med anledning av motion om rådgivning till försäkringstagare

Betänkande 1978/79:LU3

Lagutskottets betänkande
1978/79:3

med anledning av motion om rådgivning till försäkringstagare
Motionen

I motionen 1977/78:998 av Åke Gillström (s) yrkas

1. att riksdagen beslutar hos regeringen begära sådana regler utöver i
motionen nämnda att försäkringstagarens möjligheter vid val av försäkring
underlättas i enlighet med vad i motionen sägs,

2. att riksdagen hos regeringen hemställer att det fastslås hos vilken
instans rådgivning och rättelse kan erhållas.

Motionären anför att många försäkringstagare inför valet av lämplig
försäkring känner sig osäkra på den verkliga innebörden av försäkringsbolagens
erbjudanden, som mera sällan är sinsemellan jämförbara. Försäkringstagaren
har, hävdas det i motionen, inte alltid varit kapabel att ta del av all text
i försäkringsbrevet, särskilt som enligt motionären texten ofta är så finstilt att
det är tveksamt om människor med dålig syn över huvud taget varit i stånd
att läsa den. Exempel på uppkomna missförstånd lämnas i motionen.
Motionären hävdar att om den tilltänkte försäkringstagaren skall ha någon
som helst chans att välja den försäkring som passar bäst måste villkoren i de
olika erbjudandena vara uppställda på ett sådant sätt att de svarar mot
varandra. En annan utväg skulle enligt motionären vara att ålägga försäkringsbolagen
att redovisa ”jämförpriser” i enlighet med det system som
används i detaljhandeln. 1 motionen erinras om det förslag till informationsskyldighet
som försäkringsrättskommittén (Ju 1974:09) framlagt i sitt
delbetänkande (SOU 1977:84) Konsumentförsäkringslag och som innebär att
försäkringsgivaren på begäran av konsumenten skall bli skyldig att lämna
sådan uppgift beträffande av försäkringsgivaren tillämpade premiesatser och
försäkringsvillkor som är av betydelse för bedömning av kostnaden och
omfattningen av viss försäkring. Förslaget är enligt motionären ett steg i rätt
riktning. Det ger dock inte den jämförande standardisering som konsumenten
behöver, hävdar motionären, som även kritiserar förslaget på den
grunden att det inte i lagtexten fastslås till vilken instans konsumenten kan
vända sig för att få hjälp, rådgivning och ev. rättelse.

Gällande ordning

Den enskilda försäkringsverksamheten i Sverige har sedan länge reglerats
av speciella lagar, vilkas främsta syfte varit att tillgodose försäkringstagarnas
intressen. De viktigaste av dessa nu gällande speciella lagar är lagen (1927:77)
om försäkringsavtal och lagen (1948:433) om försäkringsrörelse. Försäkrings 1

Riksdagen 1978/79. 8 sami. Nr 3

LU 1978/79:3

2

avtalslagens bestämmelser är i relativt stor utsträckning tvingande. Detta
gäller särskilt beträffande regler som ansetts viktiga för försäkringstagarens
skydd. Trots att lagen är ganska omfattande, den innehåller 124 paragrafer,
reglerar den naturligt nog inte alla frågor som uppkommer vid försäkring. På
bl. a. ett för försäkringstagaren mycket centralt område, nämligen frågan om
vilka risker försäkringen täcker, är sålunda avtalsfriheten fullständig. (Ett
undantag härifrån utgör dock trafikförsäkringen, jfr 17 § trafikskadelagen.) I
praktiken betyder detta vanligen att försäkringsbolagen ensamma bestämmer
omfattningen av försäkringsskyddet vid olika typer av försäkring. En viktig
rättskälla utgör därför de allmänna försäkringsvillkor som tillämpas av
försäkringsbolagen. Villkoren innebär ofta en precisering och komplettering
av lagens regler. På sakförsäkringsområdet tillämpar samtliga bolag fr. o. m.
den 1 juli \916 Allmänna bestämmelser av år 1976 för hem-, villa-, fritidshus-,
rese-, motorfordons- och båtförsäkringar (Allmänna bestämmelser 1976). På
grundval av dessa bestämmelser har detaljerade försäkringsnormer utarbetats
för vissa delområden. Genom införandet av normerna har överskådligheten
och jämförbarheten mellan olika försäkringar ökat. Eftersom bolagen
har rätt att fritt avvika från normerna är dock överensstämmelsen mellan
olika bolags regler begränsad i materiellt hänseende.

Varken försäkringsavtalslagen eller Allmänna bestämmelser 1976 innehåller
bestämmelser om informationsplikt för försäkringsgivaren. Den
väsentliga delen av informationskravet beträffande försäkringar återfinns i
stället i marknadsföringslagens (1975:1428) allmänna regler om informationsplikt.
Lagen ställer krav på att information skall vara korrekt och fullständig.
Enligt 3 § kan marknadsdomstolen, om en näringsidkare underlåter att vid
marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet lämna information som
är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt, ålägga näringsidkaren vid
vite att lämna sådan information. Åläggandet får innehålla att informationen
skall tillhandahållas på säljställe, lämnas i annonser eller andra framställningar,
som näringsidkaren använder vid marknadsföringen, eller i viss form
lämnas till konsument som begär det. Informationsskyldigheten beträffande
annonser och andra framställningar är relativ i den meningen att den får
betydelse endast i den mån näringsidkaren väljer att använda sig av sådana
marknadsföringsmetoder. Han kan alltså inte åläggas att i sin marknadsföring
använda annons eller annan framställning med ett av marknadsdomstolen
bestämt innehåll. Genom möjligheten att ålägga näringsidkare att i viss form
lämna information till konsument som begär det uppnås å andra sidan att
konsumenten, om näringsidkaren avstår från annonsering, ändå kan få
tillgång till den åsyftade informationen utan att behöva besöka säljstället.

Om näringsidkaren/försäkringsgivaren brister i informationshänseende
och är fallet av mindre vikt kan konsumentombudsmannen (KO) utfärda s. k.
informationsföreläggande enligt 15 § marknadsföringslagen.

LU 1978/79:3

3

Vissa organ på försäkringsinformationens område

Huvudparten av försäkringsinformationen torde alltjämt komma från
försäkringsbolagen och Försäkringsbolagens upplysningstjänst, det senare
ett organ med uppgift bl. a. att utge Försäkringstidningen och att producera
läromedel rörande försäkringar för grund- och gymnasieskola samt för
universiteten.

Vid missnöje eller tveksamhet från en försäkringstagares sida över ett
bolags handläggning av ett skadeärende kan, förutom inför domstol,
prövning på den skadelidandes initiativ i vissa större bolag ske i nämnder med
konsumentrepresentanter. Bolagen har vidare utvecklat ett system med
nämnder, som är rådgivande i förhållande till bolagen (t. ex. Skadeförsäkringens
villkorsnämnd, Ansvarighetsförsäkringens personskadenämnd och
Livförsäkringens villkorsnämnd). Nämnderna är gemensamma för branschen
eller för majoriteten av bolag, och bolagen är i vissa fall skyldiga att
hänskjuta ärenden till dessa nämnder. Försäkringstagarna kan dock formellt
inte själva direkt vända sig dit.

En viss särställning intar Trafikförsäkringsanstalternas nämnd, vars
reglemente enligt 6 § trafikförsäkringsförordningen (1976:359) skall godkännas
av regeringen. Innan försäkringsanstalt eller trafikförsäkringsföreningen
erbjuder den skadelidande uppgörelse rörande viktigare ersättningsfrågor
skall frågan hänskjutas till nämnden för yttrande.

På försäkringstagarens initiativ kan ett ärende som prövats i någon av de
nämnder som nämnts i det föregående tas upp av Allmänna reklamationsnämndens
avdelning för försäkringsfrågor. Reklamationsnämnden kan på
ansökan av enskild försäkringstagare även ta upp frågor som inte förut
prövats av någon av dessa nämnder.

Försäkringsinspektionen har som central förvaltningsmyndighet till
uppgift att utöva tillsyn över försäkringsväsendet. Det åligger inspektionen
särskilt att ta befattning med försäkringsbolagens verksamhet samt utfärda
föreskrifter enligt bl. a. lagen (1948:433) om försäkringsrörelse. Inspektionen
skall vidare följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och
konkurrensförhållanden inom försäkringsväsendet. Den skall i första hand
tillvarata försäkringstagarnas intressen. Allmänt skall inspektionen verka för
en sund utveckling av försäkringsväsendet.

Inom konsumentverket, som bl. a. utarbetar riktlinjer för företagens
marknadsföring och produktutformning i regel i samarbete med berörda
branschorganisationer, är frågor rörande försäkring sammanförda till en byrå.
Av drygt 200 försäkringsärenden, som registrerades hos KO under perioden
1971-hösten 1976, gällde knappt hälften marknadsföringen, drygt en fjärdedel
tvister vid skadereglering och drygt en tiondel försäkringsvillkorens
utformning.

I oktober 1966 tog dåvarande statens konsumentråd initiativ till en allsidigt
sammansatt utredning rörande informationsfrågor i samband med försäk -

LU 1978/79:3

4

ringar. Utredningen avlämnade år 1972 betänkandet (SOU 1972:29) Konsumentupplysning
om försäkringar. Konsumentrådet överlämnade betänkandet
till chefen för handelsdepartementet.

Utredningen lade fram ett flertal förslag som avsåg att stärka konsumenternas
inflytande över försäkringsinformationen. Som ett resultat av utredningens
förslag inrättades hösten 1975 ett ”kontaktforum för försäkringsfrågor”
där konsumentverket, försäkringsinspektionen och branschen är representerade.
Kontaktforum kan sägas vara en kanal för att på frivillighetens väg
påverka försäkringsbranschens produktutformning. Inom detta organ har
diskuterats frågor om bl. a. jämförande prisupplysning och om försäkringsbolagens
information. En särskild arbetsgrupp har tillsatts för att se över de
olika försäkringsbolagens bilförsäkringsvillkor.

Utredningen fann det också angeläget med en central rådgivningsinstans
dit missnöjda skadelidande skulle kunna vända sig med förfrågningar. Vidare
framhölls att alla konsumenter borde ha samma möjlighet att få ett
skadeärende prövat i nämnd med konsumentrepresentanter. Utredningen
kunde emellertid inte enas i frågan om vilken organisation det föreslagna
organet skulle få.

Departementschefen (prop. 1974:1, bil. 12, s. 49) delade utredningens
uppfattning, att alla konsumenter, oberoende av i vilket bolag försäkring
tecknats, borde ha möjlighet att få ett ärende prövat i nämnd med
konsumentrepresentanter. Departementschefen fann det därvid vara av
central betydelse, att den skadelidande har förtroende för prövningsnämndens
opartiskhet. En från bolaget skild, neutral prövningsnämnd borde därför
finnas. En sådan nämnd skulle kunna medverka till att de frågor det här
gällde bedömdes utifrån enhetliga grunder. 1 propositionen föreslogs i
konsekvens härmed att en central instans skulle inrättas för att svara för
rådgivning i försäkringsfrågor. Det fick enligt departementschefen ankomma
på konsumentverket att i samråd med försäkringsinspektionen och branschen
svara för den närmare uppläggningen.

Med anledning av uttalandet i propositionen har konsumentverket,
försäkringsinspektionen och branschen nyligen tillsatt en gemensam arbetsgrupp
med uppgift att utarbeta förslag till organisation för en rådgivningsbyrå
för försäkringsfrågor. Gruppens arbete väntas vara avslutat den 1 december
1978.

Försäkringsrättskommitténs betänkande Konsumentförsäkringslag

Försäkringsrättskommittén (Ju 1974:09) har i uppdrag att se över försäkringsavtalslagen
m. m. Kommittén, som enligt sina direktiv haft att med
förtur behandla sådana allmänna regler som direkt avser att stärka konsumenternas
ställning, har i december 1977 avlämnat delbetänkandet (SOU
1977:84) Konsumentförsäkringslag.

Kommittén föreslår att vissa försäkringar (hem-, villa-, fritidshus-, rese-,

LU 1978/79:3

5

motorfordons- och båtförsäkring samt olycksfalls- och sjukförsäkring som av
konsument tecknas hos enskild försäkringsgivare) i fortsättningen skall
särbehandlas och falla under en särskild konsumentförsäkringslag med
tvingande bestämmelser till försäkringstagarnas skydd. En målsättning har
varit att förenkla reglerna och därigenom för dessa försäkringars del
åstadkomma en ändamålsenlig ordning från konsumentsynpunkt.

Kommittén föreslår bl. a. att reglerna om marknadsföring i marknadsföringslagen
kompletteras med en mer preciserad regel av civilrättslig natur för
konsumentförsäkringar. Enligt 4 § förslaget till konsumentförsäkringslag
skall försäkringsgivaren vara skyldig att på begäran av konsumenten lämna
sådan uppgift beträffande av försäkringsgivaren tillämpade premiesatser och
försäkringsvillkor som är av betydelse för en bedömning av kostnaden och
omfattningen av viss försäkring. Bestämmelsen skall, anför kommittén, göra
det möjligt för konsumenten att jämföra olika försäkringsgivares prisnivå
samt att, när försäkringsgivaren erbjuder flera alternativ inom ramen för en
försäkring, välja mellan de olika alternativen. Informationen skall vidare ha
till syfte att ge försäkringstagaren möjlighet att kontrollera att premien är
riktigt uträknad. I betänkandet framhålls, att mycket av den information som
skyldigheten avser redan nu meddelas spontant av försäkringsgivarna, i deras
eget intresse eller som service åt försäkringstagarna. Kommittén antar att en
föreskrift i konsumentförsäkringslagen stimulerar denna tendens. En regel
med angiven innebörd kan enligt kommittén också tjäna som stöd för
övervakningen av marknadsföringen.

I tysk och amerikansk försäkringsrätt uppställs ett krav på s. k. marknadstransparens,
dvs. en enhetlighet i försäkringsvillkoren som skall ge försäkringstagarna
möjlighet att jämföra premier för olika slags försäkringar i
visshet om att jämförelsen avser samma slag av försäkringsskydd.
Kommittén har inte ansett att det till dess uppgifter hört att ta ställning i
frågan om marknadstransparens i denna mening bör eftersträvas. I betänkandet
hänvisas till att försäkringsgivarna genom Allmänna bestämmelser
1976 tagit ett steg i riktning mot enhetlighet.

Kommittéförslaget innehåller ingen särskild bestämmelse om sanktion vid
försummelse att informera. Det är enligt kommittén föga sannolikt att
försäkringsgivarna vägrar att lämna information som de enligt uttrycklig
föreskrift i lag är skyldiga att ge. Skulle de myndigheter som övervakar lagen -försäkringsinspektionen och konsumentverket -anse att information vägrats
utan godtagbart skäl, får de begagna de maktmedel som de har till sitt
förfogande. Kommittén anser inte heller, att det bör införas någon bestämmelse
som generellt gör försäkringsgivare civilrättsligt ansvariga för vilseledande
uppgifter, eller underlåtenhet att lämna uppgifter, när uppgiften eller
underlåtenheten föranlett försäkringstagare att teckna försäkring med visst
innehåll. Enligt kommittén skulle, om en sådan regel fanns, bevissvårigheterna
vid tvist bli betydande. Frånvaron av en sådan regel bör emellertid
enligt kommittén inte utesluta att försäkringsgivare i praxis kan bli ersätt -

LU 1978/79:3

6

ningsskyldig gentemot försäkringstagaren om missvisande uppgifter förekommit
i upplysningar om nya försäkringsvillkor o. d.

Kommitténs betänkande har som framgått tidigare remissbehandlats. Av
de remissinstanser som uttalat sig om de föreslagna reglerna om informationsskyldighet
har endast en, näringsfrihetsombudsmannen, oreserverat
tillstyrkt förslaget. Försäkringsinspektionen har inte någon invändning mot
det sätt varpå bestämmelsen utformats, men anser att frågan om informationsplikt
redan är tillfredsställande löst genom marknadsföringslagen.
Inspektionen hävdar, att konsumentverket med stöd av denna lag bör kunna
åstadkomma erforderliga riktlinjer. Även Svenska Försäkringsbolags Riksförbund
och Försäkringsjuridiskaföreningen finner den föreslagna bestämmelsen
onödig. Enligt förbundets bedömning utgör bestämmelsen en modifiering av
den praxis som redan nu tillämpas av försäkringsbolagen. Förbundet har
dock ingen invändning mot lagtextens utformning i och för sig. Flera
remissinstanser, bl. a. konsumentverket och LO, anser att den föreslagna
regeln är på ett olyckligt sätt begränsad eftersom skyldigheten att informera
inträder först när konsumenten begär uppgifter. Konsumentverket framhåller
att 3 § marknadsföringslagen ger avsevärt större möjligheter att driva
fram information i marknadsföring. I yttrandet föreslås att bestämmelserna
om informationsskyldighet samordnas med 3 § marknadsföringslagen efter
mönster av bestämmelserna i 6 och 7 §§ konsumentkreditlagen rörande
marknadsföring av krediter. Också marknadsdomstolen, som dock godtar
kommittéförslaget i denna del, finner att det i och för sig skulle ha varit
önskvärt med den angivna samordningen. Domstolen framhåller emellertid
att en dylik samordning inte är möjlig att åstadkomma inom ramen för en rent
civilrättslig lagstiftning. Konsumentverket och LO anser vidare, att bestämmelsen
om informationsskyldighet bör kompletteras med regler om civilrättsligt
ansvar för försäkringsgivaren i fråga om uppgifter som lämnats vid
marknadsföringen, när dessa uppgifter föranlett försäkringstagaren att teckna
försäkring med visst innehåll. Även konsumenttjänstutredningen och Försäkringstagarnas
riksförbund är inne på denna linje. I utredningens remissvar
anförs, att det från bl. a. konsumentsynpunkt är otillfredsställande att låta i
försäkringsvillkor intagna avtalsbestämmelser ta över distinkta uppgifter
som lämnats vid marknadsföringen i den mån uppgifterna inverkat på
avtalet. Folksam, som starkt ifrågasätter det nödvändiga eller lämpliga i att
f. n. införa en särskild konsumentförsäkringslag, anser att den föreslagna
bestämmelsen om informationsskyldighet inte tjänar något syfte och därför
bör avvisas.

Utskottet

I detta ärende behandlas en motion om försäkringsinformation.

Gällande rätt innehåller inga bestämmelserom plikt för försäkringsgivaren
att informera försäkringstagaren om försäkringens innebörd, när försäkrings -

LU 1978/79:3

7

tagaren står i begrepp att teckna en försäkring. På detta område gäller i stället
marknadsföringslagens allmänna regler om informationsplikt vid marknadsföring.
Om en näringsidkare vid marknadsföringen underlåter att lämna
information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt kan
marknadsdomstolen enligt 3 § marknadsföringslagen ålägga näringsidkaren
vid vite att lämna sådan information. I fall av mindre vikt kan KO utfärda
informationsföreläggande i förening med vite. Åläggandet eller föreläggandet
får innehålla att informationen skall tillhandhållas på säljstället, lämnas i
annonser eller andra framställningar, som näringsidkaren använder vid
marknadsföringen eller i viss form lämnas till konsument som begär det.
Detta betyder t. ex. att marknadsdomstolen i regel inte kan ålägga näringsidkaren
att använda annons med ett av marknadsdomstolen bestämt
innehåll, om inte näringsidkaren redan använder sig av annonsering i sin
marknadsföring.

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär dels att regler skall
införas som underlättar för försäkringstagaren att välja försäkring, dels att det
fastslås hos vilken instans rådgivning och rättelse kan erhållas. Motionären
framhåller att det för många försäkringstagare är svårt att förstå innebörden
av de försäkringsvillkor som erbjuds dem av försäkringsbolagen. Därtill
kommer att texten i försäkringsbrevet ofta är mycket finstilt. Vidare är enligt
motionären olika bolags erbjudanden sällan sinsemellan jämförbara. Ett sätt
att öka jämförelsemöjligheterna skulle enligt motionären vara att försäkringsgivaren
ställer upp villkoren på ett sådant sätt att de olika erbjudandena svarar
mot varandra, ett annat att försäkringsgivarna redovisar ”jämförpriser” efter
mönster av det system som används i detaljhandeln. Försäkringsrättskommitténs
år 1977 avgivna förslag till konsumentförsäkringslag kritiseras av
motionären på den grunden att det inte ger den jämförande standardisering
som konsumenten behöver och inte heller fastslår hur försäkringstagaren
skall kunna få hjälp och rättelse i försäkringsärenden.

Det är enligt utskottets mening obestridligt att konsumenterna ofta är
dåligt underrättade om försäkringars innehåll och funktion samt om hur man
skall gå till väga för att rätt utnyttja dem. Inte sällan inträffar det att
missförstånd uppkommer angående försäkringens innebörd, vilka kan få
negativa konsekvenser för försäkringtagaren.

Under senare år har vissa initiativ tagits i syfte att förbättra försäkringstagarens
möjligheter att välja rätt försäkring. Ett sådant initiativ var tillkomsten
av allmänna försäkringsvillkor på sakförsäkringsområdet "Allmänna
bestämmelser 1976”. De rådande bristerna på informationsområdet var också
anledningen till att det år 1975 inrättades ett kontaktforum för försäkringsfrågor
där konsumentverket, försäkringsinspektionen och branschen är
representerade. Inom detta organ har diskuterats frågor om bl. a. jämförande
prisupplysning och försäkringsbolagens information. Någon rådgivande
funktion gentemot allmänheten har detta kontaktforum dock inte.

Utskottet vill vidare erinra om att riksdagen år 1974 godkände ett i samma

LU 1978/79:3

8

års statsverksproposition framlagt förslag att en från försäkringsbolagen
fristående, central instans skulle inrättas för att svara för rådgivning i
försäkringsfrågor och att det skulle överlämnas åt konsumentverket, försäkringsinspektionen
och försäkringsbranschen att svara för den närmare
uppläggningen av verksamheten. Som framgår av det föregående (s. 4) har
dessa instanser först nyligen tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta
förslag till en organisation för en rådgivningsbyrå för försäkringsfrågor.
Utskottet, som finnér det anmärkningsvärt att det har dröjt mer än fyra år
från riksdagsbeslutet innan arbetet med att organisera en rådgivningsinstans
igångsatts, utgår från att organisationsarbetet nu kommer att bedrivas med
stor skyndsamhet.

I detta sammanhang vill utskottet också hänvisa till att försäkringskommittén
i sitt förslag till konsumentförsäkringslag tagit in vissa bestämmelser
om informationsskyldighet (s. 5 ovan). Förslaget, som har remissbehandlats
(s. 6), är nu föremål för departementsberedning. Enligt vad utskottet
inhämtat arbetar man inom justitiedepartementet med målsättningen att
regeringen skall framlägga en proposition i frågan före den 31 mars 1979.

Med hänsyn till att frågan om en lagreglerad försäkringsinformation
således är föremål för överväganden inom regeringens kansli och till att en
central rådgivningsinstans för försäkringsfrågor nu är under uppbyggnad
anser utskottet att motionen inte påkallar någon vidare åtgärd från riksdagens
sida.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1977/78:998.

Stockholm den 26 oktober 1978

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: Ivan Svanström (c), Lennart Andersson (s)*, Inger Lindquist
(m), Stig Olsson(s), Martin Olsson (c), Elvy Nilsson (s)*, Sonja Fredgardh (c)*,
Åke Gillström (s), Ingemar Konradsson (s), Owe Andréasson (s), Stina
Andersson (c)*, Anne-Marie Gustafsson (c), Joakim Ollén (m), Birgitta
Johansson (s) och Margot Håkansson (fp)*.

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOT AB 58619 Stockholm 1978