Kontroll av socialförsäkringen

Betänkande 1994/95:SfU20

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1994/95:SFU20

Kontroll av socialförsäkringen

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1994/95

SfU20

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande dels Riksdagens
revisorers förslag 1994/95:RR10 Kontroll av socialförsäkringen
jämte en motion från den allmänna motionstiden om ökade
möjligheter för enskilda att få en samlad bild av det sociala
trygghetssystemet, dels motioner väckta såväl under den allmänna
motionstiden som med anledning proposition 1994/95:147 om
inrättandet av en funktion som patientombudsman m.m.

Riksdagens revisorer har granskat socialförsäkringen med
utgångspunkt i förhållandet mellan socialförsäkringen och
medborgarna respektive myndigheterna och statsmakterna samt även
socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.
Revisorerna har lämnat synpunkter och riktat kritik mot
försäkringen i alla dessa avseenden. Revisorerna föreslår bl.a.
att effekterna av radikala förenklingar av
socialförsäkringsbestämmelserna kartläggs,
att möjligheterna att öka bestämmelsernas tillgänglighet genom
ändringar av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller
redaktionella ändringar undersöks,
en förutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner
och det teknikstöd som används inom områdena sjukpenning och
rehabilitering,
en uppföljning av vissa förslag att utveckla de allmänna
försäkringskassornas interna revision,
att det speciella värdet av att just resultatredovisningarna
revideras utvärderas,
att förslag tas fram till en enklare och tydligare redovisning
av socialförsäkringen.

Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att regeringen bör
överlämna revisorernas förslag i de delar som gäller enklare och
tydligare regler samt om kartläggning av fördelningspolitiska
effekter av radikala förenklingar till Sjuk- och
arbetsskadeberedningen. Härmed tillgodoses en motion. Vidare
föreslås tillkännagivande om intern kontroll och revision och om
extern revision. Utskottet föreslår också ett tillkännagivande
om behovet av en tydligare och enklare redovisning av
socialförsäkringen.

Utskottet avstyrker bifall till övriga motionsyrkanden.

Till betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt
yttrande.

Förslaget

I Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR10 angående kontroll
av socialförsäkringen hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört angående

1. socialförsäkringens omfattning, komplexitet och
förändring,
2. socialförsäkringen och medborgarna,
3. socialförsäkringen och myndigheterna,
4. socialförsäkringen och statsmakterna.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:147
Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för
gifta

1994/95:Sf16 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en funktion som patientombudsman.

1994/95:Sf17 av Ragnhild Pohanka (mp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en funktion av patientombudsman.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95

1994/95:Sf201 av Siw Persson (fp) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
en fristående patientombudsman.

1994/95:Sf220 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i lagen om
allmän försäkring (AFL) så att Riksförsäkringsverket åläggs att
finansiera ett juridiskt biträde åt enskild motpart i de fall
verket, på eget initiativ, inträder som sådan motpart.

1994/95:Sf262 av Kerstin Warnerbring (c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av större möjligheter för den
enskilde att samlat kunna känna till och bedöma sin egen
situation i det sociala trygghetssystemet.

Utskottet

Allmänt om socialförsäkringen och dess administration

Den allmänna försäkringen, inklusive allmän tilläggspension
(ATP), delpensionsförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen,
handhas av Riksförsäkringsverket, de allmänna
försäkringskassorna och de lokala organ som regeringen
bestämmer. Bestämmelser om allmänna försäkringskassor finns
i 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).
Riksförsäkringsverket utövar enligt 18 kap. 2 § AFL tillsyn över
försäkringskassorna och är, enligt förordningen (1988:1204) med
instruktion för Riksförsäkringsverket, central
förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande
bidragssystem. Verket skall särskilt svara bl.a. för den
centrala ledningen och tillsynen av försäkringskassornas
verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet
tillämpas likformigt och rättvist, se till att allmänheten får
en tillfredsställande service och information om
trygghetsanordningarna samt följa utvecklingen av de olika
grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera
trygghetsanordningarnas effekter för individ och samhälle.

De allmänna försäkringskassorna är offentligrättsliga organ
med egna styrelser. Ordförande och vice ordförande i styrelsen
utses av regeringen. Övriga ledamöter utses av landstingen
eller, i fråga om försäkringskassa vars verksamhetsområde utgörs
av en kommun, av kommunfullmäktige.

Det finns 25 allmänna försäkringskassor i landet. Vidare finns
det 364 lokalkontor och 25 mindre serviceenheter.
Försäkringskassornas huvudsakliga uppgifter är att handlägga
enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemet.
Socialförsäkringens förmåner och avgifter har generell
karaktär, varför även små ändringar i regelverket berör många
människor och får stora finansiella konsekvenser. De samlade
utgifterna för socialförsäkringssystemet uppgår till ca 300
miljarder kronor. Det motsvarar ca 20 % av BNP. Finansieringen
sker i huvudsak med socialavgifter (arbetsgivaravgifter,
egenavgifter och allmänna egenavgifter), statliga medel enligt
lag och räntor.

En stor del av socialförsäkringssystemet, inklusive dess
finansiering, ligger utanför statsbudgeten. Detta är fallet med
ATP, arbetsskadeförsäkringen och delpensioneringen. I den mån
tillgångarna i arbetsskadefonden och delpensionsfonden inte
räckt till för ändamålen, har underskotten täckts av statsmedel.
Sjukförsäkringsavgiften, inklusive den allmänna egenavgiften i
form av sjukförsäkringsavgift, som avses täcka 85 % av
kostnaderna för sjuk- och föräldraförsäkringarna, nettoredovisas
på statsbudgetens inkomstsida. Resterande 15 % av kostnaderna
anvisas över anslag som finansieras av statsbidrag och redovisas
på statsbudgetens utgiftssida. Detta innebär att när
avgiftsmedlen lämnar överskott tillförs de statsbudgeten för att
finansiera andra ändamål och när de visar underskott måste
statsmedel skjutas till. För folkpensioneringen gäller
däremot att både utgifterna och inkomsterna i form av
folkpensionsavgifter bruttoredovisas på utgiftssidan respektive
på statsbudgetens inkomstsida. Med bruttoredovisning avses att
inkomster och utgifter redovisas var för sig på särskilda
inkomsttitlar och utgiftsanslag. Sedan år 1993 görs en samlad
redovisning av socialförsäkringssektorns olika delar i
Socialdepartementets bilaga till budgetpropositionen.

Riksdagen har nyligen beslutat att bruttoredovisning skall
införas på statsbudgeten avseende utgifterna för
föräldraförsäkringen, sjukpenning, rehabilitering,
sjukvårdsförmåner och närståendepenning fr.o.m. budgetåret
1995/96. Dessa skall därmed i sin helhet redovisas på
statsbudgetens utgiftssida. Vidare har beslutats att fr.o.m.
samma tidpunkt bestämmelsen att statsbidrag skall lämnas med 15
% till finansieringen av de nämnda förmånerna ändras så att det
endast anges att statsbidrag får lämnas. Behovet av statsbidrag
blir beroende av hur stor del av utgifterna som täcks av
avgiftsinkomster. Om avgiftsinkomsterna är större än utgifterna
innebär mellanskillnaden ett tillskott till statsbudgeten (prop.
1994/95:100 bil. 6, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). Det
kan nämnas att avgifterna till sjukförsäkringen för budgetåret
1995/96 beräknas ge ett kraftigt överskott.

Riksdagens revisorers förslag

Riksdagens revisorers granskning rör förhållandet mellan
socialförsäkringen och medborgarna, socialförsäkringen och
myndigheterna och socialförsäkringen och statsmakterna samt
socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i
rapporten Kontroll av socialförsäkringen (rapport 1994/95:1).
Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna har härefter anmält
sin granskning till riksdagen i förslag 1994/95:RR10.

Innan utskottet går närmare in på förslaget i dess enskilda
delar vill utskottet uttala sin uppskattning av det
förtjänstfulla arbete som revisorerna utfört. Många av de
synpunkter som blev kända i och med att den bakomliggande
rapporten offentliggjordes har redan uppmärksammats och bidragit
till att olika åtgärder vidtagits eller aviserats.

Socialförsäkringen och medborgarna samt dess omfattning och
komplexitet

Revisorerna anför att de bestämmelser som reglerar ersättning
till sjuka, handikappade, barnfamiljer och äldre är mycket
utförliga. När försäkringen successivt har utvidgats till att
täcka allt fler situationer har lagstiftaren också reglerat de
villkor som skall gälla för varje speciell situation.
Försäkringen har härigenom blivit svåröverskådlig och svår för
enskilda att förstå sig på. Vid revisorernas granskning framkom
att de anställda hos försäkringskassorna i genomsnitt ägnar
ungefär en femtedel av sin arbetstid åt att förklara gällande
bestämmelser för de försäkrade. Enligt revisorerna är det
uppenbart att enklare socialförsäkringsbestämmelser skulle
medföra flera fördelar; framför allt skulle
försäkringsadministrationen och de försäkrade behöva ägna mindre
tid åt den improduktiva sysselsättningen att förklara och sätta
sig in i olika regelsystem. Försäkringskassornas kontroller
skulle också bli lättare för allmänheten att förstå sig på.
Enligt revisorerna är ett överskådligt socialförsäkringssystem
avgörande för medborgarnas möjligheter att delta i
samhällsdebatten och få förståelse för förändringar som
genomförs av statsfinansiella skäl.

Revisorerna föreslår därför att effekterna från främst
fördelningspolitisk synpunkt av mycket radikala förenklingar av
socialförsäkringsbestämmelserna kartläggs. Kartläggningen, som
enligt revisorerna bör genomföras i form av räkneexempel där
olika alternativ ställs mot varandra, kan ge viktiga impulser
för den pågående diskussionen kring socialförsäkringens
utformning. Revisorerna föreslår att riksdagen begär att
regeringen tar initiativ till en sådan kartläggning, vars
resultat även bör redovisas för riksdagen.

Revisorernas granskning visar att försäkringskassornas arbete
är kontaktintensivt och i betydande utsträckning består i att
lämna information till de försäkrade. Trots detta kommer i
storleksordningen var tredje blankett till lokalkontoren
ofullständigt eller felaktigt ifylld. Vidare framkom att ungefär
två tredjedelar av de anställda bedömer att det är vanligt eller
ganska vanligt att försäkringen missbrukas. Oaktat detta har
enligt revisorerna få projekt i syfte att kontrollera hur
försäkringen används genomförts av försäkringskassorna under det
senaste decenniet.

Enligt revisorerna bör man pröva om
socialförsäkringsbestämmelserna -- även utan förändringar av
bestämmelserna som sådana -- kan ges en enklare och tydligare
utformning än för närvarande och inordnas i ett mera
lättillgängligt regelsystem. Revisorerna föreslår att regeringen
anmodas att undersöka möjligheterna att öka
socialförsäkringsbestämmelsernas tillgänglighet genom ändringar
av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller
redaktionella ändringar.

Problemet att hålla informationen om socialförsäkringen
aktuell kan enligt revisorerna lösas på flera sätt, t.ex. genom
personlig rådgivning och information på platser där många
människor samlas, t.ex. i köpcentra, eller genom att i högre
utsträckning än för närvarande utnyttja modern teknik såsom
riksdagens databas RIXLEX. Revisorerna föreslår att
Riksförsäkringsverket får i uppdrag att undersöka möjligheterna
att informera allmänheten om socialförsäkringen genom RIXLEX.

Även i klagomålen över försäkringskassornas beslut finns det
enligt revisorerna information av värde inför förändringar av
socialförsäkringen, och revisorerna föreslår att riksdagen begär
att regeringen närmare analyserar innehållet i
omprövningsärenden, överklaganden samt JK- och JO-anmälningar.

Revisorernas förslag har inte föranlett något motionsyrkande.
Däremot har i en motion från den allmänna motionstiden, Sf262
av Kerstin Warnerbring (c), begärts ett tillkännagivande om
behovet av större möjligheter för den enskilde att samlat kunna
känna till och bedöma sin egen situation i det sociala
trygghetssystemet. Motionären anser att det är förenat med stora
svårigheter för den enskilde att få en heltäckande bild av det
sociala trygghetssystemet, som förutom offentliga försäkringar
omfattar avtalsförsäkringar.

Utskottet delar uppfattningen att socialförsäkringen har
blivit svåröverskådlig och svår för de enskilda att förstå.
Utskottet har tidigare påpekat detta. I yttrande 1992/93:SfU6y
anförde utskottet bl.a. att de stora förändringar som skett inom
socialförsäkringsområdet under senare år, under trycket av
landets hastigt försämrade ekonomi, många gånger hade måst
genomföras utan sedvanligt grundläggande utrednings- och
analysarbete av vilka slutliga samhällsekonomiska effekter som
kunde bli följden och hur förändringarna kunde komma att styra
de försäkrades beteende och efterfrågan på förmånerna. Därigenom
hade ett tidigare väl sammanhållet lagkomplex, i vilket de olika
förmånerna utformats för att samspela med varandra och som ur
administrations- och informationssynpunkt varit lätthanterligt,
komplicerats och blivit i det närmaste oöverblickbart för
medborgarna.

Även om ett visst mått av komplexitet inte kan undvikas vid
utformningen av regler inom socialförsäkringsområdet anser
utskottet att det föreligger ett betydande behov av att förenkla
socialförsäkringsbestämmelserna. I detta sammanhang har det
arbete som bedrivs av Sjuk- och arbetsskadeberedningen stor
betydelse.

Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall enligt nyligen
beslutade direktiv (dir. 1995:54) om försäkringsskydd och
rehabilitering vid ohälsa utforma förslag till en av staten
organiserad allmän ohälsoförsäkring, som ger ersättning för
inkomstbortfall orsakat av temporärt eller varaktigt nedsatt
arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller
funktionshinder. Utgångspunkten skall bl.a. vara att
ersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall utgöra
75 % av förmånsgrundande inkomst och att det skall finnas en
karensdag. Beredningen skall inom ramen för den allmänna
ohälsoförsäkringen bl.a. föreslå regler för beräkning av
förmånsgrundande inkomst och ersättningsnivå vid långvarig
nedsättning av arbetsförmågan i syfte att ersätta dagens
förtidspensionering. Enligt direktiven skall reglerna vad gäller
försäkrad inkomst och ersättningsnivå så långt möjligt vara
enkla och enhetliga. Beredningens arbete skall vara avslutat den
31 december 1995.

Utskottet vill erinra om att regeringen i
kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 5) har
föreslagit att en enhetlig kompensationsnivå om 75 % i sjuklöne-
och sjukpenningsystemen liksom en i princip motsvarande
kompensationsnivå inom föräldraförsäkringen införs redan fr.o.m.
den 1 januari 1996. Karensdagen skall därvid bibehållas.
Finansutskottet har i betänkande 1994/95:FiU20 tillstyrkt
regeringens förslag.

Utskottet ser positivt på det förhållandet att det i Sjuk- och
arbetsskadeberedningens uppdrag ingår att utforma en
ohälsoförsäkring som i möjligaste mån skall vara enkel och
enhetlig. Vad revisorerna anfört om enklare och tydligare regler
samt om kartläggning av fördelningspolitiska effekter av
radikala förenklingar bör överlämnas till Sjuk- och
arbetsskadeberedningen för beaktande i det fortsatta
beredningsarbetet. Detta bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna. Motion Sf262 får därmed anses
tillgodosedd.

Vad gäller frågan om att uppdra åt Riksförsäkringsverket att
undersöka möjligheterna att förbättra informationen till
allmänheten respektive att ta till vara den information som
finns i omprövningsärenden och liknande vill utskottet erinra om
att detta ingår i verkets uppgifter sådana de preciseras i den
ovan nämnda förordningen med instruktion för
Riksförsäkringsverket. Verket liksom Försäkringskasseförbundet
har vid remissbehandlingen av den rapport som föregått
revisorernas nu aktuella förslag fått del av synpunkterna vad
gäller informationen, och utskottet förutsätter att dessa
beaktas utan något särskilt uttalande från riksdagens sida.

Socialförsäkringen och myndigheterna

Revisorerna anför att risk för fel i försäkringskassornas
hantering av ett sjukpenning- eller rehabiliteringsärende finns
under ärendets hela handläggning -- från den sjukskrivande
läkarens bedömning till själva utbetalningen. Den interna
revisionen är spridd på 24 försäkringskassor, och den externa
revisionen, som genomförs av Riksrevisionsverket och
landstingsvalda revisorer, bygger i hög grad på det arbete som
utförs av internrevisorerna. Det finns enligt Riksdagens
revisorer inslag i försäkringskassornas handläggningsrutiner
-- t.ex. bristande kontroll av ärenden före utbetalning och
bristande rotation bland handläggarna -- som medför onödigt
stora risker för felaktiga utbetalningar.

Revisorerna, som begränsat sin granskning i denna del till
verksamhetsområdena sjukpenning och rehabilitering, anser att en
förutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner och det
teknikstöd som används inom dessa verksamhetsområden är
motiverad. Revisorerna föreslår att riksdagen hos regeringen
begär en sådan utredning, som lämpligen kan samordnas med
införandet av ett reformerat pensionssystem och innefatta såväl
nya administrativa rutiner som införandet av ny teknisk
utrustning. Riksdagen bör enligt revisorerna informeras om
utredningens resultat samt fortlöpande hållas informerad om den
interna kontrollens kvalitet.

Beträffande frågan om den interna kontrollen anser revisorerna
att en decentraliserad organisation kan bidra till lokalt och
regionalt engagemang för försäkringskassornas verksamhet. Det
faktum att de regler som försäkringskassorna skall tillämpa är
desamma i hela landet talar för att centrala riktlinjer och
rutiner kan ge den för samhället billigaste och säkraste
ärendehanteringen. Vidare finns det enligt revisorerna utrymme
inom ramen för nuvarande organisation för att utveckla den
interna revisionen. De förslag till förändringar som lämnats av
Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna -- aktiv samverkan
över länsgränser och en förstärkning av internrevisionen genom
inrättande av en sådan funktion centralt i Riksförsäkringsverket
-- bör följas upp av regeringen. Revisorerna förutsätter att
riksdagen fortlöpande informeras om de förändringar av
internrevisionens omfattning och organisation som genomförs
under de närmaste åren.

Revisorerna har också aktualiserat frågan om
försäkringskassornas arbetsuppgifter på sikt. Enligt revisorerna
behöver frågan om försäkringskassorna skall ansvara för
utbetalningar för andra myndigheters räkning -- t.ex.
utbildningsbidrag och värnpliktsersättning -- noga prövas. Om
detta alternativ bedöms som mest ändamålsenligt uppstår frågan
om försäkringskassans personal bör ges full överblick över
samtliga sociala stödformer. Revisorerna förutsätter att frågan
kommer att utredas närmare genom den översyn av
socialförsäkringsadministrationen som regeringen har aviserat i
1995 års budgetproposition.

Beträffande den externa revisionen finns -- enligt det
remissvar som lämnats av Riksförsäkringsverket med anledning av
revisorernas rapport -- tecken på att en diskrepans har uppstått
mellan förväntningarna på resultatredovisning och statsmakternas
faktiska utnyttjande av den nya informationen. Revisorerna, som
inte utesluter att en traditionell redovisningsrevision kan visa
sig mer värdefull för både försäkringsadministrationen och
statsmakterna, föreslår att riksdagen begär att regeringen låter
utvärdera det speciella värdet av att just
resultatredovisningarna revideras.

Utskottet vill erinra om att regeringen i årets
budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) bl.a. har
framhållit att ADB-stödet är av central betydelse för en väl
fungerande försäkringsadministration och att medel för
investering i ett förbättrat lokalt datorstöd har beräknats för
innevarande budgetår. Som nämnts ovan har i budgetpropositionen
även aviserats en översyn av socialförsäkringsadministrationen.
I denna översyn bör enligt vad som anförts i budgetpropositionen
ingå att utveckla socialförsäkringsadministrationen så att en
likformig och rättssäker tillämpning av förmånsreglerna
säkerställs samtidigt som fördelar med ett lokalt och regionalt
ansvarstagande för verksamhet, resultat och kompetens tas till
vara. Översynen bör innebära en konkretisering av ett "kontrakt"
mellan å ena sidan den allmänna försäkringskassan som ansvarig
för dels handläggning av beslut om socialförsäkringsförmåner,
dels rehabilitering m.m. med syfte att nedbringa
ohälsokostnaderna och å andra sidan Riksförsäkringsverket som
central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och
anslutande bidragssystem.

Även utskottet vill understryka teknikstödets centrala
betydelse för en väl fungerande försäkringsadministration.
Utvecklingen av ett sådant stöd har länge fått stå tillbaka med
hänsyn bl.a. till att integritetsfrågorna först måste lösas.
Detta arbete har nu till stora delar genomförts, varför
förutsättningar finns för att utveckla ett bra teknikstöd.
Utskottet är också positivt till att en administrationsöversyn i
enlighet med vad som angetts i budgetpropositionen genomförs.
Utskottet förutsätter att en sådan översyn av de administrativa
rutinerna som revisorerna förordat kommer att göras inom ramen
för det av regeringen aviserade översynsarbetet. Enligt
utskottets uppfattning är det viktigt att det finns system och
rutiner som möjliggör för den som ansvarar för verksamheten att
själv kunna följa utvecklingen och tidigt förebygga problem och
brister. Dessa bör lämpligen utformas med hjälp av centrala
riktlinjer.

Utskottet anser vidare att en decentraliserad intern revision
som den nuvarande är att föredra framför en centraliserad sådan.
En övergripande strategi för detta är liksom hittills nödvändig,
och regler härom återfinns i 18 kap. 2 § AFL om
Riksförsäkringsverkets tillsynsskyldighet.

Beträffande försäkringskassornas arbetsuppgifter på sikt
förutsätter utskottet i likhet med revisorerna att frågan kommer
att behandlas i samband med den förutskickade
administrationsöversynen.

Vad gäller den externa revisionen har utskottet ingen annan
uppfattning än revisorerna. Utskottet anser därför att
regeringen bör föranstalta om en utvärdering av värdet av att
resultatredovisningarna revideras.

Vad utskottet anfört om intern kontroll och revision samt om
extern revision bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

Socialförsäkringen och statsmakterna

Socialförsäkringen redovisas som ovan nämnts delvis över
statsbudgeten och delvis vid sidan av den. Redovisningen är
enligt revisorerna svåröverskådlig. En rad omflyttningar av
influtna avgifter äger rum, och anslagens koppling till olika
försäkringsändamål kan inte utan särskilda förklaringar utläsas
ur t.ex. budgetpropositionen. I regeringens redogörelser för
olika effekter av förändringar av försäkringen har enligt
revisorerna en rad uppgifter saknats.

Revisorerna anser att det oberoende av redovisningsprinciper
bör vara möjligt att väsentligt förenkla redovisningen av
avgifter och utgifter för socialförsäkringsändamål. Inkomster
och utgifter -- och deras samband med statsbudgetens inkomst-
och utgiftssidor -- bör redovisas på ett sådant sätt att de kan
följas och värderas även av dem som saknar specialkunskaper på
området. Revisorerna föreslår att riksdagen anmodar regeringen
att presentera förslag till en enklare och tydligare redovisning
av socialförsäkringen.

Revisorerna förutsätter att regeringen fortsättningsvis inför
varje förslag till regelförändring informerar riksdagen om hur
förslaget påverkar möjligheterna att kontrollera försäkringen.
Regeringen bör också redovisa hur den interna kontrollen vid
Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna påverkas av ett
förslag samt ange vad en föreslagen förändring innebär för
medborgarnas möjligheter att förstå sig på socialförsäkringen
och för deras och riksdagens möjligheter att överblicka
redovisningen av inkomster och utgifter.

I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bilaga 1)
anförs bl.a. att regeringen avser att i samband med
utvecklingsarbetet inför övergången till kalenderbudgetering se
över såväl innehåll som form i de årliga budgetförslagen. I
samband därmed kommer även den institutionella ramen för
budgethanteringen att skärpas. Regeringen avser vidare att höja
ambitionsnivån vad gäller beräkningar av budgeteffekter och den
löpande uppföljningen av budgeten (budgetprognoserna) samt även
fortsättningsvis noga följa budgetutvecklingen och ingripa om
budgetutfallet riskerar att inte hållas inom uppsatta ramar.
Regeringen har också aviserat att en särskild utredare inom kort
skall tillsättas med uppgift att analysera på vilka områden det
är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga
budgetprocessen. Arbetet, som har sin utgångspunkt i riksdagens
beslut om rambudgetprocess, syftar enligt regeringen till att
klarlägga vilka krav som detta ställer på andra delar av
budgetprocessen, exempelvis vad avser anslagsformer, prognoser
och uppföljning under löpande budgetår samt möjligheter till
omprioriteringar. I uppdraget avses också ingå att undersöka hur
långsiktigheten i budgetbesluten kan stärkas, vilket bl.a.
innebär att olika tekniker för att förverkliga det fleråriga
utgiftstaket kommer att analyseras.

Utskottet har nyligen i yttrande till finansutskottet
(1994/95:SfU7y) angående det i kompletteringspropositionen
aviserade förslaget att införa ett s.k. utgiftstak för de
offentliga utgifterna uttalat bl.a. att utskottet helt delade
uppfattningen att utgiftstak och ramar för de olika
utgiftsområdena måste baseras på pålitliga prognoser över
utgiftsutvecklingen. Enligt utskottet måste arbetet med att
snabbt få fram bättre metoder för framtagande av budgetprognoser
prioriteras. Utskottet har också instämt i att rutiner och
processer måste utvecklas för att följa utgiftsutvecklingen på
olika områden. Utskottet har ansett att det inför det nya
budgetsystemets tillämpning är angeläget att regeringen i
propositionerna ger riksdagen en utförligare information om de
bakomliggande faktorer som lett fram till regeringens
kostnadsberäkningar, inte minst för att riksdagen inom och
mellan de givna kostnadsramarna skall kunna prioritera mellan
olika angelägna ändamål och få ett fullgott underlag för sitt
eget uppföljningsarbete.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att
konsekvensbeskrivningarna i propositioner är bristfälliga i
olika avseenden. Utskottet har även tidigare (se t.ex.
1993/94:SfU4y) påtalat brister i regeringens redovisning av
effekter av olika förslag och att förslagen till förändringar på
olika områden inte föregås av ordentliga konsekvensanalyser vare
sig i fråga om förändringar av inkomster och utgifter eller vad
gäller tänkbara eller förväntade beteendeförändringar hos
grupper eller individer som berörs av ändringarna. Även det
förhållandet att konsekvenser för andra
socialförsäkringsförmåner eller andra samhällssektorer saknats
har utskottet ansett vara otillfredsställande.

Utskottet ser positivt på att regeringen avser att höja sin
ambitionsnivå vad gäller beräkningar av budgeteffekter och
budgetprognoser och att även se över hur långsiktigheten i
budgetbesluten kan stärkas. Enligt utskottets mening är det
också nödvändigt att redovisningen av inkomster och utgifter för
olika socialförsäkringsändamål förbättras och förenklas. Därmed
ökar också riksdagens möjligheter att överblicka redovisningen.
Självklart bör regeringens förslag till regelförändringar
utformas så att det är möjligt att kontrollera
socialförsäkringen.

Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad som ovan anförts om behovet av en tydligare och
enklare redovisning av socialförsäkringen.

Patientombudsman m.m.

I tre motioner tas frågan upp om inrättandet av en
patientombudsman. Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begär i motion
Sf16 yrkande 2 ett tillkännagivande om en funktion som
patientombudsman. Om riksdagen avvisar motionärernas krav med
anledning av regeringens proposition 1994/95:147 att
försäkringskassans val av sjukvårdsenhet skall kunna överklagas
anser motionärerna att en funktion som patientombudsman måste
inrättas. Riksdagen har på förslag av utskottet i betänkande
1994/95:SfU10 avslagit motionen i den del den avser rätt att
överklaga försäkringskassans val av sjukvårdsenhet.

Även Ragnhild Pohanka (mp) begär i motion Sf17 yrkande 3 ett
tillkännagivande om en funktion av patientombudsman. I motion
Sf201 av Siw Persson (fp) begärs tillkännagivande om en
fristående patientombudsman. Motionären framhåller att allmän
rättshjälp inte omfattar förvaltningstvister och att den som är
sjuk inte har råd att betala dyra arvoden till ett juridiskt
biträde. Kostnaden för en patientombudsman bör kunna tas ur de
medel som varje år betalas till landsting, Riksförsäkringsverket
och försäkringskassorna.

I motion Sf220 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs förslag till
ändring i lagen om allmän försäkring så att
Riksförsäkringsverket åläggs att finansiera ett juridiskt
biträde åt enskild motpart i de fall verket på eget initiativ
inträder som motpart.

Utskottet har förståelse för motionärernas önskemål om att
stärka de enskildas möjligheter att ta till vara sin rätt i
olika avseenden. Utskottet vill dock erinra om att det i
förvaltningsärenden åligger myndigheterna att sörja för att
erforderlig utredning tillförs de ärenden som handläggs. Mot
bl.a. denna bakgrund anses det att behov av biträde i regel inte
föreligger i socialförsäkringsärenden hos försäkringskassa eller
i förvaltningsdomstol. Det kan vidare nämnas att
Riksförsäkringsverket enligt 20 kap. 12 § AFL har att verka
för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas
likformigt och rättvist och att verket får, även till förmån för
enskild part, överklaga domstols och allmän försäkringskassas
beslut och begära ändring av beslut enligt 10 a § samma
kapitel.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till de kostnader som det
skulle medföra att inrätta en särskild patientombudsman anser
utskottet att riksdagen bör avslå motionerna Sf16 yrkande 2,
Sf17 yrkande 3 och Sf201. Även motion Sf220 bör avslås med
hänvisning till det anförda.

Hemställan

1. beträffande socialförsäkringen och medborgarna samt dess
omfattning och komplexitet
att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 och motion
1994/95:Sf262 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

2. beträffande socialförsäkringen och myndigheterna
att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
res. 1 (m) - motiv.
res. 2 (v, mp, kds)

3. beträffande socialförsäkringen och statsmakterna
att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. beträffande patientombudsman m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf16 yrkande 2,
1994/95:Sf17 yrkande 3, 1994/95:Sf201 och 1994/95:Sf220.

Stockholm den 1 juni 1995

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan
Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud
Björnemalm (s), Bengt Lindqvist (s), Anita Jönsson (s), Gustaf
von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla
Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m),
Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Margareta E
Nordenvall (m) och Andreas Carlgren (c).

Reservationer

1. Socialförsäkringen och myndigheterna (mom. 2 motiveringen)

Gullan Lindblad, Gustaf von Essen, Ulf Kristersson och
Margareta E Nordenvall (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar
med "Utskottet anser" och slutar med "Riksförsäkringsverkets
tillsynsskyldighet" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att det finns utrymme för att inom ramen för
nuvarande organisation utveckla den interna revisionen. De
förslag till förändringar som lämnats av Riksförsäkringsverket
och försäkringskassorna -- aktiv samverkan över länsgränser och
en förstärkning av internrevisionen genom inrättande av en sådan
funktion centralt i Riksförsäkringsverket -- bör följas upp av
regeringen.

2. Patientombudsman m.m. (mom. 4)

Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie
Frebran (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11
börjar med "Utskottet har" och slutar med "det anförda" bort ha
följande lydelse:

Genom att myndigheterna och domstolarna har en
utredningsskyldighet i förvaltningsprocessen har den enskilde
individen inte ansetts vara i behov av allmän rättshjälp.
Individen ställs då utan juridisk kunskap mot
Riksförsäkringsverket, som förfogar över en avdelning med
tiotalet kvalificerade jurister och experter på
socialförsäkringsrätt. Frågan som skall prövas är ofta av stor
för att inte säga avgörande betydelse för den enskilde. De
flesta skulle enligt utskottets mening i en sådan situation
behöva stöd av ett biträde. Med hänsyn härtill anser utskottet
att regeringen bör överväga hur den enskilde på ett bättre sätt
skall kunna få stöd av samhället i socialförsäkringsprocessen
och återkomma till riksdagen i frågan. Vad utskottet anfört bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:

4. beträffande patientombudsman m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf16 yrkande
2, 1994/95:Sf17 yrkande 3, 1994/95:Sf201 och 1994/95:Sf220 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Patientombudsman m.m. (mom. 4)

Sigge Godin (fp) anför:

Jag delar utskottets mening att det av kostnadsskäl inte finns
utrymme att inrätta en särskild patientombudsman. Eftersom
allmän rättshjälp sällan beviljas i förvaltningsärenden och den
som är sjuk inte alltid har råd att betala dyra arvoden till ett
juridiskt biträde kan det finnas ett behov av att ge fristående
läkare och jurister möjlighet att med statlig ersättning arbeta
som patientombudsmän. Det finns anledning att återkomma i
frågan.