Lagutskottets betänkande i anledning av motioner ang. registrering av svenska fartyg under utländsk flagg

Betänkande 1973:LU23

Lagutskottets betänkande nr 23 år 1973

LU 1973:23

Nr 23

Lagutskottets betänkande i anledning av motioner ang. registrering av
svenska fartyg under utländsk flagg.

I motionen 1973:40 av herrar Bergqvist (s) och Rosqvist (s) yrkas att
riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att en utredning tillsätts med uppgift att
föreslå åtgärder för att motverka överförandet av svenska fartyg till
utländsk flagg.

I motionen 1973:1342 av herrar Bengtsson i Göteborg (c) och
Pettersson i Örebro (c) yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att en
utredning med deltagande av representanter för rederinäringen och de
sjöfackliga organisationerna tillsätts med uppgift att kartlägga orsaker till
och verkningar av registrering av svenska fartyg under utländsk flagg samt
att föreslå åtgärder för att begränsa sådan registrering.

Synpunkter i ärendet har inför utskottet framförts av företrädare för
Sveriges redarförening, Sveriges fartygsbefälsförening, Svenska maskinbefälsförbundet
och Svenska sjöfolksförbundet.

Fartygs nationalitet

Fartygs nationalitet är av grundläggande rättslig betydelse. Ett fartyg
har i främmande land och på det fria havet den rättsställning som
folkrätten och internationella fördrag tillförsäkrar hemlandets fartyg.
Väsentlig maktutövning i fråga om fartyg är i betydande mån förbehållen
hemlandets myndigheter, låt vara med en del viktiga inskränkningar,
framför allt i främmande hamn. Säkerheten på svenska fartyg är sålunda
underkastad svensk offentlig tillsyn även utomlands och brott som
förövas ombord hör i princip under svensk domsrätt. Också viktiga
privaträttsliga verkningar är knutna till nationaliteten. Förhållandet
mellan de ombordanställda och redaren är t. ex. i regel underkastat
hemlandets lag. Samma lag reglerar hypotek i fartyg och stundom även
spörsmål om uppkomst av legalpanträtt däri. Nationaliteten är förenad
med rätt att föra hemlandets flagg, i vissa fall också med skyldighet att
göra det.

Enligt gällande rätt skall svenskt fartyg vara i svensk hand till minst
två tredjedelar. I princip räknar sjölagen (SjöL) endast med svenska
medborgare eller på visst sätt kvalificerade svenska aktiebolag som ägare
av sådant fartyg. Men i praxis torde även andra rättssubjekt och
ägarkombinationer godkännas. Huvudredare i partrederi skall alltid vara
svensk medborgare och bosatt här i riket, om fartyget skall räknas som
svenskt.

1 Riksdagen 1973. 8 sami. Nr 23

LU 1973:23

2

I propositionen 1973:42 har föreslagits följande ändringar i dessa
regler. För det första jämkas kravet på kvalificerad svensk ägarövervikt i
svenska fartyg till krav på enkel övervikt. För det andra blir alla svenska
rättssubjekt berättigade att äga svenska fartyg. För det tredje bestäms
kvalifikationskraven på ledningen av bolag och andra juridiska personer
med rätt att äga svenska fartyg av associationsrättens vanliga regler. För
det fjärde skall de formella nationalitetsvillkoren kunna efterges genom
dispens, när det låter sig göra utan att det grundläggande kravet på
avgörande svenskt inflytande över svenska fartygs drift efterges. Utskottet
har i sitt betänkande LU 1973:22 tillstyrkt förslagen.

Registrering av fartyg under s. k. bekvämlighetsflagg

Ett under senare år växande problem inom den internationella
sjöfarten är registrering av fartyg under s. k. bekvämlighetsflagg. Ett
flertal icke traditionella sjöfartsländer såsom Liberia, Panama, Cypern,
Libanon, Somali, Honduras erbjuder redarna en mycket billig registrering
av fartyg. Ofta saknar dessa länder bestämmelser om säkerhet, bemanning
och nyttjande. I de fall där vissa sådana bestämmelser finns saknar man
administrativa möjligheter att kontrollera efterlevnaden.

Systemet med registrering under bekvämlighetsflagg har bekämpats på
facklig väg genom Internationella transportfederationen. En år 1958
inledd bojkott åstadkom till en början en nedgång av bekvämlighetstonnaget.
Efter år 1962 har detta ånyo ökat och utgör numera omkring 20
procent av världstonnaget.

Den snabba ökningen kan illustreras av följande uppgifter beträffande
utvecklingen av Liberias handelsflotta.

Liberias handelsflotta

Ar	Antal	Bruttoregist
1948	2	772
1952	105	897 898
1956	582	5 584 378
1960	977	11 282 240
1964	1 117	14 549 645
1968	1 613	25 719 642
1970	1 869	33 296 644

Liberias handelsflotta är nu världens största. I mitten av år 1971 hade
tonnaget vuxit till 38,5 milj. bruttoregisterton, vilket kan jämföras med
Japan 30,5 milj. ton, Storbritannien 27 milj. ton, Norge 22 milj. ton och
Sverige 5 milj. ton.

Den näst största bekvämlighetsflottan är Panamas som uppgår till 6,3
milj. ton. Därnäst följer Cypern 1,5 milj. ton och Somalia 0,6 milj. ton.

LU 1973:23

3

Svenska sjöfolksförbundets hemställan hos Kungl. Maj:t

Svenska sjöfolksförbundet har i skrivelser till kommunikationsdepartementet
den 15 november 1971 och den 9 oktober 1972 hemställt om
åtgärder mot den ökande registreringen av svenska fartyg under utländsk
flagg. Förbundet åberopade därvid en av förbundet verkställd utredning.
Enligt förbundet är utredningen ofullständig på grund av svårigheterna
att få insyn i rederiernas affärsverksamhet. Trots detta har kunnat
konstateras att 33 fartyg om tillhopa 154 510 bruttoregisterton, som till
minst två tredjedelar ägs av svenska rederier, seglar under utländsk flagg.
Av dessa fartyg är 14 registrerade i Holland, 8 i Tyskland, 5 i Panama, 4 i
England, 1 i Norge och 1 i Finland. Förbundet har beräknat att
härigenom 1 203 arbetstillfällen undanhålls svensk arbetsmarknad.

Motionerna

Motionen 1973:40

Motionärerna anför inledningsvis att sjöfarten är en viktig gren i det
svenska näringslivet. Förutom att skapa mångtusenden arbetstillfällen av
skilda slag seglar svenska fartyg in det s. k. sjöfartsnettot — fraktersättningar
i utländsk valuta — som utgör ca 2 miljarder per år. Från såväl
ombordanställdas synpunkt som samhällets blir det därför enligt motionärerna
oroväckande om man kan iaktta en tendens att bilda rederier
utomlands och sätta fartygen under främmande flagg.

Motionärerna hänvisar därefter till den av Sjöfolksförbundet verkställda
utredningen och det arbete som pågår på det internationella planet
samt framhåller att om det inte är möjligt att genom överenskommelser
mellan länderna stoppa registreringen av fartyg under bekvämlighetsflagg,
varje enskilt land måste överväga åtgärder som kan förhindra en fortsatt
ökning av sådan registrering. Enligt motionärernas mening föreligger det
en stor risk för att svenska fartyg i en allt större utsträckning sätts under
utländsk flagg. De anser därför att det behövs en utredning som gör en
ingående kartläggning av detta problem, dess orsaker och följder samt
överväger vad som kan göras för att hindra en fortsatt flykt från svensk
flagg.

Motionen 1973:1342

Även i denna motion redogörs för den av Sjöfolksförbundet verkställda
utredningen. Motionärerna påpekar att det finns skilda anledningar till
registrering utomlands men att dessa genomgående har sin grund i att
gynnsammare ekonomiska villkor kommer redarna till godo. Som
exempel anförs att man vid registrering av ett fartyg i Frankrike erhåller
17 % i statssubvention på nybyggnadspriset. På motsvarande sätt fick
man för ett par år sedan i England 25% och till helt nyligen 20 %. En
annan anledning till utlandsetablering kan enligt motionärerna vara, att

LU 1973:23

4

man ingår i europeiska konsortier och att ett eller flera av fartygen ägs
delvis av utländska intressen. Det kan också tänkas att, när ett fartyg
under en fraktdepression blir olönsamt att driva under svensk flagg, en
redare kanske flyttar fartyget utomlands tillfälligtvis för att under
billigare flagg invänta bättre priser på andrahandsmarknaden för fartyg.
Ytterligare en anledning till utlandsetablering menar motionärerna vara
att denna kan utgöra enda möjligheten att erhålla eller få behålla vissa
betydande lastkontrakt.

Motionärerna hävdar att den ökande registreringen av svenska fartyg
utomlands har betydande negativa effekter för vårt land. De anser därför
att sakkunniga bör tillsättas för att kartlägga orsaker till och verkningar
av flaggflykten och för att föreslå åtgärder. I ett sådant utredningsarbete
bör rederinäringen och de sjöfackliga organisationerna delta. Utredningen
bör enligt motionärerna särskilt beakta aspekter som har betydelse för
ökad sjösäkerhet och social trygghet ombord samt söka begränsa de
risker som finns i samband med oljetransporter till sjöss.

Ny tillsatt utredning

Den 2 april 1973 tillkallade kommunikationsministern en arbetsgrupp
med uppdrag att utreda registrering av svenskägda fartyg under utländsk
flagg. Arbetsgruppens arbete skall bedrivas i huvudsak enligt riktlinjer
som anges i en inom kommunikationsdepartementet upprättad promemoria.

I promemorian konstateras att m o t i v e n för att låta registrera ett
fartyg under utländsk flagg kan vara av olika slag.

Ekonomiska fördelar kan stå att vinna genom att registreringslandet
har mindre stränga bestämmelser om bemanning och sociala förmåner för
besättningen. Lägre krav på fartygets säkerhetsstandard eller bristande
kontroll av efterlevnaden av gällande säkerhetsbestämmelser kan också
bidra till en sänkning av driftkostnaderna. Förmånliga skatteregler kan
vidare locka till registrering utomlands.

Fördelar av detta slag torde enligt promemorian vara anledningen till
den ökade registreringen under s. k. bekvämlighetsflagg, dvs. i en stat som
medger registrering av varje fartyg oberoende av ägareförhållanden och
föreningslänk mellan fartyget och staten.

Löne- och skattemässiga fördelar kan också, framhålls det, uppstå vid
annan registrering utomlands än under bekvämlighetsflagg. Skälen för
sådan registrering torde dock till en del bero på utvecklingstendenserna
inom den internationella sjöfarten.

Den tilltagande protektionismen inom sjöfarten har nämligen lett till
att redare från ett tredje land allt oftare ser sina fartyg helt eller delvis
utestängda från trafik mellan två andra länder. En möjlighet att hålla sig
kvar kan då vara att registrera ett eller flera fartyg i ett av dessa två
länder. Registrering utomlands kan också vara en följd av det samarbete
över gränserna som den sjöfartspolitiska och tekniska utvecklingen
medfört inom rederinäringen.

LU 1973:23

5

I promemorian anförs vidare att registrering under utländsk flagg har
uppmärksammats som ett internationellt problem, när det
gäller bekvämlighetsflaggen. F. n. är omkring 20 procent av handelstonnaget
i världen registrerat under sådan flagg. Registrering under bekvämlighetsflagg
kan, understryks det, få allvarliga återverkningar på den
internationella sjöfarten genom sämre socialt skydd för de ombordanställda
samt minskad sjösäkerhet och därigenom ett ökat hot mot miljön,
heter det i promemorian. Möjligheterna att komma till rätta med dessa
problem behandlas inom olika internationella organisationer, såsom
OECD:s sjötransportkommitté, IMCO och ILO. Härutöver kan registrering
under utländsk flagg ha andra negativa effekter för det egna landet i
form av minskade arbetstillfällen, bortfall av skatt etc.

Även om registrering av svenskägda fartyg under bekvämlighetsflagg
f. n. förekommer i endast obetydlig omfattning, är det enligt promemorian
uppenbart att Sverige i egenskap av sjöfartsnation har anledning att
med oro se de risker för sjösäkerhet, arbetstrygghet och miljö som fartyg
under bekvämlighetsflagg innebär. Härtill kommer de olägenheter över
huvud, som kan följa av att svenskägda fartyg registreras utomlands,
förklaras det.

De sakkunniga bör enligt promemorian närmare utreda i vilken
utsträckning det förekommer att helt eller delvis svenskägda fartyg
registreras under bekvämlighetsflagg eller annan utländsk flagg, skälen för
sådan registrering och den utveckling som kan förväntas.

Mot bakgrund av de internationella erfarenheterna på området bör det
klarläggas på vad sätt och i vilken utsträckning sådan registrering får
negativa återverkningar av olika slag.

1 anslutning härtill bör de sakkunniga överväga vilka åtgärder som är
påkallade för att komma till rätta med ifrågavarande problem. I detta
sammanhang bör lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse
eller upplåtelse av fartyg m. m. ses över.

Utskottet

Ett under senare år växande problem inom den internationella
sjöfarten är registrering av fartyg under s. k. bekvämlighetsflagg. Ett
flertal icke traditionella sjöfartsländer såsom Liberia, Panama, Cypern,
Somali, Honduras erbjuder redarna en mycket billig registrering av fartyg.
Trots att systemet med registrering under bekvämlighetsflagg bekämpats
på internationell facklig väg utgör bekvämlighetstonnaget i dag ca 20
procent av världstonnaget. Världens största inregistrerade handelsflotta
har Liberia med ett bruttotonnage som är cirka åtta gånger större än det
svenska.

Orsaken till den kraftiga expansionen av bekvämlighetstonnaget är de
ekonomiska fördelar som ifrågavarande länder kan erbjuda redarna.
Sålunda är skattereglerna ofta synnerligen förmånliga. Vidare kan
registreringslandet ha mindre stränga bestämmelser om bemanning och

LU 1973:23

6

sociala förmåner för besättning. Lägre krav på fartygets säkerhetsstandard
kan också bidra till en sänkning av driftkostnaderna.

Registrering under bekvämlighetsflagg har inneburit betydande nackdelar
för de traditionella sjöfartsländernas sjöfart. Genom att de rederier,
som seglar under bekvämlighetsflagg, har betydligt lägre driftkostnader
kan de erbjuda frakter till lägre priser och på så sätt har konkurrensen
snedvridits. Registrering av fartyg under utländsk flagg medför vidare för
fartygets ursprungliga hemland negativa effekter såsom minskade arbetstillfällen,
bortfall av skatt m. m. Härtill kommer att de anställda ombord
på fartygen under bekvämlighetsflagg ofta har ett sämre socialt skydd.
Understundom är även sjösäkerheten nedsatt vilket bl. a. innebär ökade
risker för de ombordanställda samt ett hot mot miljön. Utskottet vill här
erinra om de skrämmande fall av s. k. flytande likkistor som under de
senaste åren besökt svenska hamnar.

Svenska fartyg har överförts till bekvämlighetsflagg i mindre utsträckning
än vad som gäller för många andra nationers fartyg. Av den i det
föregående redovisade av Svenska sjöfolksförbundet verkställda utredningen
framgår att i september 1972 endast fem svenska fartyg var
registrerade under bekvämlighetsflagg. Däremot förekommer i större
utsträckning att svenska fartyg registreras under annan utländsk flagg.
Skälen för sådan registrering är andra än när det gäller registrering under
bekvämlighetsflagg och de sammanhänger med utvecklingstendenserna
inom den internationella sjöfarten. Stor betydelse har härvid den
tilltagande protektionismen inom sjöfarten, s. k. flaggdiskriminering.
Vidare bör beaktas att samarbetet över gränserna ökat bl. a. i form av
samseglande rederier.

Den tendens till en ökad registrering av svenska fartyg under utländsk
flagg som under senare år kunnat märkas har föranlett Svenska
sjöfolksförbundet att såväl år 1971 som år 1972 göra framställning hos
kommunikationsdepartementet om åtgärder till förhindrande av en
fortsatt flaggflykt.

Mot bakgrund av nu angivna förhållanden hemställs i motionerna
1973:40 och 1973:1342 att riksdagen skall hos Kungl. Maj:t begära att en
utredning tillsätts för att bl. a. föreslå åtgärder för att begränsa en
registrering av svenska fartyg under utländsk flagg.

Vid det möte med sjöfartsnäringens organisationer, som utskottet
hade under våren 1973, framgick att Fartygsbefälsföreningen och
Maskinbefälsförbundet hade samma syn på problemet som Sjöfolksförbundet.
Redarföreningen framhöll att det här rörde sig om mycket
svårbedömda frågor, som torde kunna lösas endast genom internationella
överenskommelser, men föreningen hade i och för sig inget att erinra mot
att de blev föremål för närmare utredning.

Kungl. Maj:t har därefter tillkallat en arbetsgrupp med uppdrag att
utreda registrering av svenskägda fartyg under utländsk flagg. Såsom
framgår av de ovan redovisade direktiven skall de sakkunniga bl. a.
kartlägga i vilken utsträckning det förekommer att helt eller delvis
svenskägda fartyg registreras under bekvämlighetsflagg eller annan ut -

LU 1973:23

7

ländsk flagg och i vilken utsträckning sådan registrering får negativa
återverkningar av olika slag. I anslutning härtill skall de sakkunniga
överväga vilka åtgärder som är påkallade för att komma till rätta med
ifrågavarande problem.

Utskottet anser att förevarande problem är av stor betydelse för
Sverige i egenskap av sjöfartsnation. Enligt utskottets mening är det
därför glädjande att de nu blir föremål för kartläggning och närmare
utredning. Genom att en arbetsgrupp tillsatts har motionärernas syften
med motionerna blivit tillgodosedda. Någon åtgärd från riksdagens sida är
således inte påkallad.

Utskottet hemställer

att motionerna 1973:40 och 1973:1342 inte föranleder någon
riksdagens vidare åtgärd.

Stockholm den 17 oktober 1973

På lagutskottets vägnar
DANIEL WIKLUND

Närvarande: herrar Wiklund i Stockholm (fp), Svedberg (s), Svanström
(c), Sundelin (s), fröken Anderson i Lerum (s), herr Hammarberg (s), fru
Åsbrink (s), fru Lundblad (s), herrar Andersson i Södertälje (s), Winberg
(m), Israelsson (vpk), Olsson i Sundsvall (c), Enlund (fp) och Söderström
(m).

GOTAB 73 5239 S Stockholm 1973