Märkning av plastiska sprängämnen

Betänkande 2006/07:FöU3

Försvarsutskottets betänkande

2006/07:FöU3

Märkning av plastiska sprängämnen

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar försvarsutskottet regeringens proposition 2006/07:22 Märkning av plastiska sprängämnen. Inga följdmotioner har avlämnats i ärendet.

I propositionen föreslår regeringen att Sverige ska tillträda konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Den innebär i huvudsak att plastiska sprängämnen ska vara märkta med spårämnen så att de går att upptäcka vid en kontroll.

Vidare föreslås att lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor ska kompletteras med bestämmelser och bemyndiganden för att på så sätt säkerställa Sveriges förpliktelser enligt konventionen.

Omärkta sprängämnen ska förstöras inom vissa övergångstider. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 april 2007.

Utskottet anser det angeläget att Sverige aktivt agerar för att förebygga att brott begås med hjälp av explosiva varor och tillstyrker förslagen. Utskottet föreslår således att riksdagen bifaller propositionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av Sveriges tillträde till konventionen samt antagande av lagförslag

Riksdagen

1. godkänner att Sverige tillträder konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte,

2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:22.

Stockholm den 30 januari 2007

På försvarsutskottets vägnar

Ulrica Messing

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ulrica Messing (s), Rolf Gunnarsson (m), Karin Enström (m), Peter Jonsson (s), Nils Oskar Nilsson (m), Staffan Danielsson (c), Michael Hagberg (s), Allan Widman (fp), Mats Berglind (s), Isabella Jernbeck (m), Åsa Lindestam (s), Else-Marie Lindgren (kd), Rolf K Nilsson (m), Gunilla Wahlén (v), Marie Nordén (s), Peter Rådberg (mp) och Nina Larsson (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I december 2005 upprättades inom Näringsdepartementet promemorian Märkning av plastiska sprängämnen. Promemorian sändes på remiss till Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Tullverket, Luftfartsstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting samt Plast- och kemiföretagen. Svar inkom från alla utom Plast- och kemiföretagen. Dessutom har yttrande inkommit från Kommerskollegium. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2005/388/TP).

Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att inhämta Lagrådets yttrande.

Att införa regler om märkning av sprängämnen innebär att det införs tekniska föreskrifter som ska anmälas till Europeiska kommissionen enligt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Regeringen uppdrog den 7 juli 2006 åt Kommerskollegium att anmäla nu aktuellt lagförslag till kommissionen. Den 1 november 2006 meddelade Kommerskollegium att inga reaktioner inkommit med anledning av anmälan.

Lagrådsremissen expedierades den 2 november 2006 tillsammans med Kommerskollegiums meddelande till Lagrådet, som har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har några redaktionella ändringar gjorts.

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte utarbetades efter sprängattentatet mot ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie 1988. Den innebär i huvudsak att plastiska sprängämnen ska vara märkta med spårämnen så att de går att upptäcka vid en kontroll. Omärkta sprängämnen ska förstöras inom vissa övergångstider. Staterna ska utöva tillsyn över att befintliga omärkta lager förstörs eller märks. Möjligheten att kunna begränsa olaglig spridning av sprängmedel anses ha stor betydelse för luftfartsskyddet världen över.

Konventionen är en av tretton existerande globala konventioner mot terrorism och är, förutom konventionen om nukleär terrorism (som öppnades för undertecknande under hösten 2005), den enda som Sverige ännu inte har tillträtt. Sverige har dock undertecknat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen. I november 2006 hade 130 stater anslutit sig, däribland 23 av EU:s medlemsstater. Några bärande skäl för att Sverige inte ska tillträda konventionen kan inte anses finnas.

De bestämmelser som behövs för att Sverige ska kunna fullgöra de förpliktelser som följer av ett tillträde till konventionen kan tas in i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Därutöver behövs mer detaljerade bestämmelser i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor samt i föreskrifter som meddelas av myndigheter som har uppgifter när det gäller explosiva varor.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 april 2007.

En eventuell anpassning av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen avses behandlas vid ett senare tillfälle.

Utskottets överväganden

Godkännande av Sveriges tillträde till konventionen samt antagande av lagförslag

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser det angeläget att Sverige aktivt agerar för att förebygga att brott begås med hjälp av explosiva varor. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att Sverige tillträder konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Utskottet tillstyrker även regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Allmänt

Det internationella samarbetet mot terrorism har utmärkts av en strävan att åstadkomma konventioner med global räckvidd. Av olika skäl har det hittills inte varit möjligt att utarbeta en övergripande konvention mot terrorism. I stället har speciella konventioner utarbetats alltefter de olika uttryck som terrorismen har tagit sig genom åren. För närvarande har det internationella samfundet utarbetat 13 globala konventioner och protokoll i syfte att motverka olika yttringar av terrorism.

Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen är, förutom konventionen om bekämpande av nukleär terrorism, den enda av de globala konventionerna och protokollen som Sverige inte har tillträtt.

I december 1988 sprängdes ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie med ett stort antal dödsoffer som följd. Händelsen ledde till att några stater väckte förslag i FN om en internationell konvention om märkning av sprängämnen. Genom märkningen skulle sprängämnena lättare kunna upptäckas, vilket i sin tur skulle göra det lättare att spåra också personerna bakom illegala aktioner.

Genom att tillträda konventionen åtar sig staten bl.a. att se till att befintliga lager av plastiska sprängämnen antingen märks eller förstörs. Beträffande civila sprängämnen ska detta ske inom en treårsperiod från det att konventionen träder i kraft i förhållande till Sverige. Beträffande militära sprängämnen är motsvarande tid 15 år.

Den stat som tillträder konventionen åtar sig att vidta en rad åtgärder för att konventionens syfte ska uppnås. Detta gör det nödvändigt med kontroll av att plastiska sprängämnen är märkta på föreskrivet sätt samt att omärkta sprängämnen destrueras inom de övergångstider som konventionen stipulerar och att de i övrigt inte sprids inom och utanför landets gränser.

Tillträde till konventionen förutsätter således att någon eller några myndigheter får till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av de svenska bestämmelser som aktualiseras. Detta blir en ny tillsynsuppgift, eftersom bestämmelser om märkning av plastiska sprängämnen inte existerar i dag.

Konventionen består av 15 artiklar och en teknisk bilaga som är en del av konventionen.

Svenska bestämmelser om hantering m.m. av explosiva varor finns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Lagen innehåller i huvudsak övergripande säkerhetsbestämmelser och bemyndiganden. Varken lagen eller förordningen innehåller i dag krav på märkning av plastiska sprängämnen.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att Sverige ska tillträda konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor ska kompletteras med bestämmelser och bemyndiganden om att plastiska sprängämnen ska vara försedda med föreskrivna spårämnen för att på så sätt säkerställa Sveriges förpliktelser enligt konventionen.

Något förslag om ändring i lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen lämnas inte, utan regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna del i samband med en generell översyn av den lagen.

Kommissionen ska informeras om förslagen till svenska bestämmelser i enlighet med såväl rådets direktiv 93/15/EEG då Sverige inför specialbestämmelser om explosiva varor, som Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG då bestämmelserna innehåller tekniska föreskrifter.

Tillsyn bör utövas av de myndigheter som i dag utövar tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Räddningsverket bör få i uppdrag att tillsammans med övriga tillsynsmyndigheter samt Tullverket och Luftfartsstyrelsen utarbeta en plan för tillsynsarbetet.

Regeringen föreslår vidare att det ska införas en straffbestämmelse med böter i straffskalan för all hantering, inklusive in- och utförsel, av plastiska sprängämnen som inte är märkta på föreskrivet sätt.

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 april 2007.

Övergångstiderna som ges för slutlig användning eller förstöring av innestående lager av omärkta sprängämnen bör kunna användas av legala innehavare på sådant sätt att deras merkostnader kan begränsas avsevärt eller helt och hållet utebli. Någon kompensation för förstöring eller märkning i efterhand av överskottslager bör därför inte ges från staten. Inte heller bör det lämnas någon form av kompensation för fördyrade, märkta sprängämnen.

Utskottets ställningstagande

Konventionens syfte – att begränsa olaglig spridning av sprängämnen – har stor betydelse för luftfartsskyddet, men naturligtvis också för skyddet mot terrorism i andra sammanhang.

Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorism och har därför undertecknat samtliga aktuella konventioner, men ännu inte ratificerat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen hade i november 2006 ratificerats av 130 andra stater, varibland 23 av EU:s medlemsstater.

Utskottet är medvetet om att ett tillträde till konventionen kommer att medföra kostnader för staten, huvudsakligen för Försvarsmakten. I detta sammanhang – Sveriges åtaganden för att bekämpa internationell terrorism – kan kostnaderna dock inte anses vara så omfattande att de bör hindra att Sverige ratificerar konventionen. Kostnaderna för Försvarsmakten kommer dessutom att kunna spridas ut över en tidsperiod om 15 år från det att konventionen har trätt i kraft i förhållande till Sverige. Något bärande skäl för Sverige att ytterligare avvakta med anslutning till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte kan därför inte anses finnas. Utskottet anser, liksom regeringen, att det tvärtom framstår som angeläget att Sverige snarast ratificerar konventionen.

Vid tillträde till konventionen åtar sig staten bl.a. att säkerställa att plastiska sprängämnen som omfattas av konventionens bestämmelser är märkta, att omärkta sprängämnen destrueras inom vissa övergångstider och att de i övrigt inte sprids inom landet eller över Sveriges gräns.

Konventionens syfte är att förebygga att brott (terrorism) begås med användning av explosiva varor. Detta syfte stämmer väl med det syfte som lagen om brandfarliga och explosiva varor har, nämligen att förhindra icke avsedda explosioner och att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom explosion vid hantering av explosiva varor.

Utskottet anser att krav på märkning utan problem bör kunna inordnas i det regelsystem som består av lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning och myndighetsföreskrifter.

Utskottet anser, i likhet med regeringen, att det är lämpligt och praktiskt att de myndigheter som i dag utövar tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor också får ansvaret för tillsyn av efterlevnaden av de bestämmelser som aktualiseras av en anslutning till konventionen.

Konventionen förutsätter att kontroll av bestämmelsernas efterlevnad genomförs. Det är angeläget att denna blir resurssnål och effektiv men ändå tillräcklig för sitt syfte. Detta förutsätter i sin tur både samarbete mellan de berörda myndigheterna och planering. I egenskap av huvudansvarig för tillsynen enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor bör Räddningsverket ta initiativet till att en plan för tillsynsarbetet utarbetas.

Regeringen föreslår att det ska införas en straffbestämmelse med böter i straffskalan för all hantering, inklusive in- och utförsel, av plastiska sprängämnen som inte är märkta på föreskrivet sätt. Man kan konstatera att konventionen inte innehåller några krav på nationella sanktionsbestämmelser. Utskottet anser, i likhet med regeringen, att det saknas anledning att se annorlunda på överträdelser av de nu aktualiserade bestämmelserna än på överträdelser av bestämmelserna om tillståndsplikt för innehav av explosiva varor i lagen om brandfarliga och explosiva varor.

Ett av huvudsyftena med konventionen är att säkerställa att plastiska sprängämnen markeras med spårämnen så att de kan upptäckas vid kontroll. För att de nämnda syftena ska kunna uppnås, är det enligt utskottets mening absolut nödvändigt att införa ett straffsanktionerat förbud mot hantering av omärkta plastiska sprängämnen.

När det gäller frågan om ikraftträdande föreslås att författningsförslagen ska träda i kraft den 1 april 2007.

Ratificering av konventionen bör samordnas med den tidpunkt då de svenska bestämmelserna kan träda i kraft.

Konventionen träder enligt artikel XIII punkt 4 i kraft i förhållande till Sverige 60 dagar efter det att Sveriges ratifikationsinstrument har deponerats hos FN:s organisation för civil luftfart (ICAO). Från denna tidpunkt gäller en 3-årig övergångstid för de sprängämnen som är avsedda för civilt bruk och en 15-årig för dem som är avsedda för militärt bruk.

Tidpunkten för konventionens ikraftträdande i förhållande till Sverige bör samordnas med tidpunkten för den nationella lagstiftningens ikraftträdande. Utskottet anser att ett ikraftträdande bör ske så snart som möjligt och tillstyrker därför regeringens förslag att lagförslagen i propositionen träder i kraft den 1 april 2007.

När det slutligen gäller frågan om vilka konsekvenser som förslaget medför är utskottet införstått med att regeringens förslag i propositionen medför vissa, främst ekonomiska, konsekvenser. Enskilda som legalt innehar plastiska sprängämnen får tre år på sig att anpassa sig till de nya reglerna. Nya märkta sprängämnen blir dyrare i inköp. Någon kompensation för detta från statsbudgeten bör inte komma i fråga.

För det allmänna är det framför allt Försvarsmakten som har lager av omärkta sprängämnen av någon omfattning. Här ges en övergångstid på 15 år. Det är inte säkert att alla dessa omärkta sprängämnen hinner slutanvändas på ett helt meningsfullt och avsett sätt under denna övergångstid. Men eftersom man får en väl tilltagen övergångstid bör man inom Försvarsmakten kunna hantera detta problem på ett rimligt sätt för att därigenom minska de negativa effekterna. Omställningen bör kunna ske inom de vanliga ramarna för verksamheten. Någon extra kompensation för eventuell förstöring, eller märkning i efterhand, av i övrigt fungerande sprängämnen bör därför inte bli aktuell.

Utskottet vill till sist betona att ett huvudsyfte med konventionen är att det lättare ska gå att spåra plastiska sprängämnen som används på ett illegalt sätt. Detta bör få en positiv verkan för att förhindra allvarliga brott samt, framför allt, vid utredningen av sådana brott, vilket utskottet naturligtvis välkomnar.

Utskottet föreslår således att riksdagen godkänner att Sverige tillträder konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte och att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2006/07:22 Märkning av plastiska sprängämnen:

Regeringen föreslår att riksdagen

1.    godkänner att Sverige tillträder konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte (avsnitt 8.1),

2.    antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Konventionen

Resolution med anledning av ändring av konventionen

Bilaga 4

Explosivvarudirektivet