Jordbruksutskottets betänkande i anledning av motioner angående ändringar av miljöskyddslagen

Betänkande 1974:JoU45

Jordbruksutskottets betänkande nr 45 är 1974

JoU 1974:45

Nr 45

Jordbruksutskottets betänkande i anledning av motioner angående
ändringar av miljöskyddslagen.

Motionerna

I motionen 1974:326 av herr Strömberg i Botkyrka m. fl. (fp)
hemställs att riksdagen måtte besluta om en sådan ändring i miljöskyddslagen
att tillståndsplikt införs för byggande av vägar och flygplatser.

I motionen 1974:508 av herr Hermansson m. fl. (vpk) föreslås, såvitt
nu är i fråga (yrkande 1), att riksdagen hos regeringen hemställer om
omarbetning, precisering och förslag beträffande miljöskyddslagen med
en sådan inriktning att ekologiska miljöaspekter beaktas och en objektiv
beslutsprocess i miljöärendena eftersträvas med samhällsekonomisk optimering
som målsättning.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet ett par vid riksdagens början
väckta motioner rörande miljöskyddslagstiftningen. I motionen 1974:326
yrkas på sådan ändring i miljöskyddslagen (ML) att tillståndsplikt införs
för byggande av vägar och flygplatser och i motionen 1974:508
hemställs, såvitt nu är i fråga, om omarbetning, precisering och förslag
beträffande ML med en sådan inriktning att ekologiska miljöaspekter
beaktas och en objektiv beslutsprocess i miljöärendena eftersträvas med
samhällsekonomisk optimering som målsättning. Motsvarande yrkanden
har tidigare varit föremål för riksdagens prövning, senast förra året.

I anslutning till yrkandet i motionen 1974:508 om en omarbetning av
ML med inriktning på ekologiska miljöaspekter vill utskottet erinra om
att utskottet tidigare givit uttryck för uppfattningen att en ekologisk
grundsyn är en nödvändig utgångspunkt för hushållningen med våra
naturresurser. Vid behandlingen av motsvarande motionsyrkanden har
utskottet hänvisat bl. a. till pågående arbete med den fysiska riksplaneringen.
Enligt 1972 års riksdags beslut har denna planering getts en
långsiktig inriktning som ligger i linje med det handlande som från
ekologiska synpunkter ter sig rationellt i ett längre tidsperspektiv. I
sammanhanget har utskottet även erinrat om att den ekologiska
helhetssynen på hithörande frågor också återspeglas i direktiven för
pågående utredning rörande kostnaderna för miljövården. I dessa direktiv
sägs bl. a. att det är av stor betydelse att de frågor som rör avvägning och
prioritering mellan olika åtgärder kan belysas. Detta innebär att inte bara
kostnaderna utan också effekten av olika insatser behöver studeras. De

1 Riksdagen 1974. 16 sami. Nr 45

JoU 1974:45

2

sakkunniga skall i detta sammanhang kartlägga vilka metoder som finns
för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder. Mot bakgrund av det
anförda har riksdagen i likhet med utskottet ansett att syftet med
ifrågavarande motionsyrkande skulle komma att i väsentlig grad bli
tillgodosett utan någon särskild åtgärd från riksdagens sida.

Utskottet finner inte tillräckliga skäl föreslå någon riksdagens åtgärd i
anledning av det i motionen 1974:508, yrkande 1, ånyo framförda
förslaget i ämnet. Ej heller anser utskottet motionen i förevarande del i
övrigt böra föranleda något särskilt uttalande av riksdagen.

I anledning av kravet i motionen 1974:326 om införande av
tillståndsplikt för byggande av vägar och flygplatser får utskottet anföra
följande.

Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet är skyldig att
vara verksam för att förebygga störningar genom att vidta skyddsåtgärder
och andra försiktighetsmått. Enligt huvudregeln i 5 § ML skall han
sålunda vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten
och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att
förebygga eller avhjälpa olägenhet. I 6 § första stycket ML stadgas att om
miljöfarlig verksamhet kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig
betydelse, även om försiktighetsmått enligt 5 § iakttas, verksamheten får
utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade
olägenheten att vissa allmänna intressen skadas avsevärt får enligt 6 §
andra stycket första punkten verksamheten inte utövas. Kungl. Maj:t kan
dock lämna tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse för
näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Enligt 6 §
tredje stycket skall förbudsreglerna i paragrafen inte hindra att sådan
flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning,
används för avsett ändamål. Vägar och flygplatser ingår vidare inte bland
de anläggningar som enligt 2 § miljöskyddskungörelsen (MK) inte får
utföras utan tillstånd eller dispens. Skälet till undantagsbestämmelsen i
6 § ML och till det förhållandet att vägar och flygplatser inte är
underkastade tillståndsplikt är att dessa anläggningar underkastas särskild
prövning, varvid även anläggningens inverkan på omgivningen beaktas.

Till stöd för yrkandet i motionen 1974:326 om tillståndsplikt enligt
ML för vägar och flygplatser anförs synpunkter av innebörd att den
prövning av dessa anläggningar, som sker enligt väg- och luftfartslagstiftningen,
främst innebär en prövning från exploateringssynpunkt och i
huvudsak berör förhållanden inom de fastigheter som avstår mark till
anläggningen. Motionärerna pekar på att anläggandet av vägar och
flygplatser ofta medför kraftiga ingrepp i landskapet och att användandet
av dem i regel vållar betydande bullerstörningar. Möjligheten att i
efterhand ingripa sägs i regel vara av kostnadsskäl mycket liten.

Som förut anförts prövas trafikanläggningar i särskild ordning. Den
granskning som härvid sker innebär emellertid i första hand en planering
från exploateringssynpunkt, och den är vidare i huvudsak begränsad till
förhållandena inom de fastigheter som avstår mark för anläggningen.

Såvitt avser flygplatser har riksdagen föregående år på förslag av

JoU 1974:45

3

civilutskottet (CU 1973:1 1) uttalat sig för att konsekvenserna för
berörda kommuners del av önskemål beträffande lokalisering av och
markreservation för flygplats bör belysas och ingå i den redovisning som
länsstyrelserna har att inom ramen för den fysiska riksplaneringens
fullföljande lämna till Kungl. Maj:t.

Enligt utskottets mening har erfarenheterna av hittillsvarande prövningsförfarande
i fråga om nu berörda trafikanläggningar alltmera klart
utvisat att detta inte ger samma garantier för att miljöskyddets krav blir
tillgodosedda som tillståndsprövning enligt ML. Utskottet vill erinra om
att det enligt 10 § nämnda lag ankommer på Kungl. Maj:t att bestämma i
vilken utsträckning förprövningsskyldighet skall införas. Sådana bestämmelser
har med stöd av nämnda lagrum upptagits i 2 § MK. Som nämnts
finns inte fasta trafikanläggningar med bland de anläggningar för vilka
krävs tillstånd eller dispens. Utskottet anser i överensstämmelse med sina
i det föregående anförda synpunkter att detta inte längre kan anses
tillfredsställande. Anläggandet av vägar och flygplatser medför ofta
betydande ingrepp i landskapet och användningen av dem vållar i regel
omfattande miljöstörningar. Prövningen bör därför sättas in på ett så
tidigt stadium som möjligt. Möjligheten att ingripa i efterhand torde ofta
komma att visa sig illusorisk, bl. a. därför att ifrågavarande anläggningar
regelmässigt drar så betydande kostnader att inskränkningar i utnyttjandet
av dem framstår som ekonomiskt oförsvarliga. Desto angelägnare är
det då att en förprövning sker. Utskottet anser därför starka skäl
föreligga att tillståndsplikt införs beträffande flygplatser och vägar som
kan medföra miljöstörningar av väsentlig betydelse. Det torde få
ankomma på Kungl. Maj:t att närmare bestämma förprövningsskyldighetens
omfattning.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet i
anledning av motionen 1974:326 anfört rörande tillståndsprövning
enligt miljöskyddslagen i fråga om vägar och
flygplatser,

2. lämnar motionen 1974:508, yrkande 1, utan åtgärd.

Stockholm den 6 november 1974

På jordbruksutskottets vägnar
UNO HEDSTRÖM

Närvarande: herrar Larsson i Borrby (c)*, Hedström (s), Magnusson i
Tanum (s), Kronmark (m)*, fru Theorin (s), herr Jonasson (c), fru
Lundblad (s), fru Anér (fp), herrar Wachtmeister i Johannishus (m),
Wictorsson (s), Takman (vpk), Strömberg i Vretstorp (s), fru Fredrikson
(c), fru Ohlin (s) och fru Andersson i Trollhättan (c).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

JoU 1974:45

4

Reservationer

1. vid 1 i utskottets hemställan (tillståndsprövning)

av herrar Hedström, Magnusson i Tanum, fru Theorin, fru Lundblad,
herrar Wictorsson, Strömberg i Vretstorp och fru Ohlin (samtliga s) som
anser att

dels det avsnitt i utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”1
anledning” och på s. 3 slutar med ”förprövningsskyldighetens omfattning”
bort ha följande lydelse:

I anledning av kravet i motionen 1974:326 om införande av
tillståndsplikt för byggande av vägar och flygplatser får utskottet erinra
om att ifrågavarande spörsmål i anledning av väckta motioner har prövats
av riksdagen varje år sedan 1969, då miljöskyddslagen infördes (se bl. a.
JoU 1973:50). Vid riksdagsbehandlingen har hänvisats till att den
prövning av fasta trafikanläggningar som företas i särskild ordning
visserligen i första hand utgör en planering från exploateringssynpunkt
och i huvudsak är begränsad till förhållandena inom de fastigheter som
avstår mark men att även miljövårdssynpunkter beaktas. Riksdagen har
emellertid framhållit att de miljövårdande myndigheternas synpunkter
fått särskild tyngd genom regler i ML som möjliggör att åläggande kan ges
om skäliga skyddsanordningar eller inskränkningar i verksamheten.
Särskilt sistnämnda möjlighet har ansetts vara ett effektivt medel för att
hävda miljövårdens och omgivningens intresse. Riksdagen har vidare
ansett att det i många fall är möjligt att nå förbättringar med stöd av
speciallagstiftning, exempelvis lokala trafikföreskrifter om hastighetsbegränsning
eller förbud mot vissa fordonstyper inom särskilt bullerkänsliga
områden. Något praktiskt behov av att med stöd av ML helt förbjuda
användningen av viss väg eller viss flygplats har med hänsyn till de andra
möjligheter som står till buds inte ansetts föreligga. Vidare har framhållits
att ML:s konstruktion inte hindrar att koncessionsplikt införs också för
fasta trafikanläggningar om så skulle visa sig erforderligt. Motionerna i
ämnet har i överensstämmelse med det anförda regelmässigt lämnats utan
åtgärd av riksdagen.

Utskottet vill i anledning av det nu framförda yrkandet i frågan till det
föregående foga att riksdagen föregående år såvitt avser flygplatser på
förslag av civilutskottet (CU 1973:11) uttalat sig för att konsekvenserna
för berörda kommuners del av önskemål beträffande lokalisering av och
markreservation för flygplats bör belysas och ingå i den redovisning som
länsstyrelserna har att inom ramen för den fysiska riksplaneringens
fullföljande lämna till Kungl. Maj:t. Enligt utskottets mening innebär
detta bl. a. att möjligheterna ökar att på ett tidigt stadium i planeringen
beakta flygplatsers påverkan på miljön.

Mot bakgrund av det anförda finner utskottet inte tillräckliga skäl att
föreslå något ändrat ståndpunktstagande från riksdagens sida i anledning
av det i motionen 1974:326 ånyo framförda förslaget om införande av
tillståndsplikt enligt ML i fråga om vägar och flygplatser.

JoU 1974:45

5

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. avslår motionen 1974:326,

2. vid 2 i utskottets hemställan (omarbetning av ML)

av herr Takman (vpk) som anser att

dels det avsnitt i utskottets yttrande som på s. 1 börjar med ”1
anslutning” och på s. 2 slutar med ”av riksdagen” bort ha följande
lydelse:

I motionen 1974:508, yrkande 1, hemställs om omarbetning av ML
med inriktning på ekologiska miljöaspekter och med beaktande av att en
objektiv beslutsprocess i miljöärendena eftersträvas m. m.

Motionärerna anför bl. a. att den av regeringen deklarerade målsättningen
för miljövården ger grund för en mycket ambitiös miljöpolitik.
Själva det ekonomiska systemet innebär emellertid en avsevärd begränsning
av möjligheterna att fullfölja ett sådant program. Det är angeläget
att ML som utgör underlaget för myndigheternas agerande på miljöområdet
på ett genomgripande sätt omarbetas och preciseras.

Utskottet delar i princip den i motionen anförda uppfattningen att
lagen i sitt nuvarande skick i stora delar är mycket vagt formulerad, vilket
i praktiken innebär att avgörandena exempelvis i ärenden rörande
tillåtligheten av viss miljöfarlig verksamhet ligger hos administrativa
myndigheter som inte är direkt politiskt ansvariga för sina beslut. Den
intresseavvägning som impliceras i dylika beslut gäller å ena sidan
hänsynen till miljön och å andra sidan hänsynen till ofta kortsiktiga,
privatekonomiska partsintressen. Vilken vikt som läggs vid de olika
intressena är helt beroende på den prövande myndighetens subjektiva
bedömning. Det är nödvändigt att få till stånd en ordning, där
tillåtlighetsprövningen sker på juridiskt bindande, objektiva grunder med
minsta möjliga utrymme för beslutsfattarnas egna värderingar och
påverkan av ekonomiska intressegrupper. Det är också angeläget att ett
ekologiskt betraktelsesätt och samhällsekonomiska hänsynstaganden
kommer till uttryck i lagstiftningen.

Utskottet finner för egen del den kritik emot miljölagstiftningen som
anförts i motionen i allt väsentligt väl grundad. Utskottet vill därför
tillstyrka att en översyn av miljöskyddslagen företas enligt i motionen
angivna riktlinjer.

1 förevarande sammanhang vill utskottet även anföra att man inte bör
bortse från de risker för bristande objektivitet det kan innebära att en
tjänsteman som har att fatta beslut i ett miljövårdsärende är engagerad

som konsult av företag som berörs av ärendet. Hithörande frågor bör

enligt utskottets mening ägnas ingående uppmärksamhet, och regler bör
ges beträffande sådana engagemang.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. i anledning av motionen 1974:508, yrkande 1, som sin

mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet i det

föregående anfört beträffande översyn och omarbetning av
miljöskyddslagen, m. m.

GOTAB 74 8192 Stockholm 1974