Lagutskottets betänkande med anledning av motion angående tillämpningen av permutationsrätten

Betänkande 1974:LU7

Lagutskottets betänkande nr 7 år 1974 LU 1974:7

Nr 7

Lagutskottets betänkande med anledning av motion angående
tillämpningen av permutationsrätten.

Motionen

I motionen 1974:1265 av herrar Lidgård (m)och Schött (m) yrkas att riksdagen
uppdrar åt sina revisorer att utarbeta en översikt över hur permutationsrätten
sedan 1968 använts beträffande skolornas stipendie- och premiefonder.

Motivering

Motionärerna framhåller att Kungl. Majit genom kungl, brev den 15 november
1968 givit mycket vidsträckta bemyndiganden till lokala skolmyndigheter
att dra in stipendie- och premiefonder vid de s. k. avvecklingsskolorna.
Alla dylika fonder har enligt motionärerna sammanslagits i stora
enheter, där de olika individuella syftena med fonderna gått förlorade, fastän
dessa syften i och för sig mycket väl kunnat tillgodoses även under de
nya förhållanden, som uppstått sedan just den skola till vilken fonden en
gång skänkts gått upp i grundskola eller gymnasieskola på orten. På detta
sätt har donatorernas ändamål med sina donationer satts åsido i mycket
stor omfattning inom hela skolväsendet. Motionärerna hävdar att permutationsrätten
i realiteten använts på sådant sätt att skolmyndigheterna kunnat
använda donationsmedlen efter eget gottfinnande. Alla de olika ändamål
som donatorerna velat gynna har ansetts inneslutna i några få svepande
formuleringar. Som exempel nämner motionärerna Kungl. Maj:ts stadgar
för De kommunala flickskolornas minnesfond i Stockholm, i vilken alla
de stipendiefonder som funnits i Stockholm uppgått utan möjlighet att vidare
tillgodose de olika specialändamål som de ursprungliga fonderna avsett att
gynna. Vidare ges ett exempel från Höganäs där en fond donerad för att
ge stipendium till dem som utmärkt sig i svensk uppsatsskrivning i stället
använts för att anlägga en fotbollsplan för skolan.

För att få en överblick över vad som egentligen skett på detta område
borde enligt motionärernas mening en undersökning göras av hur permutationsrätten
- som delegerats till olika statliga och kommunala myndigheter
utan sådan sakkunskap som permutationsbeslut i och för sig kräver
- i verkligheten tillämpats. Motionärerna anser att denna undersökning enklast
kan företas av riksdagens revisorer. Sedan dess resultat framlagts för
riksdagen, får riksdagen närmare överväga vilka åtgärder denna kan ge anledning
till.

I Riksdagen 1974. fi sami. Nr 7

LU 1974:7

2

Nuvarande ordning

När i testamente, gåvobrev, stiftelseurkund eller liknande handling har
meddelats föreskrifter om förfogandet över eller förvaltningen av viss egendom
uppstår stundom behov av att jämka dessa föreskrifter. Samhällsutvecklingen
på det område som berörs av förordnandet, förändringar i destinatärskretsens
omfattning eller i egendomens värde kan ha lett till att det
är omöjligt eller inte meningsfullt eller skulle strida mot syftet med förordnandet
att strikt iaktta de ursprungligen meddelade föreskrifterna. I fall då
den grundläggande urkunden inte innehåller några anvisningar om hur
ändring i föreskrifterna skall ske har sedan gammalt Kungl. Maj:t ansetts
ha befogenhet att genom beslut om s. k. permutation medge sådan ändring.
Permutationsrätten har inte grundats på någon bestämmelse i regeringsformen,
utan den har vuxit fram på sedvanerättslig grund med anknytning
till allmän civillag.

Med hänsyn till att permutation får anses innebära avsteg från vad eljest
gäller enligt lag ansåg grundlagberedningen det lämpligt att en generell rätt
för regeringen eller annan myndighet att besluta i ärenden om permutation
erhöll uttryckligt stöd i grundlagen. Grundlagberedningen föreslog därför
att i den nya regeringsformen skulle i 10 kap. 10 § införas bestämmelser
därom. Det i propositionen (1973:90) framlagda förslaget till ny regeringsform
kom dock att sakna motsvarighet till bestämmelsen om permutation i beredningens
förslag. Som skäl härför angavs att det vid tillkomsten av den
i det följande redovisade permutationslagen hade konstaterats att regler i
ärendet kunde införas genom samfällt stiftad lag och inte behövde någon
grundlagsändring. Med hänsyn härtill fanns det enligt departementschefens
mening inte någon anledning att i grundlag föra in föreskrifter om permutation.

En mera fullständig reglering av permutationsrätten infördes i svensk rätt
för första gången genom antagandet av permutationslagen (1972:205), vilken
trädde i kraft den 1 juli 1972. Lagen innehåller regler om förutsättningarna
för permutation och om handläggning av permutationsärenden. I 1 § anges
tre kvalificerade förutsättningar för att permutation skall kunna ske, nämligen
att - på grund av ändrade förhållanden — bestämmelse ej längre kan iakttas
eller blivit uppenbart onyttig eller blivit uppenbart stridande mot utfärdarens
avsikter. Härjämte anges att permutation får ske om annat särskilt skäl föreligger.
I lagstiftningsärendet (prop. 1972:8, LU 1972:11) underströks kraftigt
att som utgångspunkt för tillämpningen av lagen borde gälla att den praxis
som hade utvecklat sig vid Kungl. Maj:ts handläggning av permutationsärenden
skulle följas även i fortsättningen och att någon ändring av dittills
tillämpade allmänna principer inte var åsyftad. En god uppfattning om praxis
kan erhållas ur den som bilaga till propositionen fogade redogörelsen för
300 permutationsbeslut, som Kungl. Maj:t meddelat år 1968.

Beslutanderätten i permutationsärenden har i lagen delegerats till fidei -

LU 1974:7

3

kommissnämnden, såvitt rör fideikommissförordnanden, och i övrigt till
kammarkollegiet (2 §). Avser ärendet ändrad ändamålsbestämning för egendom
av betydande värde eller uppkommer i ärendet fråga av särskild vikt
från allmän synpunkt, skall ärendet dock överlämnas till Kungl. Maj:t för
avgörande (3 §). Talan mot fideikommissnämndens och kammarkollegiets
beslut i permutationsärende skall föras hos Kungl. Maj:t genom besvär (4 §).

Enligt uttryckligt stadgande (5 §) gäller permutationslagen ej sådan pensions-
eller personalstiftelse som avses i lagen (1967:531) om Iryggande av
pensionsutfästelse m. m. För permutation beträffande sådan stiftelse gäller
22 § nämnda lag. Beslutanderätten i sistnämnda slag av ärenden tillkommer
tillsynsmyndigheten, dvs. länsstyrelsen i det län där arbetsgivaren har sin
hemvist. Länsstyrelsen har möjlighet att underställa ärendet Kungl. Maj:ts
prövning.

Frågor om permutation har också tagits upp i tre kungl. brev. Det första
är från 1952 (SFS 1952:183) och rör inverkan på enskilda donationer av
ny kommunindelning och torde numera sakna aktualitet. De båda andra
är från 1968 och 1969. Det sistnämnda gäller lönedonationer vid de allmänna
läroverken och sammanhänger med det i statstjänstemannalagen intagna
förbudet (14 §) för tjänsteman att uppbära med tjänsten förenade gåvo- eller
donationsmedel eller därmed jämförlig förmån.

Det i motionen åberopade 1968 års kungl, brev utfärdades den 15 november
nämnda år och rör stipendie-, premie-, materiel- och lönefonder vid avvecklingsskolorna,
dvs. statliga och kommunala realskolor, kommunala flickskolor,
praktiska kommunala realskolor och högre folkskolor. Bakgrunden
till brevet är dessa skolformers upphörande. Utan hinder av vad som för
varje fond av nu angivet slag kan finnas föreskrivet får enligt brevet fonder
inom samma kommun, vilkas kapital var för sig understiger 20 000 kronor,
sammanläggas till sam/ond. om ej särskilda skäl talar däremot. Om det sammanlagda
kapitalet av fonderna i kommunen understiger 5 000 kr. får fonderna
förbrukas. Fond som inte sammanlägges med annan fond eller förbrukas
består som fristående särfond. Fonderna förvaltas av skolstyrelsen,
dock att kommun som har centraliserad medelsförvaltning kan överföra
fondernas förmögenhetsförvaltning till detta förvaltningsorgan.

Enligt p. B.5 i brevet skall den för utdelning disponibla avkastningen
av sam- och särfonderna enligt beslut av skolstyrelsen användas till förmån
för eleverna vid skolväsendet i kommunen, företrädesvis/öV belöning eller
uppmuntran åt elev, som visat god kamratanda eller berömvärd flit, för
belöning till elev, som ägnar arbete åt teater eller musik eller annan kulturell
verksamhet vid skolan eller åt gymnastik eller idrott, för stipendium för
fortsatt utbildning efter genomgång av obligatorisk skola, för hjälp åt elev
för studier eller för studieresa inom- eller utomlands, för studiebesök, skolresa,
fritidsverksamhet, kulturell verksamhet, idrottstävling eller annat för
eleverna gemensamt ändamål samt för förvärv av materiel eller andra saker.
Avkastningen får inte användas för ändamål som skall tillgodoses med ut 1'

Riksdagen 1974. 8 sami. Nr 7

LU 1974:7

4

debiterade medel. Vid disposition av samfond bör hänsyn till föreskrifterna
i urkunderna för de i fonden ingående donationerna tas i den utsträckning
som finnes lämplig. I fråga om särfond beaktas vid dispositionen urkundsföreskrifterna
så långt möjligt, dock att manliga och kvinnliga elever likställes.
För samfond och (vid behov) för särfond bör fastställas stadgar med
föreskrifter om förvaltning, ändamål och vad som skall iakttas för att fl
bidrag ur fonden samt de övriga bestämmelser som finnes erforderliga. Stadgarna
underställes länsstyrelsen för fastställelse. Finns föreskrift om hur med
fond skall förfaras om skolan avvecklas skall föreskriften iakttas eller frågan
om fondens förvaltning och användning underställas Kungl. Majit.

Den rättsliga karaktären av ovannämnda bemyndiganden för lokala myndigheter
att pröva permutationsärenden har varit föremål för diskussion.
Justitiekanslern hävdade i sitt remissvar att breven inte borde betraktas som
beslut av Kungl. Majit om delegering av permutationsrätten utan snarare
borde ses som generella permutationsbeslut föranledda av ändrade förhållanden,
där lokal myndighet har fått i uppdrag att på grundval av det generella
beslutet svara för detaljutformningen i de enskilda fallen. Föredragande
statsrådet biträdde denna mening, och något undantag för dessa brev togs
därför inte in i permutationslagen.

Någon sammanställning över hur 1968 års brev kommit att tillämpas av
de lokala myndigheterna har, såvitt utskottet kunnat finna, inte gjorts.

Utskottet

Med permutation avses ett förfarande, varigenom offentlig myndighet vid
ändrade förhållanden medger att bestämmelser som har getts av enskilda
i gåvobrev, stiftelseförordnanden, testamenten och liknande handlingar får
ändras eller medger att undantag får göras för visst fall från vad som är
föreskrivet i sådan handling. Regler om förutsättningarna för permutation
och om handläggningen av permutationsärenden återfinns numera i permutationslagen
(1972:205).

I förevarande motion uppmärksammas frågan hur permutationsprinciperna
iakttas i den praktiska tillämpningen när det gäller vissa donationsfonder
inom skolväsendet, vilka omfattas av ett av Kungl. Majit före permutationslagens
tillkomst meddelat generellt permutationsbeslut. Som framgår
av den föregående framställningen har Kungl. Majit år 1968 i administrativ
ordning utfärdat bestämmelser om dispositionen av avvecklingsskolornas
stipendie-, premie-, materiel- och lönefonder samt uppdragit åt skolstyrelse
eller annan lokal förvaltningsmyndighet att på grundval av bestämmelserna
svara för detaljutformningen i det enskilda fallet. Beträffande det närmare
innehållet i 1968 års kungl, brev hänvisar utskottet till den ovan intagna redogörelsen
(s. 3 fi).

Enligt motionärernas uppfattning kan det ifrågasättas huruvida den perro
utationspraxis som utvecklats inom undervisningsväsendet vid tillämp -

LU 1974:7

5

ningen av 1968 års kungl, brev i alla avseenden kan anses fullt tillfredsställande.
1 motionen anförs exempel på åtgärder som vidtagits beträffande
fonderna och som enligt motionärernas mening inneburit att donatorernas
ändamål med sina donationer i alltför stor utsträckning åsidosatts. För att
man skall få en klarare överblick över hur permutationsbestämmelserna i
1968 års kungl, brev lokalt tillämpas inom skolväsendet, förordar motionärerna
att en undersökning härav verkställs. Det föreslås i motionen att
riksdagens revisorer får i uppdrag att företa denna undersökning. På grundval
därav skulle riksdagen sedan få närmare överväga vilka åtgärder undersökningens
resultat kunde ge anledning till.

Utskottet vill till en början erinra om att föreskrifterna i 1968 års kungl,
brev i allt väsentligt ansluter sig till de normer som vid denna tidpunkt
tillämpades vid Kungl. Maj:ts handläggning av permutationsärenden. Detta
gäller inte bara om den nya ändamålsbestämningen för fonderna utan även
i fråga om ändringarna i övrigt med avseende på förmögenhetsförvaltningen,
t. ex. de närmare villkor som uppställs för sammanläggning till s. k. samfond
av smärre fonder. Beträffande Kungl. Maj:ts dåvarande permutationspraxis
uttalades vid tillkomsten av den nu gällande permutationslagen att denna
praxis borde gälla som utgångspunkt för tillämpningen av lagen och att
någon ändring av dittills tillämpade allmänna principer inte var åsyftad (prop.
1972:8 s. 30 och LU 1972:11 s. 15 f.).

I förevarande motion anförs beträffande tillämpningen av bestämmelserna
i 1968 års kungl, brev beaktansvärda synpunkter. Med hänsyn till att permutationsinstitutet
onekligen lämnar möjlighet till väsentliga ingripanden i
enskildas dispositioner vill utskottet understryka vikten av att de principer
som utbildats på detta speciella rättsområde noggrant beaktas vid de förvaltande
myndigheternas beslut i olika detaljfrågor rörande fondernas användning.
Motionärerna anser att detta inte alltid sker i den utsträckning
som är önskvärd. Enligt utskottets bedömande finns det också anledning
att antaga att myndigheternas avgöranden i olika förvaltningsangelägenheter
beträffande fonderna stundom mer påverkas av vad som från administrativ
eller arbetsrationell synpunkt framstår såsom mest ändamålsenligt än av
respekten för donators intentioner. Utskottet vill i detta sammanhang betona
att en huvuduppgift för den permuterande myndigheten just är att se
till att donators intentioner följs så nära som möjligt. Det bör vidare här erinras
om att avkastningen av fonderna enligt uttrycklig föreskrift i 1968 års
kungl, brev inte får användas för ändamål som skall tillgodoses med utdebiterade
medel.

Den i motionen riktade kritiken mot de lokala myndigheternas tillämpning
i vissa fall av bestämmelserna i 1968 års kungl, brev utgör enligt utskottets
uppfattning inte ett tillräckligt skäl för att man generellt skulle kunna ifrågasätta
skolmyndigheternas kompetens att handlägga ifrågavarande permutationsärenden.
Detta synes inte heller vara motionärernas mening. Utskottet
vill i detta sammanhang peka på att det med hänsyn till de ifrå -

LU 1974:7

6

gavarande donationsurkundernas skiftande karaktär torde vara ofrånkomligt
att överlåta detaljregleringen till Kungl. Maj:t underordnade myndigheter
som har erforderlig kännedom om de lokala förhållandena. Tillvägagångssättet
överensstämmer för övrigt väl med principen om vidgad delegation
av permutationsärenden, vilken princip lagts till grund för 1972 års lagstiftning
i ämnet, liksom med tidigare uttalanden av riksdagen i denna fråga
(1LU 1966:37, 1LU 1969:22, SU 1966:125 och ILU 1970:57). Utskottet vill
vidare peka på att intresset av en enhetlig rättstillämpning tillvaratas genom
särskilda föreskrifter i 1968 års kungl. brev. Sålunda föreskrivs att, om
skolstyrelsen eller annat organ som förvaltar fond finner att avvikelse från
de i brevet meddelade bestämmelserna är påkallad beträffande fonden eller
att annan särskild föreskrift om fonden är erforderlig, fondförvaltaren har
att göra framställning härom hos Kungl. Maj:t. Enligt en annan föreskrift
skall fondförvaltaren insända meddelande till länsstyrelsen om åtgärd beträffande
fond som vidtas enligt bestämmelser i brevet. Finner länsstyrelsen
att åtgärden inte står i överensstämmelse med bestämmelserna eller att särskild
föreskrift behövs, har länsstyrelsen att tillse att frågan underställs Kungl.
Maj:ts prövning. Slutligen skall för samfond och vid behov för särfond upprättas
stadgar, vilka skall underställas länsstyrelsen för fastställelse.

Mot bakgrund av den tillsyn, som sålunda redan ankommer på länsstyrelsen,
och till förhållandena i övrigt beträffande handläggningen av förevarande
permutationsärenden finner utskottet att den i motionen föreslagna
undersökningen av praxis på området knappast kan antas komma att leda till
några konkreta ändringsförslag från riksdagens sida. Beträffande motionsyrkandet
vill utskottet vidare framhålla att enligt en samstämmig uppfattning
skall riksdagens revisorer vid sin granskning lägga tyngdpunkten
på frågor av generell och principiell innebörd inom ramen för en helhetssyn
på statsverksamheten (se prop. 1973:90 s. 435). Visserligen kan riksdagen
— på förslag av t. ex. utskott — ge revisorerna särskilda utredningsuppdrag.
Såsom grundlagberedningen anfört måste dock återhållsamhet iakttas härvidlag
(se SOU 1972:15 s. 211). 1 annat fall skulle revisorernas arbete kunna
förryckas. Detta gäller särskilt som revisionsverksamheten numera bedrivs
i enlighet med en i förväg upprättad och fastställd granskningsplan för varje
verksamhetsår.

Enligt utskottets mening synes också syftet med motionen vara tillgodosett
genom den erinran, som innefattas i vad utskottet ovan anfört, samt utskottets
betonande av att tillbörlig respekt visas för de ändamål som donator
gett uttryck för i donationsurkunden. Någon åtgärd härutöver kan inte anses
påkallad från riksdagens sida. Motionen bör således inte föranleda någon
riksdagens vidare åtgärd.

LU 1974:7

7

Utskottet hemställer därför

att motionen 1974:1265 inte föranleder någon riksdagens vidare
åtgärd.

Stockholm den 28 mars 1974

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: herrar Svanström (c), Hammarberg (s), Lidgård (m), fru Åsbrink
(s), herrar Andersson i Södertälje (s), Torwald (c), Winberg (m), fru Nilsson
i Sunne (s), herrar Olsson i Sundsvall (c), Israelsson (vpk), fru Tillander
(c), fru Hjalmarsson (s), fru Johansson i Hovmantorp (s), fru Karlsson (c)
och herr Hägelmark (fp).

Reservation

av herrar Lidgård (m) och Winberg (m) som anser

dels att det avsnitt i utskottets betänkande som börjar på s. 5 med ”1
förevarande” och slutar på s. 6 med ”vidare åtgärd” bort ha följande lydelse:

Åt lokal myndighet har i förevarande fall uppdragits att på grundval av
bestämmelserna i 1968 års kungl, brev svara för den närmare detaljreglering
som är erforderlig. Även inom ramen för denna begränsade beslutanderätt
lämnar emellertid permutationsinstitutet möjlighet till väsentliga ingripanden
i enskildas dispositioner. Det är därför viktigt att myndigheten har
god kännedom om de principer som gäller på permutationsrättens område
och att dessa principer verkligen iakttas vid de avgöranden angående fondernas
disposition som träffas på lokal nivå. Utskottet vill i detta sammanhang
erinra om att en huvudprincip för den permuterande myndigheten
är att se till att donators intentioner följs så nära som möjligt när beslut
fattas om ändrad ändamålsbestämning eller andra ingripande åtgärder vidtas
beträffande fonderna. Utskottet vill också framhålla vikten av att ambitionsnivån
i detta avseende ej sätts för låg så att administrativa eller arbetsrationella
hänsyn i realiteten får fälla avgörandet.

Permutationsinstitutet kommer nu att utsträckas till nya delar av skolväsendet
enligt en av kammarkollegiet den 1 augusti 1973 upprättad promemoria
angående stipendie- och premiefonder vid följande kommunala
skolor, nämligen yrkesskola, fackskola och gymnasium, samt följande landstingskommunal
skolor, nämligen yrkesskola, lantbruksskola, lanthushållsskola
och skogsbruksskola. I ett sådant läge synes det önskvärt att det sker
en undersökning angående hur permutationsbestämmelserna i 1968 års
kungl, brev tillämpats i praktiken så att eventuella tendenser att - utan

LU 1974:7

8

att det är absolut nödvändigt - frångå donators föreskrifter kan brytas.

Utskottet biträder därför motionsförslaget om att en sådan undersökning
bör komma till stånd. I likhet med motionärerna anser utskottet att uppdraget
lämpligen bör anförtros riksdagens revisorer. Några direktiv för undersökningens
utförande finner utskottet inte erforderliga. Utskottet vill emellertid
framhålla att någon fullständighet givetvis inte är åsyftad utan att det är
till fyllest med en belysande stickprovsundersökning. Sedan resultatet av undersökningen
lagts fram får såsom motionärerna framhåller riksdagen närmare
överväga vilka åtgärder detta kan ge anledning till.

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionen 1974:1265 uppdrar åt sina
revisorer att utarbeta en översikt över hur permutationsrätten
sedan 1968 använts beträffande skolornas stipendie- och premiefonder.

Särskilt yttrande

av fru Åsbrink (s) som anför:

Med anledning av den i motionen väckta frågan om tillämpningen av
permutationsrätten på skolområdet vill jag för min del tillägga följande.

I 1968 års kungl, brev har uppdragits riktlinjer för dispositionen av avvecklingsskolornas
fonder. Enligt en av kammarkollegiet utsänd promemoria,
daterad den 1 augusti 1973, avser myndigheterna att också fortsättningsvis
tillämpa samma förfaringssätt och samma bedömningsprinciper beträffande
följande slag av kommunala skolor, nämligen yrkesskola, fackskola
och gymnasium, samt följande slag av landstingskommunala skolor, nämligen
yrkesskola, lantbruksskola, lanthushållsskola och skogsbruksskola.

Givetvis förnekar ingen att det finns donationer, där donators föreskrifter
är av den art att för medlens utdelning i vår tid en permutation visar sig
ovillkorligen nödvändig. 1 sådana fall finns intet att invända.

Mer betänkligt ter det sig med permutationsbestämmelserna i ovannämnda
promemoria att om fondsumman icke uppgår till 10 000 kr. ”lår fondema
förbrukas”. Det framgår icke ens vilka regler som därvid skall gälla.

Här gör man sig uppenbarligen skyldig till ett brott mot död mans vilja.
Administrativa och snävt ekonomiska hänsyn synes här fä skapa en rationalisering
som har föga känsla för dens eller deras vilja, som donerat
medlen. Ofta när det är fråga om äldre donationer rör det sig om medel
som med arbete, möda och omsorg hopsamlats i avsikt att nya generationer
skulle slippa försaka så mycket som donator fått göra.

Av bestämmelserna i 1968 års kungl, brev, vilka återkommer i kammarkollegiets
promemoria, framgår att möjligheterna att använda fondmedlen

LU 1974:7

9

sträcker sig över ett mycket vidsträckt fält. Medlen kan sålunda användas
till ”belöning till elev, som ägnat arbete åt teater eller musik eller annan
kulturell verksamhet vid skolan eller åt gymnastik eller idrott”, till ”studiebesök,
skolresa, fritidsverksamhet, kulturell verksamhet, idrottstävling
eller annat för eleverna gemensamt ändamål” och slutligen till ”förvärv
av materiel eller andra saker”.

Anvisningar i 1968 års kungl, brev om att donators vilja bör i möjligaste
mån beaktas är ytterst vaga.

En helt naturlig följd av detta hårdhänta handhavande av donationer kommer
med all säkerhet att bli att ingen förtänksam donator in spe kommer
att skänka sina medel till en skoldonation, när donationens bestånd är så
föga garanterad.

Pietet mot donators vilja bör vara den självklart ledande principen i all
permutationsverksamhet. Tendensen i de hittills genomförda generella permutationsbesluten
synes mig vara i vissa stycken oroväckande pietetslös.