Löneskydd vid upprepade konkurser

Betänkande 1994/95:LU30

Lagutskottets betänkande 1994/95:LU30

Löneskydd vid upprepade konkurser

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1994/95
LU30

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition
1994/95:180 om löneskydd vid upprepade konkurser.

I propositionen föreslås en ändring i 9 a § lönegarantilagen
(1992:497). Enligt regelns nuvarande lydelse har en
arbetstagare, som inom två år före konkursbeslutet har beviljats
lönegarantiersättning för lönefordringar som har uppstått i
huvudsakligen samma verksamhet, rätt till garantiersättning i
den senare konkursen endast om han av en offentlig
arbetsförmedling anvisats den anställning i vilken den fordran
som prövningen avser har uppstått. Den föreslagna ändringen
innebär att det vid regelns tillämpning blir möjligt att ta
större hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.

I betänkandet behandlar utskottet också motionsyrkanden som
väckts med anledning av propositionen och under den allmänna
motionstiden 1994/95.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker
motionsyrkandena.

Till betänkandet har fogats två reservationer (m resp. v)

Propositionen

I proposition 1994/95:180 föreslår regeringen
(Arbetsmarknadsdepartementet) att riksdagen antar det i
propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i
lönegarantilagen (1992:497).

Lagförslaget har intagits som bilaga till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:180

1994/95:L42 av Hans Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
förbättrat löneskydd för löntagare.

1994/95:L43 av Stig Rindborg (m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad
som anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av ett heltäckande förslag till ny
konkurslagstiftning.

1994/95:L44 av Elving Andersson (c) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om det fortsatta utredningsarbetet angående det framtida
systemet för lönegarantin.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95

1994/95:L304 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (s)
vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om
vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning vid
konkurser.

1994/95:L306 av Kristina Nordström och Sven-Åke Nygårds (s)
vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att ta bort tvåårskarensen ur
lönegarantilagen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att se över ramarna för lönegarantins
innehåll.

1994/95:L307 av Hans Andersson m.fl. (v) vari yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring
av 9 a § lönegarantilagen som är nödvändig för att Sverige skall
uppfylla sina åtaganden enligt EES-avtalet på denna punkt och
EU-medlemskapet på denna punkt,

3. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en
utredning med uppgift att göra en översyn av förmånsrätts- och
lönegarantilagstiftningen i enlighet med vad i motionen anförts.

1994/95:L312 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ändring av karensregeln i
lönegarantilagen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen i övrigt anförts om översyn av lönegarantilagen och
förmånsrättslagen.

Utskottet

För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon
betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i
konkurs infördes år 1971 för första gången lagstiftning om
statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet reformerades år
1992 varigenom en ny lönegarantilag tillkom som trädde i kraft
den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:139, bet. LU37, rskr. 318).

Lönegarantilagen (1992:497) kan allmänt sägas innebära att
staten garanterar prioriterade lönefordringar enligt 12 eller 13
§ förmånsrättslagen (1970:979), dvs. fordringar på lön och
aktuell pension resp. framtida pension, samt att staten övertar
fordringarna -- med motsvarande förmånsrätt -- och inträder i
konkursen som borgenär.

Inom EG gäller sedan år 1980 ett särskilt direktiv
(80/987/EEG) som syftar till en harmonisering av
medlemsstaternas lagstiftning om lönegaranti vid konkurs.
Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagarnas
lönefordringar när arbetsgivaren är på obestånd. I direktivet
finns också en artikel [10 (a)] som ger medlemsstaterna
möjlighet att vidta åtgärder som är nödvändiga för att hindra
missbruk av lönegarantisystemet.

Den 1 juli 1994 genomfördes vissa förändringar i reglerna om
lönegaranti och förmånsrätt (prop. 1993/94:208, bet. LU34,
rskr. 394). Bl.a. infördes i lönegarantilagen (LGL) regler
riktade mot missbruk av lönegarantin.

Dessa sistnämnda regler tog sikte på olika slag av missbruk.
Den ena regeln, 9 b § LGL, utgör en allmän regel mot missbruk
enligt vilken lönegarantin inte skall ersätta en lönefordran om
det finns grundad anledning anta att en av förutsättningarna för
den anställning eller det anställningsvillkor på vilket
fordringen grundar sig har varit att betalning skulle utgå helt
eller delvis genom lönegarantin. I sådant fall får
konkursförvaltaren avslå en lönegarantiansökan.

Den andra missbruksregeln, 9 a § LGL, även kallad
karensregeln, syftar till att begränsa missbruk som har
negativa effekter på konkurrensen. Bestämmelsen innebär att
lönegaranti skall kunna lämnas endast en gång under en
tidsperiod om två år för lönefordringar som har uppstått i
huvudsakligen samma verksamhet. Lönegarantin gäller emellertid
om arbetstagaren har anvisats anställningen av den offentliga
arbetsförmedlingen.

I propositionen föreslås att karensregeln i 9 a § LGL
utökas med ännu en undantagsbestämmelse. Denna innebär att
lönegarantin gäller om det finns särskilda skäl för det. I
propositionen hänvisas till att karensregeln utsatts för kritik
från bl.a. arbetstagarhåll. Ett av de förslag som därvid har
förts fram är att regeln borde ha en lydelse som ger möjlighet
att i större utsträckning beakta omständigheterna i det enskilda
fallet.

I propositionen framhålls vidare att det förhållandet att
lönegarantin kommer till användning för att betala
lönefordringar i en verksamhet som inom några få år genomgår
upprepade konkurser med efterföljande rekonstruktion innebär ett
sätt att använda garantin som inte har varit avsett av
lagstiftaren. Ett sådant sätt att använda garantin innebär också
en ökad belastning på lönegarantifonden. Det är enligt
regeringen alltså nödvändigt att även i fortsättningen ha en
regel som kan stävja förfaranden av detta slag. Det är
emellertid enligt propositionen viktigt att regeln har en sådan
utformning att lönegarantireglernas syfte att skydda
arbetstagaren vid arbetsgivarens konkurs kan tillgodoses även i
dessa fall. Regeln bör sålunda medge en flexibel tillämpning med
möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda
fallet.

I propositionen anförs vidare att även andra regler som har
betydelse för skyddet av arbetstagarnas fordringar genom
lönegarantin kan behöva övervägas på nytt. Regeringen avser
därför att under våren 1995 tillsätta en utredning som skall få
i uppdrag att undersöka om arbetstagarnas löneskydd vid
arbetsgivarens konkurs kan förbättras och frågor om garantins
finansiering.

I motionerna tas upp frågan om karensregeln och spörsmålet
om en allmän översyn av lagstiftningen om lönegaranti.

Sålunda yrkas i motion L43 av Stig Rindborg (m) avslag på
regeringens lagförslag (yrkande 1). Enligt motionären bör
regeringen i stället omgående lägga fram ett heltäckande förslag
till ny konkurslagstiftning med hög prioritet för att i det
sammanhanget reglera lönegarantin (yrkande 2). I motion L306 av
Kristina Nordström och Sven-Åke Nygårds (båda s) begärs ett
tillkännagivande om att karensregeln bör tas bort helt (yrkande
1). I motionen yrkas vidare en översyn av lönegarantins
omfattning (yrkande 2). Enligt motionerna L307 av Hans Andersson
m.fl. (v) och L312 av Hans Stenberg m.fl. (s) strider
karensregeln mot gällande EG-direktiv på området. Enligt
motionerna bör regeln ändras så att konflikt inte uppstår med
direktivet (yrkande 2 resp. 3). I motion L307 begärs vidare en
utredning av förmånsrätts- och lönegarantilagstiftningen i syfte
att förebygga spekulativt utnyttjande av garantin samtidigt som
löntagarnas grundläggande skydd inte rubbas (yrkande 3). Samma
innebörd har motion L44 av Elving Andersson (c). Enligt
nyssnämnda motion L312 bör vidare en översyn göras av de
effekter förändringarna i lönegarantilagen och förmånsrättslagen
fått för löntagarna och för möjligheterna till
företagsrekonstruktioner (yrkande 4). I motion L42 av Hans
Karlsson (s) begärs ett tillkännagivande att skyddet för
löntagares lönefordringar bör förbättras. Enligt motion L304 av
Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (båda s) innebar de
förändringar som under 1994 vidtogs i lönegarantireglerna
oacceptabla konsekvenser för löntagarna. Motionärerna begär en
utredning om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser.

Vad först gäller frågan om den s.k. karensregeln vill
utskottet understryka betydelsen av att lönegarantin inte
missbrukas till skada för bl.a. konkurrensen mellan företag.
Missbruket innebär också en inte avsedd ekonomisk belastning på
systemet. Det finns därför behov av regler som syftar till att
komma åt sådant illojalt utnyttjande av lönegarantin.

Som anförs i propositionen är det emellertid viktigt att
karensregeln har en sådan utformning att lönegarantireglernas
syfte att skydda arbetstagare vid arbetsgivarens konkurs kan
tillgodoses även i dessa fall av missbruk. Med hänsyn härtill
har det enligt utskottet blivit alltmer uppenbart att
karensregeln bör ses över. Av betydelse i sammanhanget är vidare
att det för närvarande med tillämpning av EES-avtalet pågår en
prövning i EFTA-domstolen av den svenska karensregelns
överensstämmelse med ifrågavarande EG-direktivs missbruksregel i
artikel 10 (a). Utskottet instämmer i regeringens bedömning att
det är påkallat med en uppmjukning av karensregeln och godtar
därför den föreslagna ändringen. Utskottet vill emellertid
understryka behovet av att missbruksreglerna i LGL övervägs
ytterligare bl.a. med hänsyn till innehållet i EG-direktivet.
Utskottet förutsätter att så sker i samband med den aviserade
utredningen om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens
konkurs.

Det anförda innebär att utskottet tillstyrker regeringens
lagförslag angående karensregeln och avstyrker motionerna L43
yrkande 1, L306 yrkande 1, L307 yrkande 2 och L312 yrkande 3.

När det sedan gäller en allmän översyn av lönegarantisystemet
kan det, med hänsyn till den utredning av löneskyddet som
aviserats, inte anses erforderligt med ett särskilt
tillkännagivande i frågan. Motionerna L42, L43 yrkande 2, L44,
L304, L306 yrkande 2, L307 yrkande 3 och L312 yrkande 4 avstyrks
därför.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande löneskydd vid upprepade konkurser

att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:L42,
1994/95:L43, 1994/95:L44, 1994/95:L304, 1994/95:L306 yrkandena 1
och 2, 1994/95:L307 yrkandena 2 och 3 samt 1994/95:L312
yrkandena 3 och 4 antar regeringens förslag till lag om ändring
i lönegarantilagen (1992:497).

res. 1 (m)
res. 2 (v)

Stockholm den 18 maj 1995

På lagutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson
(s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s),
Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva
Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m), Bengt Harding Olson (fp),
Inger Segelström (s), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson
(c), Eva Björne (m) och Per Rosengren (v).

Reservationer

1. Löneskydd vid upprepade konkurser

Rolf Dahlberg, Stig Rindborg, Birgit Henriksson och Eva Björne
(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar
med "Som anförs" och på s. 5 slutar med "avstyrks därför." bort
ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är det inte tillfredsställande att
lönegarantireglerna ändras gång på gång i olika avseenden och
att regelsystemet som sådant inte ses över i samband med en
genomgripande och samlad översyn av konkurslagstiftningen i sin
helhet.

Som framhölls i ett särskilt yttrande till lagutskottets
betänkande 1993/94:LU20 om olika konkursrättsliga frågor har de
konsekvenser det höga antalet konkurser och det missbruk av
konkursinstitutet som förekommer understrukit behovet av
reformer i konkurshanteringen samt kravet på ett
rekonstruktionsförfarande som bättre än de nu gällande
konkursreglerna kan medverka till en sanering av i grunden
livskraftiga företag. Sålunda måste, i enlighet med vad som
anförs i den nu aktuella motion L43, ett samlat grepp tas om
hela konkurslagstiftningen innefattande överväganden om olika
fordringars förmånsrätt i konkurs och om lönegarantisystemet, i
syfte att förbättra möjligheterna till sunda
företagsrekonstruktioner. Vad särskilt gäller lönegarantin är
det viktigt att regleringen förhindrar missbruk av garantin till
skada för bl.a. konkurrensen mellan företag.

Mot den angivna bakgrunden utgör, som anförs i motion L43, den
nu föreslagna begränsade ändringen av den s.k. karensregeln i
lönegarantilagen bara ett provisorium som inte gagnar den
helhetslösning av olika konkursrättsliga frågor som utskottet
efterlyser. Förslaget bör därför inte läggas till grund för
lagstiftning. I stället bör regeringen snarast överväga och
lägga fram förslag innefattande lösning på de olika
konkursrättsliga frågor som aktualiserats under senare år. I
detta sammanhang bör, som nämnts, överväganden om arbetstagarnas
löneskydd vid arbetsgivarens konkurs ges hög prioritet.

Vad särskilt gäller lönegarantin anser utskottet i likhet med
motionären att ett nytt lönegarantisystem bör utformas efter
förebild av den ordning som gäller inom den allmänna
sjukförsäkringen. De arbetsgivaravgifter som finansierar
lönegarantisystemet bör sålunda tillföras försäkringskassorna.
Försäkringskassan skall utbetala garantimedel till de anställda
vilka förvaltaren i konkursen har anmält för kassan. Den
anställde har sedan, som varje annan borgenär, att bevaka sin
fordran enligt anställningsavtalet med arbetsgivaren. Det
åligger förvaltaren att vid utdelning på lönefordran göra avdrag
för vad löntagaren erhållit i lönegarantimedel från
försäkringskassan. Systemet bör vidare möjliggöra för
förvaltaren vid avvecklingen av konkursföretaget eller vid en
rekonstruktion av detsamma att låta anställda arbeta vidare.
Bestämmelser bör också finnas som reglerar förhållandet mellan
lön under uppsägningstiden och utbetalning av
lönegarantiersättning.

En sådan modell -- som utskottet nu angett huvuddragen av --
torde vara betydligt enklare och billigare att administrera än
den nuvarande. Genom ett sådant system bör också
missbruksmöjligheterna bli mindre än i dag och lönegarantin inte
i samma utsträckning kunna utnyttjas för att tillskansa sig
otillbörliga konkurrensfördelar gentemot andra företag på
marknaden. Det får ankomma på regeringen att i enlighet med de
angivna riktlinjerna mer i detalj utforma förslag till ett nytt
lönegarantisystem.

Det anförda innebär att riksdagen med bifall till motion L43
och med anledning av de övriga motionerna i ärendet bör avslå
regeringens förslag till ändring i lönegarantilagen och ge
regeringen till känna vad utskottet anfört om behovet av en ny
heltäckande konkurslagstiftning.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

beträffande löneskydd vid upprepade konkurser
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:L43 samt med
anledning av motionerna 1994/95:L42, 1994/95:L44,
1994/95:L304, 1994/95:L306 yrkandena 1 och 2, 1994/95:L307
yrkandena 2 och 3 och 1994/95:L312 yrkandena 3 och 4
dels avslår regeringens förslag till lag om ändring i
lönegarantilagen (1992:497),
dels som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

2. Löneskydd vid upprepade konkurser

Per Rosengren (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar
med "Som anförs" och på s. 5 slutar med "avstyrks därför" bort
ha följande lydelse:

Utskottet vill understryka betydelsen av att missbruksreglerna
i lönegarantilagen är utformade så att lagens syfte att skydda
arbetstagare vid arbetsgivarens konkurs kan tillgodoses. Som
anförs i motion L307 har det emellertid visat sig att den s.k.
karensregeln i tillämpningen fått mycket orättvisa konsekvenser
för arbetstagarna. Det kan inte heller uteslutas att regeln
strider mot EG-direktivet om skydd för arbetstagarna vid
arbetsgivarens insolvens. Denna fråga är nu föremål för prövning
i EFTA-domstolen. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet
att det har blivit alltmer uppenbart att karensregeln bör ses
över, och en sådan översyn bör snarast komma till stånd. I
propositionen har regeringen också aviserat sin avsikt att
tillsätta en utredning av arbetstagarnas löneskydd vid
arbetsgivarens konkurs. Enligt utskottets mening är det
angeläget att direktiv till denna utredning skyndsamt utarbetas
med inriktning på att förebygga spekulativt utnyttjande av
lönegarantin samtidigt som arbetstagarnas grundläggande skydd
inte får rubbas. Vidare bör frågan om karensregelns
överensstämmelse med EG-direktivet utredas med förtur.

Med hänsyn till att regeringens nu föreslagna ändring av
karensregeln ändock innebär en uppmjukning av regelns
tillämpning godtar utskottet -- i avvaktan på resultatet av ovan
nämnda utredning -- propositionens förslag.

Vad utskottet anfört om en skyndsam utredning av
lönegarantireglerna samt inriktningen av denna utredning bör
riksdagen med bifall till motion L307 yrkandena 2 och 3 som sin
mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande löneskydd vid upprepade konkurser
att riksdagen
dels med avslag på motion 1994/95:L43 antar regeringens
förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497),
dels med bifall till motion 1994/95:L307 yrkandena 2 och 3
samt med anledning av motionerna 1994/95:L42, 1994/95:L44,
1994/95:L304, 1994/95:L306 yrkandena 1 och 2 samt
1994/95:L312 yrkandena 3 och 4 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

Propositionens lagförslag

Bilaga