helt uttömmande
reglera vilka ärenden som skall avgöras av länsstyrelsens styrelse. Bedömningarna
kan även växla mellan skilda länsstyrelser. En anpassbar regel av
den typ som nu finns i länsstyrelseinstruktionen kan enligt civilutskottets
mening därför inte avstås.

Det måste å andra sidan förutsättas att vid tillämpning av instruktionen
genom föreskrifter i arbetsordning eller i enskilda fall intresset av en snabb
och rationell ärendehantering inte får effekter som kan uppfattas som att de
valda styrelseledamöternas meningar inte får komma till uttryck. Med
hänsyn emellertid även till att länsstyrelsernas styrelser själva fastställer
styrelsernas arbetsordningar och även indirekt torde kunna uttrycka principiella
eller till visst ärende knutna önskemål torde en föreslagen riksdagens
begäran om översyn av länsstyrelseinstruktionen i denna del inte nu vara
påkallad. Regeringen har självfallet att som tidigare följa utvecklingen och
fastställa de ändringar i normalarbetsordningen som kan finnas påkallade.

När det därefter gäller omröstningsreglerna förordas i motionen att de bör
utformas i överensstämmelse med kommunallagens regler. För länsstyrelserna
gäller enligt 27 § länsstyrelseinstruktionen att som styrelsens beslut

CU 1977/78:2 y

8

gäller den mening varom de flesta förenar sig. Vid lika röstetal har
ordföranden utslagsröst. Denna omröstningsmetod - den kollegiala - utgår
från motsvarande principer i rättegångsbalken. Den tillämpas också i de
centrala statliga verkens lekmannastyrelser. Kommunallagens regler för
beslut i kommunfullmäktige (22 §) innebär att fullmäktige skall ta ställning
till en proposition som kan besvaras med ja eller nej. Utgången bestäms
genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst utom när
ärendet avser val eller tillsättande av tjänst då lotten fäller avgörandet. Denna
s. k. kollektiva eller parlamentariska metod tillämpas vanligen i representativa
församlingar. Skillnaden ligger i princip i att, när det finns mer än två
meningar, den kollegiala metoden ställer alla dessa mot varandra och ger ett
beslut i enlighet med den mening som fått de flesta rösterna, medan den
kollektiva metoden genom beslut om kontrapropositioner reducerar det
slutliga avgörandet till ett val mellan två alternativ.

Länsstyrelsens ställning av statligt regionalt organ medför enligt civilutskottets
mening att skäl nu inte finns för att överge den princip som också
tillämpas i statliga centrala organ. Omröstningsreglerna för länsstyrelserna
bör bédömas i samband med motsvarande regler för de centrala verksstyrelserna.
Motionärernas förslag i denna del torde delvis utgå från en uppfattning
av länsstyrelsernas roll där sättet att välja ledamöter ställts i förgrunden -länsstyrelsen uppfattas i princip som en representativ församling. Denna
uppfattning har emellertid ett direkt samband med den pågående, fortsatta
utredningen om länsdemokratifrågorna. Denna utredning genom länsdemokratikommittén
skall bl. a. pröva i vilken utsträckning och under vilka
förutsättningar de regionala samhällsuppgifterna skall flyttas från den statliga
länsstyrelsen till landstingskommunernas representativa organ.

Vad civilutskottet ovan förordat har grundats på en bedömning av enbart
motionen 1977/78:1683 (m). Den vidare prövning av motsvarande frågor som
kan ske inom ramen även för förslagen i motionerna 1977/78:1414 (c) och
1417 (c) föranleder, med hänsyn till gränserna för civilutskottets beredningsområde,
inte något särskilt uttalande i detta sammanhang.

Stockholm den 28 februari 1978

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Oskar Lindkvist (s), Sven
Eric Åkerfeldt (c), Lars Henrikson (s), Thure Jadestig (s). Anna Eliasson (c),
Maj-Lis Landberg (s), Kerstin Andersson i Hjärtum (c). Eric Hägelmark (fp).
Göthe Knutson (m). Wilhelm Gustafsson (fp), Lennart Nilsson (s) och Rolf
Dahlberg (m).

GOTAB 57849 Stockholm 1978