Lagutskottets betänkande med anledning av motion angående ersättning till yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp

Betänkande 1975:LU10

Lagutskottets betänkande nr 10

LU 1975:10

Nr 10

Lagutskottets betänkande med anledning av motion angående ersättning
tili yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp

Motionen

Yrkande

I motionen 1975:891 av herr Åberg (fp) hemställs att riksdagen hos regeringen
begär att utredning verkställs i syfte att möjliggöra för fiskare som
får fångst, fartyg eller redskap skadade genom oljeutsläpp, oljebekämpning
eller dylikt att erhålla ekonomisk ersättning för den skada som vållats.

Motivering

I motionen framhålls att den ökande trafiken av framför allt större tankfartyg
har gjort att risken för oljeutsläpp har ökat i väsentlig grad. Motionären
uppger att oljeutsläpp och oljebekämpning bl. a. förorsakat skador
på yrkesfiskares fångst, redskap och båtar, vilket för dem medfört ekonomiska
förluster utan möjlighet till ersättning. Motionären hänvisar till en
nyligen inträffad kollision i södra Kattegatt mellan ett svenskt tankfartyg
och ett utländskt fartyg, varvid betydande mängder olja läckte ut, med
påföljd att ett fiskefartyg därvid fick sin motor skadad genom att oljebekämpningsmedel
kom in i kylvattenintaget. Vederbörande fiskare åsamkades
därvid en förlust på drygt 20000 kr. utan att kunna erhålla ersättning.
Enligt motionärens uppfattning är det därför nödvändigt att åtgärder vidtas
så att ”tredje man” ej i fortsättningen drabbas av förluster vid oljeutsläpp
och liknande.

Nuvarande ordning m. m.

A nsvarighetsregler

I Sverige finns för närvarande inte någon särskild gällande lagstiftning
om ansvarighet för skada orsakad av förorening till sjöss genom olja, utan
ansvarigheten för sådana skador bestäms enligt allmänna skadeståndsrättsliga
regler och sjölagens bestämmelser.

Riksdagen har emellertid antagit en lag (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada
till sjöss (prop. 1973:140, LU 1973:40). Lagen, som ännu icke trätt
i kraft, bygger på 1966 års internationella konvention om ansvarighet för
skada orsakad genom förorening av olja (den s. k. ansvarighetskonventionen).
Lagens ikraftträdande är beroende av att ansvarighetskonventionen träder
i kraft.

1 Riksdagen 1975. 8 sami. Nr 10

LU 1975:10

2

Enligt ansvarighetslagen (1—3 §§) skall ägare av fartyg som för last av
beständig olja i lös vikt (bulklast) vara skyldig att ersätta skada, som orsakas
av utsläpp av olja från fartyget, oberoende av om det från fartygets sida
har begåtts något fel eller någon försummelse (strikt ansvarighet). Med oljeskada
förstås även kostnader för förebyggande åtgärder eller skada som
förorsakats av sådan åtgärd. Som förebyggande åtgärd skall anses varje åtgärd
som varit skäligen påkallad för att förhindra eller begränsa oljeskada genom
förorening och som vidtagits efter det en olycka inträffat. Fartygsägarens
ansvarighet begränsas till ett belopp motsvarande 2 000 s. k. Poincaréfrancs
(drygt 700 kr.) per ton av fartygets dräktighet, s. k. ansvarston (5 §). Därjämte
gäller ett absolut maximum av 210 milj. francs (drygt 70 milj. kr.) per händelse.
Har fartygsägaren själv gjort sig skyldig till fel eller försummelse
blir han ansvarig utan begränsning. I fråga om fartyg som befordrar mer
än 2 000 ton olja som bulklast är ägaren skyldig att ha försäkring eller ställa
säkerhet för sin ansvarighet upp till det för fartyget gällande begränsningsbeloppet
(12 S).

Det internationella samarbetet på oljeskyddsområdet har vidare lett till
1971 års konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning
av skada orsakad av oljeförorening (den s. k. fondkonventionen). Denna konvention
har för Sveriges vidkommande resulterat i en lag (1973:1199) om
ersättning från den internationella oljeskadefonden. Fonden skall bereda ersättning
i vissa fall då ansvarighetskonventionen inte är tillämplig eller bereder
de skadelidande ett otillräckligt skydd. Vidare skall fonden stå som
garant för fartygsägarens och försäkringsgivarens solvens. Fondens ersättningsskyldighet
är begränsad så att det totala ersättningsbelopp som kan
utgå i anledning av en och samma händelse maximeras till 450 milj.
Poincaréfrancs (drygt 150 milj. kr.). Beloppet kan dock genom beslut av
fondens högsta organ höjas till högst 900 milj. francs. Ersättningarna från
fonden skall finansieras genom avgifter från dem som mottar sjötransporterad
olja i konventionsstatema.

1 propositionen (1973:140 s. 51) framhölls att förslagen till lag om ansvarighet
för oljeskada till sjöss och till lag om ersättning från den internationella
oljeskadefonden borde träda i kraft vid den tidpunkt då motsvarande
konvention trädde i kraft för Sveriges vidkommande. Enligt artikel
XV i ansvarighetskonventionen skall denna träda i kraft på nittionde dagen
efter den dag då åtta stater, av vilka fem skall var för sig ha ett tanktonnage
om minst en miljon bruttoregisterton, tillträtt konventionen. Fondkonventionen
träder i kraft tre månader efter det att den tillträtts av minst åtta
stater under förutsättning att dessa under närmast föregående år tillsammans
har tagit emot minst 750 miljoner ton sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja.

Det bör observeras att lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss endast
omfattar skada som uppkommit inom Sveriges eller annan fördragsslutande
stats område, däri inbegripet dess territorialvatten, respektive förebyggande

LU 1975:10

3

åtgärder som vidtagits i syfte att förhindra eller begränsa skada inom sådan
stats område. Även fondkonventionens tillämpningsområde är på samma
sätt territoriellt begränsat. I propositionen (1973:140 s. 40) framhölls att det
ej var möjligt för Sverige att ensidigt göra sin lagstiftning tillämplig på skada
som uppkommer på internationellt vatten, t. ex. skada på fiskeutrustning.
Det betonades dock att lagen är tillämplig även om oljeutsläppet skett på
det fria havet men oljan sedermera driver in på svenskt vatten och där
orsakar skada.

Beträffande skador som uppkommit på öppna havet kan reglerna i sjölagen
komma att tillämpas. Enligt 8 § är redaren sålunda ansvarig för skada som
åstadkommes genom fel eller försummelse från bl. a. befälhavarens eller
besättningens sida. Redarens ansvar är emellertid begränsat enligt vissa
i 10 kap. sjölagen intagna regler. Dessa regler ansluter sig till 1957 års internationella
konvention rörande begränsningen av ansvarigheten för ägare
av fartyg som används till fart i öppen sjö.

Som utskottet framhöll vid behandlingen av ansvarighetslagen (LU
1973:40 s. 19 f.) är denna ej heller tillämplig på fasta oljeborrtorn. Sådana
oljeborrtorn omfattas inte av fartygsbegreppet och kan inte anses som sådana
anordningar vilka enligt ansvarighetslagen jämställs med fartyg. Detsamma
gäller flytande oljeborrtorn i fråga om skador, som uppkommer under det
att tornet är förankrat på borrplatsen. Däremot torde ett flytande oljeborrtorn,
som befinner sig under förflyttning, vara att jämställa med fartyg, varför
ansvarighetslagen i princip kommer att bli tillämplig på oljeskada, som uppkommer
under en dylik transport. Med hänsyn till den kraftiga utbyggnaden
av oljeborrningsverksamheten framför allt i Nordsjön underströk utskottet
vid behandlingen av ansvarighetslagen behovet av en reglering på området.
Utskottet hänvisade därvid till en upplysning från föredragande statsrådet
att ett internationellt samarbete påbörjats våren 1973 med syfte att skapa
en regional konvention för Nordsjöområdet om ansvarighet för föroreningsskador
av oljeborrning på kontinentalsockeln. Den arbetsgrupp som tillsattes
för detta ändamål har, enligt vad utskottet nu inhämtat, utarbetat ett utkast
till konvention. Med anledning härav har den brittiska regeringens delegat
aviserat en diplomatkonferens i Storbritannien under hösten 1975.

Skyddsbestämmelser

Som exempel på lagstiftning med syfte att förebygga oljeskador kan nämnas
lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg, vilken innehåller
förbud mot uttömning av olja från fartyg inom Sveriges sjöterritorium.
Utflöde av olja från fartyg inom sjöterritoriet skall förhindras så
långt det är möjligt. På fria havet får olja tömmas ut endast under vissa
förutsättningar. År 1969 öppnades för undertecknande en internationell konvention
om ingripande på det fria havet vid oljeolyckor, den s. k. ingreppskonventionen.
Denna konvention, som ännu ej trätt i kraft men som ratificerats

LU 1975:10

4

av Sverige, reglerar rätten för en stat att vidta åtgärder för att skydda sina
kuster och närliggande intressen om en olycka inträffar på det fria havet
som är ägnad att leda till allvarlig och överhängande fara för förorening
genom olja. Sedan ingreppskonventionen trätt i kraft, vilket beräknats kunna
ske inom kort, kan med stöd av bestämmelserna i 1972 års lag ingripanden
göras på det fria havet också mot utländska fartyg.

Det internationella arbetet för ökat oljeskydd pågår alltjämt. Den havsföroreningskonferens,
som ägde rum i London under år 1973 i Mellanstatliga
rådgivande sjöfartsorganisationens - IMCO:s - regi och som 79 stater deltog
i, resulterade sålunda i dels en ny internationell konvention till förhindrande
av föroreningar från fartyg, dels ett protokoll varigenom ingreppskonventionen
utvidgas till att avse också åtgärder med anledning av andra skadliga
utsläpp än utsläpp av olja, dels ett stort antal resolutioner.

Enligt den nya konventionen förbjuds alla utsläpp av olja, däri inbegripet
s. k. lätta oljor, och vissa andra farliga ämnen i några speciellt ömtåliga
områden, bl. a. Östersjöområdet, och i övrigt skärps fordringarna för tillåtliga
utsläpp. Regeringen har aviserat att proposition med förslag om godkännande
av konventionen kommer att föreläggas riksdagen i slutet av
maj 1975.

Oljeutsläpp från okända fartyg m. m.

Ett under senare år uppmärksammat problem är oljeutsläpp från fartyg,
vilkas identitet inte kan fastställas. Sådana större oljeutsläpp härrör nästan
undantagslöst från tankfartyg som går i barlast. Utsläppen sker då man
i strid med gällande bestämmelser från fartyget spolar ut oljerester vid rengöring
av dess tankar. I det helt övervägande antalet fall av årligen rapporterade
oljeutsläpp har det inte varit möjligt att avgöra från vilket fartyg
oljan härrörde.

Som utskottet anförde vid behandlingen av ansvarighetslagen (se LU
1973:40 s. 20 ff.) kan denna inte bli tillämplig på oljeutsläpp från okända
fartyg. I samband med diskussionen av vilka åtgärder som kunde bidra
till lösningen av förevarande problem hänvisade utskottet därvid till ett
år 1973 avgivet betänkande (Ds K 1973:2) Partikelmärkning av olja i fartyg.
Detta betänkande har resulterat i en kungörelse (1974:1106) om märkning av
lastrester i tankfartyg, som trätt i kraft den 1 februari i år. Genom kungörelsen
har sjöfartsverket fått befogenhet att föreskriva partikelmärkning av lastresterna
hos fartyg, som lossat råolja eller petroleumprodukter i svensk hamn
eller inom svenskt sjöterritorium. Märkningen innebär att de i tankarna
kvarvarande oljeresterna tillförs en substans av mikroskopiskt små metallpartiklar
i en kombination som är specifik för varje fartyg. Blandningen
tillverkas av AB Atomenergi i Studsvik, som också utför analys av inkomna
oljeprov. Så snart ett fartyg märkts rapporteras detta till sjöfartsverket, där
man för register över de märkta oljefartygen. Partikelmärkningen har t. v.
karaktären av försöksverksamhet.

LU 1975:10

5

Finländsk lagstiftning om oljeskyddsfond

Vid utskottets besök i Finland hösten 1974 upplystes utskottet om att
man där grundat en särskild fond för ersättande av oljeskador som förorsakats
av fartyg och för ersättande av de kostnader som föranleds av bekämpandet
av oljeskador. Bestämmelser härom har upptagits i lagen den 24 maj 1974
om oljeskyddsfonden, som har trätt i kraft den 1 januari 1975. Fonden, som
täcker både till lands och till sjöss uppkomna oljeskador, förvaltas av handelsoch
industriministeriet. Fonden finansieras genom oljeskyddsavgifter som
uppbärs för till landet införd råolja. Oljeskyddsavgifterna skall betalas av
den som först anmäler oljan till tullklarering. Ur fonden kan ersättningar
beviljas dem som utsatts för oljeskada samt dem som deltagit i bekämpningen
av oljeskada för de kostnader som åsamkats dem i anledning härav.
Av fondens medel kan även ersättas kostnader för anskaffning av bekämpningsredskap
och för upprätthållande av bekämpningsberedskap. I ärenden
rörande oljeskyddsfonden biträds statsrådet av en oljeskadenämnd, i vilken
skall ingå representanter för staten, kommunerna, natur- och miljövårdsintressena,
oljebranschen och försäkringsgivarna.

Utskottet

I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär att utredning
verkställs i syfte att möjliggöra för fiskare som får fångst, fartyg eller redskap
skadade genom oljeutsläpp, oljebekämpning eller dylikt att erhålla ekonomisk
ersättning för den skada som har vållats.

Utskottet vill till en början anmärka att den efter andra världskriget
kraftigt tilltagande föroreningen av havet har på det internationella planet
föranlett successivt ökade ansträngningar att motverka och förhindra detta
slags miljöförstöring. Oljeutsläpp från fartyg har därvid tilldragit sig ett särskilt
intresse med hänsyn till de svåra skador som utsläppen kan förorsaka.
Det internationella samarbete som påbörjades redan i början av 1950-talet
i syfte att förebygga havsvattnets förorening genom olja har, enligt vad
som ovan närmare utvecklats, resulterat i olika konventioner, vilka syftar
till att dels minska oljeutsläpp från fartyg, dels ge möjlighet att vidtaga
åtgärder i anledning av sådant oljeutsläpp, dels bereda skadelidande möjlighet
till ersättning för de skador som utsläppet förorsakat. När det gäller
möjligheten att erhålla ersättning för oljeskada innebär främst 1966 drs ansvarighetskonvention
och 1971 drs fondkonvention betydelsefulla framsteg.
Konventionerna har dock ännu inte trätt i kraft.

1 svensk rätt finns f. n. inte några särskilda gällande regler om ansvarighet
för skada orsakad av förorening till sjöss genom olja, utan ansvarigheten
för sådana skador bestäms enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler och
sjölagens bestämmelser. Dessa innebär i princip att någon form av vållande
från fartygets sida måste påvisas för att ersättning skall kunna erhållas.

Som framgår av det ovan anförda har riksdagen emellertid år 1973 antagit

LU 1975:10

6

en lag om ansvarighet för oljeskada till sjöss (ansvarighetslagen) och en
lag om ersättning från den internationella oljeskadefonden (oljeskadefondslagen).
De har sin grund i ovannämnda konventioner, och deras ikraftträdande
äravhängigt av att konventionerna träder i kraft. Ansvarighetslagen
föreskriver skyldighet för ägare av fartyg som för last av beständig olja
i lös vikt (s. k. bulklast) att ersätta skada, som orsakas av utsläpp av olja
från fartyget, oberoende av om det från fartygets sida har begåtts något
fel eller någon försummelse (strikt ansvarighet). Med oljeskada förstås även
kostnader för förebyggande åtgärder eller skada som förorsakats av sådan
åtgärd. Fartygsägarens ansvar är dock begränsat till vissa belopp. I fråga
om fartyg som befordrar mer än 2 000 ton olja som bulklast är ägaren skyldig
att ha försäkring eller ställa säkerhet för sin ansvarighet. Oljeskadefondslagen
är avsedd att komplettera det skydd som ansvarighetslagen ger i fall där
ansvarighetsbeloppet ej täcker uppkomna skador eller ansvarighet ej föreligger
enligt ansvarighetslagen.

Fiskare som får oljeskador på redskap och båtar är självfallet berättigade
till ersättning enligt ansvarighetslagen. Även skador som förorsakas av oljebekämpningsmedel
m. m. faller in under lagens bestämmelser. Detsamma
gäller skador i form av inkomstbortfall till följd av att redskap inte kan
användas. Även andra fall av ersättningsgill förmögenhetsskada kan förekomma.

En förutsättning för att den skadelidande skall kunna erhålla ersättning
enligt ansvarighetslagen är dock att skadevållaren är känd. Även när det
gäller oljeskadefondslagen är vetskapen om vem som är skadevållare en
förutsättning för att rätt till ersättning skall inträda. Vid många skador orsakade
av oljeutsläpp går det emellertid inte att fastställa vilket fartyg som
vållat skadan. I sådana fall härrör oljan oftast från tankfartyg, som gått
i barlast och som i strid med gällande bestämmelser spolat ut oljerester
vid rengöring av tankarna.

Problemet med skador orsakade av oljeutsläpp från okända fartyg prövades
ingående av utskottet vid behandlingen av förslaget till ansvarighetslag (LU
1973:40 s. 20 ff.). Utskottet konstaterade då att det för tillfället inte fanns
någon möjlighet att få till stånd en internationell reglering, som kunde ge
en skadelidande rätt till ersättning i dessa fall. Problemet borde man därför
lösa genom att försöka få till stånd en minskning eller helst ett upphörande
av sådana oljeutsläpp. Utskottet pekade härvid särskilt på det utvecklingsarbete
med partikelmärkning av olja som pågick.

Såsom framgår av det ovan anförda har arbetet härmed nu lett till utfärdandet
av en kungörelse om märkning av lastrester i tankfartyg som har trätt
i kraft den 1 februari 1975.1 kungörelsen har sjöfartsverket givits befogenhet
att föreskriva partikelmärkning av lastresterna hos fartyg, som lossat råolja
eller andra petroleumprodukter i svensk hamn eller inom svenskt sjöterritorium.
Sådan märkning skall registreras på sätt närmare framgår av redogörelsen
ovan (s. 4). Mot bakgrund av utskottets tidigare uttalanden i

LU 1975:10

7

denna fråga vill utskottet uttrycka sin tillfredsställelse över att försöksverksamhet
på området nu har påbörjats. Enligt utskottets mening kan det antas
att reglerna om partikelmärkning på sikt kommer att bidra till en minskning
av förekommande oljeutsläpp.

Yrkesfiskarnas möjlighet att få ersättning vid oljeskada begränsas emellertid
ytterligare av att bestämmelserna i ansvarighetslagen och oljeskadefondslagen
endast är tillämpliga på skador som uppkommer inom Sveriges
eller annan fördragsslutande stats territorium. Inträffar skada på internationellt
vatten är såsom utskottet påpekat i det föregående (s. 3) sjölagens
bestämmelser tillämpliga. Dessa erbjuder emellertid yrkesfiskarna ett otillräckligt
skydd mot ekonomiska förluster på grund av oljeutsläpp.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet sålunda att, när ansvarighetslagen
och oljeskadefondslagen har trätt i kraft, en skadelidande har möjlighet
att få ersättning i de av motionären påtalade fallen, under förutsättning
att skadevållaren är känd och skadan inträffar inom Sveriges eller annat
fördragsslutande lands territorium. Enligt vad utskottet inhämtat kan man
räkna med att åtminstone ansvarighetslagen kommer att sättas i kraft under
innevarande år. Om nyss nämnda förutsättningar inte föreligger är emellertid
möjligheterna att få skadestånd mycket begränsade. Inte heller synes det
f. n. föreligga någon möjlighet att försäkringsvägen erhålla ersättning för
oljeskador på redskap och fartyg. Enligt vad utskottet inhämtat saknas sålunda
helt möjlighet att försäkra fiskeredskap. Enligt uppgift täcker vidare
förekommande former av fartygsförsäkring endast skador som sammanhänger
med sedvanliga risker inom sjöfarten, såsom grundstötning och kollision,
medan skador på grund av oljeutsläpp ej omfattas av dessa försäkringar.

Utskottet finner mot bakgrund av det anförda att det är viktigt att yrkesfiskarnas
möjligheter att erhålla ersättning för oljeskador förbättras. Enligt
utskottets mening bör detta i första hand ske genom internationella överenskommelser.
Utskottet anser det därför vara en angelägen uppgift för
regeringen att i det fortsatta internationella samarbetet i fråga om oljeskydd
verka för att det träffas överenskommelser som ger skadelidande rätt till
ersättning även för skador som inträffar på internationellt vatten. Utskottet
är emellertid medvetet om de svårigheter som kan föreligga för en enstaka
nation att utöva ett bestämmande inflytande på innehållet i internationella
konventioner. I den mån det nu åsyftade problemet ej kan lösas inom ramen
för det internationella samarbetet bör enligt utskottets mening andra möjligheter
att förbättra fiskarnas ersättningsskydd övervägas. Härvid kan flera
olika lösningar tänkas. Utskottet vill här endast peka på möjligheten att
inrätta en nationell ersättningsfond som t. ex. finansieras genom avgifter,
knutna till den sjötransporterade oljan. Såsom framgår av det ovan anförda
(s. 5) har en sådan oljeskyddsfond inrättats i Finland den 1 januari i år.

Utskottet anser det inte f. n. erforderligt att riksdagen, såsom motionären
yrkar, begär att en särskild utredning tillsätts. Utskottet förutsätter att re -

LU 1975:10

8

geringen noga foijer utvecklingen på området och vidtar nödiga åtgärder
för att förbättra möjligheterna för yrkesfisket att få ersättning för skador
som vållats av oljeutsläpp.

Vad utskottet ovan anfört bör ges regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionen 1975:891 ger regeringen
till känna vad utskottet ovan anfört.

Stockholm den 18 mars 1975

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: herrar Svanström (c). Hammarberg (s), Sundelin (s)*, Börjesson
i Falköping (c), fru Åsbrink (s)*, herrar Sjöholm (fp), Andersson i Södertälje
(s), Torwald (c), Olsson i Timrå (s), Winberg (m)*, fru Nilsson i Sunne
(s), herrar Olsson i Sundsvall (c)*, Israelsson (vpk)*, fru Fredgardh (c) och
fru Jacobsson (m)*.

*Ej närvarande vid betänkandets justering

GOTAB 75 9148 S Slockholm