Lagutskottets betänkande i anledning av motion angående skadeersättning vid dammolyckor m. m.

Betänkande 1974:LU9

Lagutskottets betänkande nr 9 år 1974

LU 1974:9

Nr 9

Lagutskottets betänkande i anledning av motion angående skadeersättning
vid dammolyckor m. m.

Motionen

Yrkande

I motionen 1974:198 av herr Jonasson (c) hemställs att riksdagen hos
Kungl. Maj:t anhåller om utredning angående garantier som tryggar
ersättning vid katastrofskador, orsakade av olyckor med dammar och
andra anordningar av motsvarande slag.

Motivering

I motionen framhålls inledningsvis att översvämningskatastrofen den
21 juli 1973 vid Sysslebäck i Värmland aktualiserade en rad problem
angående såväl kontrollen av dammanläggningar som skadeersättningsfrågorna.
Även om man ålägger en försumlig dammägare skadeståndsansvar
är detta från ersättningssynpunkt ofta otillräckligt vid katastrofer
av denna storleksordning, påpekar motionären, som också erinrar om att
regeringen efter Sysslebäcksolyckan beslöt att statlig ersättning skulle
utgå till de drabbade. Motionären betonar emellertid att det för
närvarande inte finns någon garanti för att de skadelidande verkligen
kommer att få ersättning. Någon form av försäkringsskydd mot förluster
vid översvämningskatastrofer är därför enligt motionärens mening motiverad.

Motionären framhåller att frågan om utformningen av ett lämpligt
försäkringssystem rymmer många problem. Utgångspunkten bör enligt
motionärens uppfattning vara att ägaren till dammanläggningen är
ansvarig för skador som uppkommer om dammen brister, såvida ej någon
annan på grund av särskilda skäl kan göras skadeståndsansvarig. Dammägarens
skadeståndsansvar skall kunna täckas av försäkring. Eftersom det
torde kunna bli fråga om mycket stora försäkringar kan särskilda och
kanske ovanliga försäkringstekniska arrangemang bli erforderliga. Motionären
pekar också på att det kan finnas behov av ett försäkringsskydd
mot katastrofskador även när det gäller andra anordningar än dammanläggningar.

1 Riksdagen 1974. 8 sami. Nr 9

LU 1974:9

2

Gällande ordning

Vattenlagstiftningen m. m.

1 2 kap. vattenlagen (1918:523; VL) ges bestämmelser om byggande i
vatten. Därmed avses enligt 2 kap. 1 § VL i första hand uppförande av
damm, bro, brygga, vall, hus eller annan anläggning, men dessutom
uppräknas ett flertal andra åtgärder, som kan medföra inverkan på
vattnets djup och läge eller dess utnyttjande i övrigt. Den praktiskt sett
mest betydelsefulla formen för byggande i vatten torde vara inrättande av
vattenkraftverk med tillhörande dammar och övriga anordningar för
vattenkraftens utnyttjande.

I 2 kap. 20 § VL föreskrivs obligatorisk förhandsprövning av byggande
i vatten, bl. a. så snart detsamma avser dammbyggnad i ett icke alltför
obetydligt vattendrag eller ock eljest genom byggandet kan ske en viss
inverkan på vattenståndet eller vattnets lopp. Detta medför att frågan om
företagets inverkan på allmänna och enskilda intressen blir utredd och
åtminstone provisoriskt avgjord på ett stadium, då ändringar i den
ursprungliga byggnadsplanen verkligen kan göras. Prövningen ankommer
på vattendomstol. Domstolens beslut om tillstånd skall innehålla noggranna
bestämmelser om byggnadens läge och konstruktion. En särskild
granskning av konstruktionen från katastrofsynpunkt skall vidare göras av
krigsskyddsnämnden för kraftanläggningar. Vattendomstolen skall där så
erfordras också meddela bestämmelser om vattenhushållning, t. ex.
beträffande öppethållande av dammlucka. Om det inte meddelats några
sådana bestämmelser, skall enligt 2 kap. 29 § VL dammlucka hållas
öppen när det behövs till förekommande av skada uppströms eller
nedströms. Vid avtappning får inte så mycket vatten på en gång släppas
fram att allmän eller enskild rätt sätts i fara.

Reglerna om obligatorisk tillståndsprövning vid byggande i vatten är i
princip tillämpliga ej blott vid nybyggnad utan även vid ändrings- och
reparationsarbete på en befintlig byggnad, såvida arbetet berör del av
byggnaden ”nedom högsta kända vattenståndet”.

Ägaren av en vattenbyggnad, t. ex. en dammanläggning, har skyldighet
att underhålla densamma, så att fara för allmän eller enskild rätt inte
uppstår (2 kap. 33 § VL). Underhållsskyldigheten gäller till dess byggnaden
borttagits. Sådana byggnader som mera avsevärt inverkar på
vattenförhållandena får inte borttagas utan tillstånd av vattendomstolen
(2 kap. 34 § VL). Ägarens ansvar för byggnadens underhåll innebär dels
att han är pliktig att gottgöra skada som vållas genom uraktlåtenhet att
hålla byggnaden i försvarligt skick, dels ock att han genom föreläggande
av domstol kan tillhållas att fullgöra försummat underhåll. Vidare
föreligger givetvis skadeståndsskyldighet om någon uppför vattenbyggnad
utan vederbörligt tillstånd eller bryter mot föreskrifter som meddelats i
tillståndsbeslut. Ett flertal av VL:s bestämmelser sanktioneras dessutom
genom böter.

VL är för närvarande föremål för en allmän översyn av vattenlagsut -

LU 1974:9

3

redningen (direktiv 1969 Ju:58, tilläggsdirektiv 1973 Ju: 18). Huvudvikten
av utredningsuppdraget är lagd på de delar av lagen sorn har
samband med samhällsplaneringen i stort. Utredningen har hittills avgivit
tre delbetänkanden (SOU 1970:40, SOU 1972:14 och SOU 1973:31).

Enligt länsstyrelseinstruktionen åligger det länsstyrelse att ge noggrann
akt på länets tillstånd och behov. Länsstyrelsen fullgör redan nu vissa
uppgifter i fråga om katastrofberedskapen. Dessa uppgifter kommer att
öka enligt den nya brandlag, som träder i kraft den 1 juli 1974 (se CU
1973:30 och prop. 1973:185). Länsstyrelserna får enligt denna lag
ansvaret för katastrofberedskapsplanläggningen och för räddningstjänsten
vid katastrofer. Länsstyrelsen skall också svara för en inventering av
katastrofriskerna. Denna inventering omfattar även översvämningsriskerna.

A nsvarsförsäkring

Försäkring som täcker den skadeståndsskyldiges ansvar, ansvarsförsäkring,
utgör numera en betydande gren inom försäkringsverksamheten
och har alltmer kommit att betraktas som ett nödvändigt komplement
till skadeståndsreglerna. Ansvarsförsäkringen tecknas av den som kan bli
skadeståndsskyldig och primärt fungerar den till hans skydd. Men den
förbättrar också den skadelidandes utsikter att utfå ett skadestånd vartill
han är berättigad, och den är därigenom en viktig faktor för att
skadeståndets reparativa funktion skall kunna tillgodoses. Möjligheterna
att täcka skadeståndsansvar genom ansvarsförsäkring beror dels av
försäkringsgivarnas principer för beviljande av sådan försäkring, dels
också av villkoren för de försäkringar som står till buds i olika fall.

Huvudformen av ansvarsförsäkring tecknas antingen separat eller som
del i en kombinerad försäkring, t. ex. en företagsförsäkring. Denna avser
företagares, kanske särskilt industriella företagares, skadeståndsansvar.
Andra bestämmelser om ansvarsförsäkring finnes i villkoren för affärsförsäkring
och för lantbruksförsäkring. Vid sidan av företagens ansvarsförsäkringar
finnes vidare ansvarsförsäkring för privatperson, såsom hemförsäkring,
samt särskild ansvarsförsäkring för fastighetsägare.

Ansvarsförsäkringen täcker, där inte annat särskilt utsägs, skadeståndsansvar
enligt gallander rättsregler, såväl ansvar för egen och annans
vållande som rent strikt ansvar. Försäkringsskyddet omfattar regelmässigt
att försäkringsgivaren betalar det skadestånd som den försäkrade
är skyldig att utge, att han utreder om skadeståndsskyldighet föreligger
när skadeståndskrav riktas mot den försäkrade, att han förhandlar med
den som kräver skadestånd samt att han för rättegång för den försäkrade
och därvid betalar kostnaderna för rättegången.

De vanliga ansvarsförsäkringarna täcker skada på person, dvs. kroppsskada
och dödsfall, och skada på sak, t. ex. på mark, skog, byggnader och
lösa föremål. Där sådan skada inträffat sträcker sig försäkringsgivarens
ansvar lika långt som skadeståndsansvaret. Det omfattar då förmögen -

LU 1974:9

4

hetsförlust lika väl sorn ideell skada för vilken den försäkrade ansvarar
enligt skadeståndsreglerna. Ur försäkringen utgår exempelvis ersättning
för förlorad arbetsförtjänst och ersättning för sveda och värk vid
kroppsskada, ersättning till efterlevande vid försörjares död, värdeersättning
vid sakskada i allmänhet och stilleståndsersättning vid skada på bil.

Villkoren för ansvarsförsäkring innehåller regelbundet ett stort antal
undantag för vissa särskilda typer av skador, som av olika anledningar
ansetts böra uteslutas ur försäkringen. Undantagen motiveras vanligen av
att försäkringsbolagen anser en täckning av skadorna alltför vansklig, eller
av att premien skulle bli alltför hög. Vid ansvarsförsäkring för företag
undantas bl. a. skador genom översvämning i samband med nederbörd.
Detta undantag är tillämpligt främst då en avloppsledning e. d. visar sig
ha otillräcklig kapacitet vid stark nederbörd. Undantaget kan även
tillämpas då vid stark nederbörd ett avlopp är täckt på ett mera
permanent sätt av slam eller grus eller det eljest har ett bestående fel.

Ansvarsförsäkringen har också begränsade ansvarsbelopp och för vad
som överstiger dessa belopp ansvarar den skadeståndsskyldige ensam. Vid
katastrofskador kan därför en avsevärd del av skadeståndsskyldigheten
drabba den skadeståndsskyldige själv, även om maximibeloppen för
försäkringsersättningen är höga.

Det kan i detta sammanhang även noteras att 3 kap. 6 § skadeståndslagen
(1972:207) öppnar vissa möjligheter till jämkning av skadeståndet
när ansvarsförsäkringen ej täcker skadan.

Bidrag vid förlust på grund av naturkatastrof m. m.

Kungl. Majit har i propositionen 1974:1 bilaga 11 (jordbruksdepartementet)
under punkten I 2 (s. 143) föreslagit riksdagen att till Bidrag vid
förlust på grund av naturkatastrof m. m. för budgetåret 1974/75 anvisa
ett reservationsanslag av 1 000 000 kr. Från tidigare budgetår finns under
anslaget en reservation av 1 410 024 kr. Från anslaget utbetalas bidrag
såsom ersättning för förluster på grund av naturkatastrof m. m. i enlighet
med föreskrifter som Kungl. Maj:t meddelar i varje särskilt fall.

Tidigare riksdagsbehandling

I samband med antagande av skadeståndslagen (1972:207) behandlade
riksdagen ett motionsyrkande om att skadeståndskommittén skulle få i
uppdrag att utarbeta förslag till lagregler om ersättning för skador på
grund av naturkatastrofer m. m. I sitt av riksdagen godkända betänkande
(LU 1972:10 s. 159) anförde utskottet att lagstiftning i det hänseende
som avsågs med motionen syntes inte böra inordnas i skadeståndslagen,
som har civilrättslig karaktär. På grund härav och då motionsyrkandet
inte heller på annat sätt kunde anses falla inom ramen för propositionen
1972:5 ansåg utskottet att det borde avslås.

De problem som behandlas i förevarande motion togs i fjol upp av

LU 1974:9

5

motionären i interpellationen 1973:98. I sitt svar på interpellationen den
10 december 1973 (RD 1973:150 s. 64 f) redogjorde statsrådet Lundkvist
för gällande regler på området samt framhöll bl. a. att det enligt
hans uppfattning inte går att i förväg generellt fastställa bestämmelser för
hur man skall klara alla katastrofsituationer, varom här är fråga, utan att
man får göra som man gjorde i samband med Sysslebäckskatastrofen,
nämligen att handla från fall till fall samt beakta de speciella omständigheter
som kan föreligga vid just det tillfälle det är fråga om.

Utskottet

I motionen tas upp de ersättningsproblem som blir aktuella när
översvämningskatastrofer inträffar på grund av dammbrott eller liknande.
Motionären pekar på att det för närvarande ej finns några säkra garantier
för att de skadelidande får sina förluster täckta när det gäller skadefall av
denna storleksordning. I motionen hemställs om utredning angående
garantier som tryggar skadeersättningsbehovet vid detta slag av katastrofskador.
Av motiveringen framgår att i första hand någon form av
ansvarsförsäkring för ägare till dammanläggningar åsyftas.

Bakgrunden till motionsförslaget är den katastrof som inträffade den
21 juli 1973 vid Sysslebäck i Värmland då Näckådammen i Näckån, som
är ett biflöde till Klarälven, överspolades och brast. Därvid omkom en
människa och vållades materiella skador av storleksordningen två
miljoner kronor. Efter katastrofen har återställningsåtgärder mycket
snabbt vidtagits genom det allmännas försorg, avseende vägar och
bostäder. De ekonomiska förlusterna har ersatts av försäkringsbolagen i
fråga om lösöre och maskinskador och i övrigt med allmänna medel.

Utskottet delar motionärens uppfattning att det är ett väsentligt
trygghetskrav att den skadelidande vid denna typ av katastrofskador
verkligen har möjlighet att få ut den ersättning som han är berättigad till.
Såsom framgår av den föregående framställningen kan detta inte
garanteras genom skadeståndsreglerna, eftersom de skadeståndsbeiopp
som härvidlag blir aktuella i allmänhet avsevärt överstiger vad som ligger
inom den eventuellt skadeståndsskyldiges ekonomiska förmåga. Inte
heller erbjuder de former av ansvarsförsäkring som för närvarande finns
på den svenska fötsäkringsmarknaden någon motsvarande garanti.

Enligt de tankegångar som förs fram i motionen borde man låta utreda
förutsättningarna för att skapa ett vidgat försäkringsskydd för dammägare
och på detta sätt lösa ersättningsproblemen för de skadelidande.
Motionären påpekar att det torde bli fråga om mycket stora försäkringar
som kan kräva särskilda och kanske ovanliga försäkringstekniska arrangemang.

Utskottet finner syftet med motionsförslaget behjärtansvärt men vill
för sin del framhålla att de undersökningar och överväganden som skulle
krävas sannolikt skulle bli både omfattande och tidsödande. Enligt
utskottets uppfattning är det för dagen omöjligt att mer exakt uttala sig

LU 1974:9

6

om vad dessa undersökningar och överväganden skulle kunna leda till.
Det i motionen förordade försäkringsskyddet mot skaderisker av katastrofkaraktär
torde emellertid vara av en sådan storleksordning att det ej
kan tillgodoses i ansvarighetsförsäkringens form. Utskottet vill också
erinra om att de försäkringstekniska aspekterna måste ses i ett internationellt
perspektiv. De svenska försäkringsbolagen ingår i sin tur själva
försäkringsavtal för att skydda sig mot förluster genom försäkringsfall.
Detta sker ofta genom att de tecknar återförsäkring hos utländska
försäkringsbolag. I förevarande fall torde emellertid en tillfredsställande
risktäckning komma att kräva speciella arrangemang, påminnande om
dem som måst tillgripas på atomskade- och oljeskadeområdena. Det finns
dock enligt utskottets förmenande knappast skäl att anta att den
internationella försäkringsmarknaden för närvarande är beredd att
medverka till sådana återförsäkringar.

Mot bakgrund av det anförda befarar utskottet att det blir svårt att
skapa en försäkringsanordning som på ett tillfredsställande sätt omfattar
alla sådana katastrofsituationer som kan uppstå. Utskottet instämmer i
stället i den syn på hithörande problem som statsrådet Lundkvist gav
uttryck för i interpellationssvaret den 10 december 1973 (se ovan s. 5),
nämligen att statsmakterna på katastrofskadeområdet bör handla från fall
till fall under beaktande av de speciella omständigheter som kan föreligga
vid just det tillfälle det är fråga om. Utskottet vill i detta sammanhang
erinra om att Kungl. Maj:t efter Sysslebäckskatastrofen ingrep snabbt och
effektivt med återställningsåtgärder av olika slag och att ambitionen
därvid varit att de som drabbats av egendomsskador och andra förluster
vid detta olyckstillfälle skulle hållas skadeslösa. Utskottet erinrar också
om det på jordbrukshuvudtiteln upptagna anslaget Bidrag vid förlust på
grund av naturkatastrof m. m. (se ovan s. 4). De under anslaget anvisade
medlen står just till Kungl. Maj:ts disposition för bidrag till förluster till
följd av naturkatastrof i enlighet med föreskrifter som Kungl. Maj:t
meddelar i varje särskilt fall.

Utskottet vill avslutningsvis även något beröra de problem beträffande
tillsyn och kontroll av dammanläggningar som aktualiseras i detta
sammanhang. Av den i det föregående lämnade framställningen framgår
att vattenlagen (1918:523) innehåller detaljerade bestämmelser i ämnet.
Utskottet förutsätter att vattenlagsutredningen i sitt fortsatta utredningsarbete
kommer att överväga om förbättringar härvidlag är påkallade.
Utskottet vill i anslutning härtill erinra om att det i ett flertal länder
förekommer bestämmelser för kontroll av dammbyggnaders utförande
och bestånd. Utskovens dimensionering med hänsyn till exceptionella
flöden samt anläggningarnas utförande och beständighet är därvid
föremål för kontroll. Motsvarande bestämmelser saknas i huvudsak i
Sverige. Regler av detta slag som förekommer utomlands har dock ej
kunnat hindra att dammbrott av olika svårighetsgrad inträffat.

För svensk del kan tilläggas att Svenska kraftverksföreningen och dess
särskilda kommitté för dammsäkerhetsfrågor har uppmärksamheten
riktad på kontrollen av dammbyggnaders underhåll och säkerhet.

LU 1974:9

7

Rekommendationer beträffande sådan kontroll har utarbetats av stiftelsen
för tekniskt utvecklingsarbete inom Kraftverksföreningen och har
utsänts till medlemsföretagen såväl år 1968 som år 1970.

Utskottet vill dock fästa uppmärksamheten på att av samtliga
dammbyggnader i landet är det endast en mindre del som ägs av
medlemsföretag i Kraftverksföreningen. Det största antalet dammar — av
typ Näckådammen — ägs av mindre kraftföretag och belysningsföreningar,
kvarnägare, sågverksägare, flottningsföreningar, kommuner och
enskilda i övrigt. I allt större utsträckning har dammarnas ursprungliga
motiv försvunnit — kvarn- och sågverk har lagts ned och flottningen har
upphört — men dammarna finns kvar ofta med sämre tillsyn och
underhåll.

Sysslebäckskatastrofen utgör ett vamande exempel på att även relativt
små kraftverks- och regleringsdammar under ogynnsamma omständigheter
kan vålla mycket stora skador. Utskottet förutsätter med anledning
av det inträffade att underhålls- och säkerhetsfrågor beträffande dammbyggnader,
särskilt när det gäller äldre och förhållandevis små dammar,
följs med uppmärksamhet från Kungl. Maj ris sida. Med hänvisning till de
åtgärder som Kungl. Majri vidtog i Sysslebäcksfallet utgår utskottet också
från att regeringen i motsvarande fall tillämpar samma praxis när det
gäller bidrag till de drabbade och övriga återställningsåtgärder.

På grund av det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionen 1974:198.

Stockholm den 2 april 1974

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: herrar Svanström (c), Hammarberg (s), fru Åsbrink (s),
herrar Sjöholm (fp), Torwald (c), Olsson i Timrå (s), Winberg (m), fru
Nilsson i Sunne (s), herrar Olsson i Sundsvall (c), Israelsson (vpk), fru
Fredgardh (c), fru Tillander (c), fru Lindquist (m), fru Hjalmarsson (s)
och fru Johansson i Hovmantorp (s).

GOTAB 74 7335 S Stockholm 1974