Kriminalvården - en myndighet

Betänkande 2005/06:JuU2

Justitieutskottets betänkande

2005/06:JuU2

Kriminalvården - en myndighet

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2004/05:176 Kriminalvården - en myndighet.

I propositionen föreslås att de nuvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen avvecklas och att en ny myndighet för hela kriminalvårdens verksamhet inrättas.

Det övergripande syftet med reformen är att ge kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet.

I propositionen föreslås vidare ett antal lagändringar som är en följd av omorganisationen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2006.

Utskottet tillstyrker propositionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

En myndighet för kriminalvården

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i brottsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff, m.m.,

3. lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,

4. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,

5. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,

6. lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.,

7. lag om ändring i lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m.,

8. lag om ändring i passlagen (1978:302),

9. lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet,

10. lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189),

11. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

12. lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,

13. lag om ändring i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning,

14. lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m.,

15. lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll,

16. lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister,

17. lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården,

18. lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:176.

Stockholm den 25 oktober 2005

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Persson (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin Andersson (s), Leif Björnlod (mp), Karin Granbom (fp), Viviann Gerdin (c) och Ameer Sachet (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I regleringsbrevet för år 2004 gav regeringen Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att, som en del i kriminalvårdens effektiviseringsarbete, utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Som svar på uppdraget inkom Kriminalvårdsstyrelsen den 28 juni 2004 med promemorian Kriminalvården - en myndighet (dnr Ju2004/5909/KRIM). Promemorian innehöll en framställan om att få omorganisera verksamheten till en myndighet. Promemorian kompletterades med en närmare beskrivning av de ekonomiska konsekvenser som en omorganisation torde leda till. De båda promemoriorna har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2004/5909/KRIM).

Under beredningsarbetet i Justitiedepartementet har berörda myndigheter getts möjlighet att skriftligen lämna synpunkter på det i propositionen föreslagna omprövningsförfarandet och den därmed sammanhängande forumfrågan.

Lagrådet har i huvudsak godtagit förslagen, men har haft vissa lagtekniska och redaktionella synpunkter. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets synpunkter.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att de nuvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen avvecklas och att en ny myndighet inrättas.

Det övergripande syftet med reformen är att ge kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet. Omorganisationen torde leda till ett bättre resursutnyttjande och en ökad flexibilitet inom verksamheten samtidigt som styrningen och ledningen av myndigheten underlättas.

I propositionen föreslås vidare ett antal lagändringar som är en följd av omorganisationen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft då reformen genomförs, dvs. den 1 januari 2006.

Utskottets överväganden

Inledning

I likhet med flera andra statliga verksamheter har kriminalvårdens organisation under lång tid kännetecknats av en ordning med många lokala och regionala myndigheter. Fram till år 1998 utgjorde varje anstalt, häkte och frivårdskontor en egen myndighet på lokal nivå. År 1998 ersattes dessa drygt 140 myndigheter av 37 lokala myndigheter. Till följd härav fick de regionala myndigheterna förändrade förutsättningar för sitt arbete varför de sedermera avskaffades år 2000.

Kriminalvårdens nuvarande organisation ser i huvudsak ut på följande sätt. Den centrala förvaltningsmyndigheten, Kriminalvårdsstyrelsen, leds av en generaldirektör, som har en överdirektör som ställföreträdare. Myndigheten har en styrelse med begränsat ansvar. Vidare finns 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter, av vilka de flesta består av en eller flera anstalter, häkten och frivårdsenheter. Några lokala myndigheter, bl.a. Kumla och Stockholm Kronoberg, som är s.k. solitärer med bara ett verksamhetsslag, är organiserade på annat sätt. Härutöver finns inom kriminalvården som en egen myndighet Transporttjänsten, som planerar och utför utrikestransporter och längre inrikestransporter, för såväl kriminalvården som vissa andra myndigheter, t.ex. polisen och Migrationsverket. Vidare sorterar Kriminalvårdsnämnden och de 30 övervakningsnämnderna i administrativt hänseende under Kriminalvårdsstyrelsen.

Myndighetsorganisationen för kriminalvården beslutas av regeringen och regleras i förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket. Mer i detalj beslutar Kriminalvårdsstyrelsen, t.ex. om vilken verksamhet som skall bedrivas inom respektive lokala myndighet.

En myndighet för kriminalvården

De övergripande målen för kriminalvården är att utdömda påföljder skall verkställas på ett säkert trovärdigt och humant sätt samt att återfallen i brott skall minska. De resurser som avsätts för kriminalvårdens verksamhet skall - i likhet med all annan offentlig verksamhet - användas på ett så ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt. Höga krav måste samtidigt kunna ställas på verksamhetens kvalitet och rättssäkerhet. Verksamheten bör vara målstyrd och kunskapsbaserad. Vidare måste kriminalvården ha effektiva lednings- och styrningsstrukturer och förmåga till anpassning och förändring efter vunna erfarenheter och nya krav.

Utskottet kan konstatera att det i kriminalvårdens nuvarande organisation har identifierats vissa brister. Separata myndigheter på lokal nivå skapar formella hinder och leder till bristande samverkan mellan olika delar av kriminalvården. Vidare försvåras möjligheten att omfördela arbetsuppgifter. Dessutom är vissa lokala myndigheter förhållandevis små och inrymmer inte samtliga verksamhetsgrenar, vilket kan utgöra ett hinder för integration mellan olika verksamhetsgrenar och ett effektivt resursutnyttjande. I små lokala myndigheter kan det även vara svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens inom bl.a. ekonomi, personal och rättsvård. Detta är en brist som kan antas medföra att likartade ärenden inte handläggs på lika sätt vid olika myndigheter. Såväl internt som externt kan det vidare vara svårt att fullt ut integrera verksamheten.

I en organisation med en myndighet för hela verksamheten med befogenhet att själv besluta i organisatoriska frågor torde flexibiliteten många gånger öka. En sådan myndighet kan på ett enklare och snabbare sätt anpassa formerna för verksamheten efter förutsättningarna. På senare år finns inom svensk statsförvaltning flera exempel på sammanslagningar av lokala myndigheter inom samma myndighetssfär till en myndighet. Inom justitieutskottets beredningsområde kan nämnas ombildningen av åklagarväsendet till en myndighet som genomfördes per den 1 januari 2005 (se prop. 2004/05:26, bet. JuU11, rskr. 107).

Kriminalvården skulle enligt utskottets mening ha mycket att vinna på att slå ihop verksamheten till en myndighet. Många relativt små myndigheter leder till en onödigt omfattande administration och försvårar ledning, samordning och styrning av verksamheten. Vidare försvåras möjligheterna till upprätthållande av relevant och nödvändig kompetens. Mot bakgrund av att verksamheten i stor utsträckning redan fungerar som en sammanhållen myndighet finns det inte heller några bärande skäl som talar för att verksamheten även fortsättningsvis bör bedrivas inom ramen för ett stort antal myndigheter. Utskottet delar mot bakgrund härav regeringens uppfattning att Kriminalvårdsstyrelsen, de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och Transporttjänsten bör avvecklas som självständiga myndigheter och en ny myndighet för hela kriminalvården bildas.

Utskottet har inget att erinra mot vad regeringen anför i propositionen rörande den nya myndighetens namn, ledning och organisation.

Som en konsekvens av de föreslagna ändringarna av kriminalvårdens organisation behöver förändringar göras i reglerna för överprövning av beslut inom kriminalvården. Eftersom Kriminalvårdsstyrelsen försvinner som förvaltningsrättslig överprövningsinstans föreslås i propositionen att det skall införas en ordning innebärande att vissa beslut av Kriminalvården först efter ett omprövningsförfarande skall kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Vidare föreslås att möjligheten att överklaga beslut av kriminalvården som inte rör enskilda, s.k. normbeslut, skall avskaffas. De föreslagna regeländringarna på detta område är enligt utskottets mening rimliga och lämpligt utformade.

Utskottet tillstyrker således propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:176 Kriminalvården - en myndighet:

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i brottsbalken,

2.    lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff, m.m.,

3.    lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,

4.    lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,

5.    lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,

6.    lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.,

7.    lag om ändring i lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m.,

8.    lag om ändring i passlagen (1978:302),

9.    lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet,

10.  lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189),

11.  lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

12.  lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,

13.  lag om ändring i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning,

14.  lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m.,

15.  lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll,

16.  lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister,

17.  lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården,

18.  lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag