Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

Betänkande 2002/03:UU16

Utrikesutskottets betänkande2002/03:UU16

Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

---

Sammanfattning

Utskottet anser att massförstörelsevapen i händerna
på den irakiska regimen innebär ett hot mot
internationell fred och säkerhet, något som FN
uppmärksammat alltsedan invasionen av Kuwait 1990.
Användning av massförstörelsevapen, eller hot om
sådan användning, kan inte accepteras. FN:s
vapeninspektörer borde ha fått mer tid.

Utskottet konstaterar att företrädare för
regeringen, bl.a. stats- och utrikesministrarna,
utifrån gjorda folkrättsliga bedömningar framfört
väl grundad kritik mot USA och dess allierade. Den
valda formen för detta är lämpligt avvägd och lägger
en konstruktiv grund inför framtiden. Utskottet
utgår ifrån att regeringen aktivt kommer att verka
för att FN:s auktoritet återställs och att frågan om
Irak även fortsättningsvis behandlas i
säkerhetsrådet.
Det är viktigt att FN:s våldsmandat inte
undermineras eftersom det skulle riskera att
fragmentisera folkrätten samt undergräva det
reformarbete som pågår inom FN.

Enligt utskottets uppfattning har det som
motionärerna begärt i betydande utsträckning redan
genomförts. Därför avstyrks motionen.

I ärendet finns 3 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Med hänvisning till de motiveringar som framförs
under Utskottets överväganden föreslår utskottet att
riksdagen fattar följande beslut:
1. Irakkonflikten och FN-stadgans
våldsförbud
Riksdagen avslår motion 2002/03:U3.
Reservation 1 (v, mp).
Reservation 2 (m, fp, kd) - motiv.
Reservation 3 (c) - motiv.

Utskottet föreslår att ärendet företas till
avgörande efter endast en bordläggning.
Stockholm den 27 mars 2003
På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin
Följande ledamöter har deltagit i
beslutet: Urban Ahlin (s), Berndt Ekholm
(s), Carl B Hamilton (fp), Carina Hägg
(s), Birgitta Ahlqvist (s), Holger
Gustafsson (kd), Lars Ohly (v), Kent
Härstedt (s), Göran Lindblad (m), Cecilia
Wigström (fp), Agne Hansson (c), Kenneth
G Forslund (s), Ewa Björling (m), Lotta N
Hedström (mp), Anita Johansson (s), Björn
Hamilton (m) och Kaj Nordquist (s).

2002/03

UU16

Redogörelse för ärendet

Motion med anledning av händelse av större vikt får
väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om
händelsen ej har kunnat förutses eller beaktas under
motionstid som avses i 10 § eller kunnat föranleda
motionsrätt enligt annan bestämmelse i detta kapitel
(RO 3 kap. 15 §).
Vänsterpartiet (Ulla Hoffman m.fl.) har i enlighet
med denna bestämmelse medgivits rätt att väcka
motion 2002/03:U3 Omedelbart förestående brott mot
FN-stadgans våldsförbud. Motionen väcktes före
krigsutbrottet i Irak.
Motionen har hänvisats till utrikesutskottet för
beredning.
Motionens huvudsakliga innehåll
Vänsterpartiet framhåller i motion 2002/03:U3 (v)
att det hotande kriget mot Irak skulle komma att
utgöra ett brott mot FN-stadgan, och följaktligen
också mot folkrätten, om det inte auktoriseras genom
en ny och klar FN-resolution. Undantag från
våldsförbudet i FN-stadgans artikel 2 (4) gäller i
två fall: för självförsvar i händelse av ett väpnat
angrepp mot någon FN-medlem eller om det
auktoriserats av säkerhetsrådet.
Motionärerna anser att självförsvar inte är
tillämpligt, eftersom varken USA eller
Storbritannien eller någon av deras allierade har
attackerats eller står under hot om omedelbart
väpnat angrepp från Irak. Om FN-stadgan skulle anses
medge något utrymme för preventivt självförsvar är
de aktuella omständigheterna sådana att de ligger
långt ifrån vad som skulle kunna utgöra
folkrättsligt korrekt, förebyggande självförsvar,
även med en mycket extensiv tolkning av artikel 51 i
FN-stadgan.
Motionärerna anser vidare att det inte föreligger
någon auktorisation för bruk av vapenmakt från
säkerhetsrådet. Resolution 1441 konstituerar inte
någon sådan auktorisation då hänvisningen till
”allvarliga konsekvenser” inte är tillräckligt
preciserad för att rättfärdiga krig. Motionärerna
menar att resolutionen var avsiktligt vagt
formulerad eftersom det inte var möjligt att ena
säkerhetsrådet om våldsanvändning.
Ett beslut om krig mot Irak utan vederbörlig
auktorisation av säkerhetsrådet skulle på ett mycket
allvarligt sätt försvaga FN och undergräva
folkrätten. Klockan skulle vridas tillbaka till en
tid då staterna var tvungna att lita till osäkra och
skiftande allianser och sina egna militära resurser.
Detta skulle ofrånkomligen leda till att mer
resurser kommer att satsas på militär upprustning
och mindre på fredlig utveckling.
Motionärerna understryker att det är av yttersta
vikt för Sverige och för det internationella
samfundet att det överhängande hotet om brott mot
freden avvärjs. Den svenska regeringen bör därför i
FN verka för att USA:s och Storbritanniens planerade
angrepp på Irak, utan stöd av en ny och klar FN-
resolution, fördöms som brott mot FN-stadgan och
folkrätten.

Utskottets överväganden
Krig innebär alltid ett ohyggligt mänskligt lidande.
Utskottet beklagar därför de umbäranden som såväl
oskyldiga individer som kombattanterna drabbas av
under de nu pågående striderna i Irak. Omfattande
åtgärder måste vidtas för att främst undvika att
civilbefolkningen drabbas. Den humanitära rättens
regler måste följas. Detta ansvar har båda parterna
i kriget.
Massförstörelsevapen i händerna på den irakiska
regimen innebär ett hot mot internationell fred och
säkerhet, något som FN uppmärksammat alltsedan
invasionen av Kuwait 1990.
Användning av massförstörelsevapen, eller hot om
sådan användning, kan inte accepteras.
FN:s vapeninspektörer borde ha fått mer tid. Att
så inte blev fallet är en motgång för alla de
krafter som ville göra ytterligare ansträngningar
för att lösa krisen utan våld.
Sverige har kunnat godta konventionella militära
insatser mot Irak som en sista utväg om Irak vägrat
att samarbeta med FN:s säkerhetsråd i enlighet med
resolution 1441, och Irak fortsatt att utveckla
eller inneha massförstörelsevapen. Dock har endast
säkerhetsrådet – och ingen enskild stat – rätt att
utvärdera det irakiska agerandet och fatta beslut om
våldsanvändning.
Även om den militära insatsen nu genomförs utifrån
andra förutsättningar har FN en fortsatt central
roll att spela. Detta gäller inte minst i
hanteringen av den humanitära situationen, även i
ett Irak efter krig. Tyngdpunkten i den politiska
behandlingen av konflikten måste, enligt utskottets
uppfattning, fortsättningsvis ligga i
säkerhetsrådet. Även om USA tillgripit militärt våld
så fortsätter säkerhetsrådet att ha det yttersta
ansvaret för internationell fred och säkerhet.
Utskottet har inhämtat att från svensk sida följer
regeringen på nära håll utvecklingen av den
humanitära situationen i Irak, och den har beredskap
för att i samverkan med FN, EU och andra
internationella aktörer bidra med extra stödinsatser
på det humanitära området och till flyktingar i
regionen, om ett sådant behov skulle uppstå. Sverige
är en av de största bidragsgivarna vad gäller
humanitärt bistånd till Iraks befolkning. För
insatser av denna typ finns för närvarande avsatt ca
50 miljoner kronor per år.
I den motion som ligger till grund för detta
betänkande yrkas att regeringen i FN bör verka för
att ett militärt angrepp mot Irak utan stöd av en ny
och klar resolution i säkerhetsrådet fördöms som ett
brott mot FN-stadgan och folkrätten. Motionen
väcktes kort före krigsutbrottet i enlighet med
bestämmelserna i RO 3 kap. 15 §. De förutsättningar
som motionsyrkandet utgår från – militärt angrepp
mot Irak samt avsaknaden av en ny och klar
resolution i säkerhetsrådet – är numera uppfyllda.
Utrikesutskottet har tidigare, i betänkande
2000/01:UU4 En säkerhetsordning för 2000-talet,
redovisat sin syn på användandet av våld och därvid
anfört bl.a. följande:

Folkrätten slår fast alla staters rätt till
självbestämmande och suveränitet. Det generella
våldsförbudet är grundläggande i FN-stadgan.
Förutom i fall av självförsvar är det endast FN:s
säkerhetsråd som kan besluta om undantag från
förbudet att bruka våld.

Sverige företräds internationellt av regeringen, och
det ankommer på denna att i förekommande fall ta
ställning till och inför det internationella
samfundet redovisa Sveriges uppfattning i
folkrättsliga frågor.

I här aktuellt fall har regeringen, såväl i
publicerade dokument som i riksdagens kammare och i
andra forum, som sin mening framfört att angreppet
på Irak strider mot folkrätten. Den svenska
uppfattningen har observerats internationellt och
bl.a. föranlett ett offentligt genmäle från brittisk
sida.
Utskottet har genom föredragningar av
Utrikesdepartementets folkrättrådgivare fått
redovisat för sig de grunder och överväganden som
regeringens ställningstaganden baserats på.
Utskottet har i anslutning till ärendets beredning
vidare erhållit föredragningar av utomstående
folkrättsjurister.
Beaktande vad som sålunda inhämtats finner
utskottet att det delar regeringens bedömning att
USA och dess allierades angrepp på Irak i avsaknad
av FN-mandat innebär ett brott mot folkrätten.
Utskottet konstaterar vidare att företrädare för
regeringen, bl.a. stats- och utrikesministrarna,
utifrån gjorda folkrättsliga bedömningar framfört
väl grundad kritik mot USA och dess allierade. Den
valda formen för detta är lämpligt avvägd och lägger
en konstruktiv grund inför framtiden. Utskottet
utgår ifrån att regeringen aktivt kommer att verka
för att FN:s auktoritet återställs och att frågan om
Irak även fortsättningsvis behandlas i
säkerhetsrådet.
Enligt utskottets uppfattning har det som
motionärerna begärt i betydande utsträckning redan
genomförts. Därför avstyrks motionen.
Som motionärerna påpekar kan konsekvenserna av
angreppet på Irak och de händelser som ledde fram
till detta menligt komma att inverka på FN:s
framtida ställning samt undergräva folkrätten.
Utskottet har tidigare (bet. 2000/01:UU4)
framhållit att ”Sverige betonar det våldsmonopol som
givits FN:s säkerhetsråd och understryker vikten av
att utveckla och stärka FN:s förmåga att i tid kunna
fatta kraftfulla beslut.” Med ett bättre fungerande
säkerhetsråd skulle tendensen att använda våld utan
säkerhetsrådets medgivande kunna stävjas. Det är
viktigt att FN:s våldsmandat inte undermineras
eftersom det skulle riskera att fragmentisera
folkrätten samt undergräva det reformarbete som
pågår inom FN. En viktig historisk lärdom är att
instrumenten för att förebygga konflikter och för
att bedriva en effektiv sanktionspolitik måste
utvecklas.

Reservationer

1. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud
(punkt 1) (v och mp)
av Lars Ohly (v) och Lotta N Hedström (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:U3.

Ställningstagande

Vänsterpartiet och Miljöpartiet välkomnar den
svenska regeringens tydliga ställningstagande mot
det folkrättsbrott som det USA-ledda kriget mot Irak
innebär. Det får inte råda någon tvekan om att denna
tolkning av folkrätten har ett mycket brett stöd i
den svenska riksdagen.

Samtidigt tvingas vi konstatera att
utskottsmajoriteten vägrar dra några som helst
konsekvenser av den hårda kritik mot detta brott mot
folkrätten som regeringen framfört. Att kritisera
ett folkrättsbrott är självklart, men när väl detta
är gjort måste ställningstagandet dels bekantgöras,
dels också följas av ett konsekvent arbete för att
förhindra att sådana folkrättsbrott accepteras i
framtiden.
Därför är det av yttersta vikt att regeringen
agerar i enlighet med sin inställning. Det enklaste
och tydligaste sättet att göra detta är att agera
för att FN:s generalförsamling inkallas för att
diskutera frågan och att Sverige i
generalförsamlingen tydligt framför sin uppfattning.
Den regering som inte är beredd att agera i
konsekvens med sina uppfattningar är en inkonsekvent
regering. Signalerna till omvärlden blir att USA:s
och Storbritanniens krig visserligen var ett brott
mot folkrätten, men egentligen inte särskilt
allvarligt.
Det har framförts att det vore ”meningslöst” att
agera i FN för att fördöma brott mot folkrätten. Det
är en mycket märklig hållning hos dem som brukar
påstå att de värnar FN-systemet. Vem skall hantera
brott mot folkrätten om inte FN?
Det har också framförts att det är en ”omständlig
procedur” att sammankalla generalförsamlingen. Men
när skulle det anses mer befogat att sammankalla
generalförsamlingen än när två av säkerhetsrådets
permanenta medlemmar enligt svensk uppfattning
startat ett krig i strid med folkrätten?
Nu tas initiativ från en rad håll för att
sammankalla generalförsamlingen. Det är mycket
troligt att en extra session kommer att hållas. När
utskottet nu föreslår att riksdagen skall avslå
motionen leder det till att riksdagen avstår från
att ha en uppfattning om vad regeringen bör säga i
den debatten. Det är allvarligt.

Vi föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad vi framför. Vårt
förslag lämnas med anledning av motion 2002/03:U3.

2. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud
(punkt 1, motiveringen) (m, fp och kd)

av Göran Lindblad, Ewa Björling, Björn
Hamilton (alla m) Carl B Hamilton, Cecilia
Wigström (båda fp) och Holger Gustafsson (kd).

Ställningstagande

Moderaterna, Folkpartiet och Kristdemokraterna delar
inte majoritetens motiv för avslag på motionen. Att
hävda folkrätten är centralt. En anständig och
civiliserad värld måste byggas på lag och rätt.

Vi menar att Irakoperationen inte entydigt kan
påstås strida mot folkrätten. Ett ytterligare
säkerhetsrådsbeslut hade självklart varit att
föredra då det skulle ha givit större legitimitet åt
operationen. Denna ståndpunkt överensstämmer med den
bedömning som FN:s generalsekreterare Kofi Annan
gör.
FN-resolution 1441 som säkerhetsrådet enhälligt
beslöt om den 8 november 2002 innehåller
hänvisningar till över ett tiotal tidigare FN-
resolutioner i frågan och gäller fortfarande.
Resolution 1441 konstaterar att Irak bryter mot
sina förpliktelser mot FN och regimen får en sista
chans att avrusta sina massförstörelsevapen. Den
sätter press på Iraks regim genom att varna för de
allvarliga konsekvenserna som fortsatta brott mot
förpliktelserna medför.
Eftersom FN saknar militär styrka var det USA och
Storbritannien som genom sin militära uppladdning
satte makt bakom resolutionens bestämmelser och ord.
Detta har även EU enats om och påtalat i sina
gemensamma slutsatser från Europeiska rådet den 17
februari 2003.
Det riktiga hade varit att FN:s säkerhetsråd,
efter att ha konstaterat fortsatta brott mot
förpliktelserna, uttryckligen hade auktoriserat de
allvarliga konsekvenserna. Detta kunde inte ske
därför att vissa säkerhetsrådsmedlemmar med veto i
förväg uteslutit att säkerhetsrådet skulle fullfölja
sin linje.
Att få bort Saddam Hussein-regimen med dess hårda
förtryck av Iraks folk är önskvärt och står i vid
mening i överensstämmelse med FN:s principer om att
främja mänskliga rättigheter.

3. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud
(punkt 1, motiveringen) (c)

av Agne Hansson (c).

Ställningstagande

Centerpartiet anser i likhet med utskottsmajoriteten
att motionen bör avslås. Vi delar därmed inte
motiveringen för avslag. Centerpartiet anser, i
likhet med motionärerna, att regeringen bör verka
för att det militära angreppet mot Irak utan stöd av
en ny och klar resolution i säkerhetsrådet, fördöms
som ett brott mot FN-stadgan och folkrätten.
Hittills har regeringen varit alldeles för passiv i
agerandet för att förhindra ett krig utan
ytterligare resolutionsbeslut i FN:s säkerhetsråd.
Även när nu kriget är ett faktum har regeringen
varit för passiv för att fördöma det folkrättsbrott
som USA:s och Storbritanniens agerande på egen hand
innebär, och belysa de konsekvenser det kan medföra
för FN:s framtida ställning och för folkrätten.
Centerpartiet menar, i motsats till motionärerna,
att regeringen direkt till berört lands regering
borde framföra en officiell protest. Det blir både
enklare och tydligare och bör ge större effekt. Ett
svenskt agerande i enlighet med motionens förslag i
just detta fall är mer omständligt och riskerar att
möta blockeringar genom veton.

Det är viktigt att FN nu får ansvaret för
återuppbyggnaden av Irak när krigshandlingarna
upphört. Ett särskilt ekonomiskt ansvar för
återuppbyggnaden åvilar USA och Storbritannien. De
signaler vi nås av, bl.a. via UNAID, om att enbart
amerikanska företag skall få kontrakt för
återuppbyggnaden, är ej acceptabla. En framtida
demokrati måste byggas av irakierna själva när
diktaturregimen har fallit.
Centerpartiet vill vidare se en utveckling av
folkrätten som i första hand skyddar mänskliga fri-
och rättigheter, och inte staters och regimers inre
angelägenheter. Det förutsätter en ny, gemensamt
beslutad folkrätt och även nya former för beslut
inom FN:s ram.
Förteckning över behandlade förslag

Motionen
2002/03:U3 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

Riksdagen begär att regeringen i FN
verkar för att ett militärt angrepp mot
Irak utan stöd av en ny och klar
resolution i säkerhetsrådet fördöms som
ett brott mot FN-stadgan och folkrätten.