ILOs konvention om ursprungsbefolkningar

Betänkande 1991/92:UU7

Utrikesutskottets betänkande 1991/92:UU07

ILOs konvention om ursprungsbefolkningar

---

Innehåll

• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Bilaga 1

1991/92
UU7

Skrivelsen

Regeringen har i skrivelse 1990/91:101 förelagt riksdagen
Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 169 om
ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder i enlighet med
vad som föreskrivs i ILOs stadga. Till skrivelsen har fogats en
resolution som antogs i samband med konventionen vid ILOs
arbetskonferens 1989. Av skrivelsen framgår bl.a. följande.

Sverige inträdde som medlem av ILO genom sin anslutning till
Nationernas förbund 1920. ILO antog 1957 en konvention (nr 107)
samt en rekommendation (nr 104) om skydd för och integration av
infödda och andra i stammar eller i stamliknande förhållanden
boende folkgrupper i självstyrande länder. Sverige ratificerade
aldrig denna konvention eftersom den enligt både regering och
riksdag saknade aktualitet för svenskt vidkommande. 1986 hölls
ett expertmöte inom ILO där det fastslogs att konventionen var i
behov av revision. En reviderad konvention utformades för att
tillgodose urbefolkningars rätt att bli konsulterade och utöva
inflytande i frågor som berör dem. Konventionen antogs med
röstsiffrorna 328 för, 1 emot och 49 nedlagda. Samtliga svenska
ombud röstade för konventionen, som trädde i kraft den 5
september 1991.

Kriteriet för att ett folk enligt konventionen skall betraktas
som stam- eller ursprungsfolk är att man själv identifierar sig
som sådant. Begreppet folk i konventionen är inte att likställa
med begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skall dock se till
att ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheter skyddas och att
deras integritet respekteras. Dessa folk skall också utan
inskränkningar åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter. De skall vidare ha rätt att själva besluta i frågor
som rör deras utveckling. Regeringarna har ett ansvar att skydda
och bevara miljön i de områden där dessa folk bor. Äganderätt
och besittningsrätt till den mark som folken traditionellt bebor
skall erkännas. Ursprungsfolken har också rätt att delta i
användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar
som hör till deras mark.

Samerna utgör en urbefolkning eller ett ursprungsfolk i
Sverige. ILOs urbefolkningsinstrument kan enligt regeringen inte
längre anses "sakna omedelbart intresse för svenskt
vidkommande". Flera remissinstanser har dock pekat på en rad
punkter där konventionens krav inte överensstämmer med nuvarande
svenska förhållanden. Exempelvis hävdas att det behövs en
närmare analys av hur konventionens artikel 14 om
landrättigheter förhåller sig till samernas nuvarande
rättsställning. Sverige har i diskussionerna om den nya
konventionen, utan framgång, fört fram förslag om "bruksrätt"
som alternativ till äganderätt och besittningsrätt.

Samerättsutredningen har överlämnat flera betänkanden om
samernas förhållanden. Samtidigt har en arbetsgrupp vid
lantbruksstyrelsen överlämnat ett förslag om samebyarnas
organisation, funktion och ekonomi. ILO-kommittén anser mot
bakgrund av det utredningsarbete som pågår att Sverige för
närvarande inte bör tillträda ILO-konventionen nr 169.
Regeringen ansluter sig till denna position och säger i
skrivelsen att de ambitioner och krav konventionen uppställer
noga bör övervägas i det fortsatta arbetet med samefrågorna.

Riksdagen har med vissa ändringar tillstyrkt de i proposition
1990/91:3 framlagda förslagen om skogsbruket i fjällnära skogar.
Riksdagen avslog däremot regeringens förslag om ändring i
rennäringslagen (JoU12, rskr. 46) och hemställde om ett
sammanhållet förslag där samtliga betänkanden från
samerättsutredningen blir föremål för en samlad bedömning.

Regeringen hemställer att riksdagen får tillfälle att ta del
av vad som anförs i skrivelsen.

Motionerna

1990/91:U14 av Martin Olsson och Karin Israelsson (c) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att frågan om ratificering av ILOs
konvention 169 bör behandlas som en del av det av riksdagen
begärda förslaget om en samlad samepolitik.

1990/91:U15 av Ragnhild Pohanka och Eva Goës (mp) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en
samlad proposition i samepolitik och en ratificering av ILOs
konvention nr 169 bör föreläggas riksdagen före 1991 års utgång.

1990/91:U16 av Anders Castberger och Kerstin Ekman (fp) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
en samlad proposition om samepolitik, innefattande även förslag
till ratificering av ILOs konvention 169 samt förslag till de
åtgärder som föranleds av en sådan ratificering, bör föreläggas
riksdagen före utgången av 1991.

1990/91:U17 av Berith Eriksson m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en samlad
proposition i samepolitik och en ratificering av ILOs konvention
169 bör föreläggas riksdagen före utgången av 1991.

1990/91:U660 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige snarast bör ratificera
ILO-konvention 169.

Utskottet

I jordbruksutskottets yttrande 1991/92:JoU1y framhålls att
det finns ett behov av åtgärder för att lösa olika problem som
har anknytning till rennäringen, samt att de förslag som
samerättsutredningen lagt fram är av stor betydelse för att
bevara och utveckla samernas egenart och samhällsliv.
Jordbruksutskottet yttrar även följande:

Utskottet erinrar om att Sveriges representanter deltagit
aktivt i utarbetandet av ILOs konvention nr 169. Utskottet
finner liksom föredragande statsrådet att det är önskvärt att
det på sikt skall bli möjligt att tillträda konventionen. Med
hänvisning till att förslagen om en samlad samepolitik ligger
under beredning och till vad som i övrigt anförs i
regeringsskrivelsen delar dock utskottet ILO-kommitténs och
regeringens mening att Sverige för närvarande inte bör tillträda
konventionen. Frågan om tillträde bör ytterligare noga övervägas
i samband med beredningen av samerättsutredningens m.fl. förslag
så att ett förslag om ratificering kan framläggas i nära
anslutning till ett sammanhållet förslag i samefrågorna.
Utskottet fäster stor vikt vid att frågekomplexet behandlas
skyndsamt. Därmed får motionerna i väsentliga stycken anses
tillgodosedda. Något särskilt riksdagsuttalande i frågan synes
icke påkallat.

Utskottet har inget att erinra mot jordbruksutskottets
yttrande och konstaterar att ILOs konvention nr 169 om
ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder kan fylla en
viktig funktion för skyddet av dessa folks fri- och rättigheter.

En samordning av de frågor som rör samernas närings- och
samhällsliv är enligt utskottet nödvändig. Utskottet
ansluter sig därför till regeringens bedömning att Sverige för
närvarande inte bör tillträda konventionen. Samtidigt vill
utskottet framhäva vikten av att beredningen av
samerättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte
onödigtvis försenar Sveriges tillträde till den konvention som
Sveriges representanter varit aktiva i att utarbeta.

Med det ovan anförda får motion 1990/91:U14 (c), motion
1990/91:U15 (mp), motion 1990/91:U16 (fp) samt motion
1990/91:U17 (v) anses besvarade.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. att riksdagen lägger skrivelse 1990/91:101 till
handlingarna,

2. att riksdagen förklarar motionerna 1990/91:U14,
1990/91:U15, 1990/91:U16 och 1990/91:U17 besvarade med vad
utskottet anfört.

Stockholm den 14 november 1991

På utrikesutskottets vägnar

Daniel Tarschys

I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Nic
Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Maj Britt Theorin (s), Pär
Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s), Inger Koch (m), Nils T
Svensson (s), Lars Moquist (nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp),
Berndt Ekholm (s), Bengt Silfverstrand (s), Ulla-Britt Åbark
(s), Hans Göran Franck (s) och Fanny Rizell (kds).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Seija Viitamäki-Carlsson
(v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Jordbruksutskottets yttrande
1991/92:JoU1y

Bilaga 1

ILOs konvention om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande
länder

Till utrikesutskottet

Utrikesutskottet har den 7 maj 1991 beslutat bereda
jordbruksutskottet tillfälle att senast den 24 oktober 1991
yttra sig över regeringens skrivelse 1990/91:101 om ILOs
konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i
självstyrande länder jämte motionerna 1990/91:U14, U15, U16
ochU17.

Regeringens skrivelse

Genom skrivelsen förelägger regeringen
(arbetsmarknadsdepartementet) riksdagen ILOs konvention nr 169 i
enlighet med vad som föreskrivs i ILOs stadga. Av skrivelsen
framgår bl.a. följande.

Sverige har icke varit anslutet till ILOs konvention (nr 107)
och rekommendation (nr 104) av år 1957 om skydd för och
integration av infödda och andra i stammar eller i stamliknande
förhållanden levande folkgrupper i självstyrande länder. Skälet
angavs på sin tid vara att instrumenten torde sakna omedelbart
intresse för svenskt vidkommande (prop. 1958:46, 2LU 15).

År 1989 antog den internationella arbetskonferensen en ny
konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i
självstyrande länder. Den nya konventionen reviderar konvention
nr 107. Samtliga svenska ombud röstade för konventionen.
Samtidigt antogs utan omröstning en av nordiska
regeringsrepresentanter initierad resolution om uppföljning av
konventionen. Konventionen hade den 15 november 1990
ratificerats av två länder, Norge och Mexico. Enligt vad
utskottet erfarit har sedermera även Colombia ratificerat
konventionen, den 7 augusti 1991. Konventionen har trätt i kraft
den 5 september 1991.

Den nya konventionen äger tillämpning på stamfolk vilkas
sociala, kulturella och ekonomiska förhållanden skiljer dem från
andra grupper av den nationella gemenskapen. Den omfattar även
folk som på grund av sin härkomst betraktas som ursprungsfolk.
Regeringarna har att se till att ursprungsfolkens och
stamfolkens rättigheter skyddas och att deras integritet
respekteras. Ursprungsfolk och stamfolk skall utan hinder och
fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sina egna
prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna å
andra sidan har ett ansvar att skydda och bevara miljön i de
områden som dessa folk bebor. Enligt artikel 14 i konventionen
skall dessa folks äganderätt och besittningsrätt till den mark
som de traditionellt bebor erkännas. Åtgärder skall vidtas för
att skydda deras rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos
av dem. Särskild uppmärksamhet fästs vid nomadfolkens situation.
Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar som hör till deras
mark skall särskilt skyddas.

Frågan om ratificering av konventionen har behandlats av
ILO-kommittén efter en bred remiss till myndigheter och
organisationer. ILO-kommittén anser att Sverige för närvarande
inte bör tillträda konvention nr 169.

Föredragande departementschefen finner det önskvärt att det på
längre sikt skall bli möjligt för Sverige att tillträda den nya
konventionen. Till skillnad från den tidigare konventionen utgår
den från principen om respekt för urbefolkningarnas kultur och
rättigheter. Den kan heller inte längre anses "sakna omedelbart
intresse för svenskt vidkommande". Samerna utgör en urbefolkning
eller ett ursprungsfolk i Sverige. Sverige deltog också på
regeringssidan aktivt i utarbetandet av den nya konventionen.
Samerna var representerade i den svenska regeringsdelegationen
och har uttryckt starkt intresse för att Sverige ratificerar
konventionen.

Föredraganden noterar att frågan om urbefolkningarnas
markrättigheter (artikel 14) var en av de mest tidskrävande och
svåraste att finna enighet kring under utskottsbehandlingen i
Genève. Ett svenskt förslag att i texten föra in begreppet
"bruksrätt" som ett alternativ till äganderätt och
besittningsrätt rönte inte någon framgång.

I skrivelsen erinras om att riksdagen för ett år sedan avslog
regeringens proposition (1990/91:3) om ändring i rennäringslagen
och ställde sig bakom en hemställan, att regeringen så snart det
är möjligt återkommer till riksdagen med ett sammanhållet
förslag där samtliga betänkanden från samerättsutredningen blir
föremål för en samlad bedömning (JoU12, rskr. 46). Samernas
nationalråd har gjort likartade framställningar.

Föredraganden finner sålunda i likhet med ILO-kommittén att
Sverige för närvarande inte bör tillträda konventionen. De
ambitioner och krav konventionen uppställer bör noga övervägas i
det fortsatta arbetet med samefrågorna.

Motionerna

Enligt motion 1990/91:U14 av Martin Olsson och Karin
Israelsson (c) bör frågan om ratificering av ILOs konvention nr
169 behandlas som en del av det av riksdagen begärda förslaget
om en samlad samepolitik. I motion 1990/91:U16 av Anders
Castberger och Kerstin Ekman (fp) yrkas att riksdagen uttalar
att en samlad proposition om samepolitiken, innefattande även
förslag till ratificering av ILOs konvention nr 169 samt förslag
till de åtgärder som föranleds av en sådan ratificering, bör
föreläggas riksdagen före utgången av 1991. Motsvarande yrkanden
framförs i motionerna 1990/91:U15 av Ragnhild Pohanka och Eva
Goës (mp) samt 1990/91:U17 av Berith Eriksson m.fl. (v).

I centermotionen framhålls, med hänvisning till att Norge
redan ratificerat konventionen, att den situationen uppstår att
de båda länderna, vars gräns delar det traditionella samiska
området, valt olika linjer. Det kan inte uteslutas att detta kan
få betydelse för t.ex. de samebyar som har rätt att utnyttja
marker i båda länderna och kanske även för möjligheterna att
träffa uppgörelse mellan de båda länderna om en ny
renbeteskonvention. I folkpartimotionen anförs att frågan om
samernas folkrättsliga ställning och om deras rättigheter till
mark och vatten bör vara en av de mest centrala när regeringen
nu, på riksdagens mycket tydliga uppdrag, har att förelägga
riksdagen en samlad proposition om samepolitiken. Enligt
vänstermotionen är det mycket otillfredsställande att regeringen
efter ett och ett halvt år inte har kommit längre i arbetet för
en ratificering av konventionen.

Vissa nordiska länders inställning

Finland har, i likhet med den svenska regeringen, icke funnit
möjligt att på nuvarande stadium ratificera den nya
ILO-konventionen. Enligt ett uttalande av Finlands
justitieminister bör hindren för att tillträda konventionen
avlägsnas så snabbt som möjligt med hänsyn till att konventionen
utgör ett viktigt dokument till skydd för de mänskliga
rättigheterna.

Som inledningsvis anförts har Norge ratificerat konventionen.
Genom att Norge redan infört ett sameting och regler om
självstyrelse har man på norsk sida, enligt vad utskottet
inhämtat, bedömt konventionens regler väsentligen uppfyllda
enligt norsk lagstiftning. Konventionsbestämmelserna om samernas
besittningsrätt till sina marker anses huvudsakligen
tillgodosedda med hänvisning till att samerna åtnjuter
expropriationsrättsligt skydd för renbetesmarkerna. Under
innevarande höst kommer ett seminarium att hållas med deltagande
av vederbörande myndigheter och sametinget för att utreda vilka
lagändringar som erfordras för att bringa lagstiftningen i
samklang med konventionen.

Utskottets överväganden

Riksdagen avslog för ett år sedan ett regeringsförslag om
vissa ändringar i rennäringslagen (prop. 1990/91:3, JoU12, rskr.
46). I betänkandet framhöll utskottet att det finns ett behov av
åtgärder för att lösa olika problem som har anknytning till
rennäringen resp. andra näringar som bedrivs inom
renskötselområdet. Samtidigt underströk utskottet att de förslag
som samerättsutredningen lagt fram är av stor betydelse för att
bevara och utveckla samernas egenart och samhällsliv. Med hänsyn
främst till rennäringens betydelse i dessa sammanhang ansåg
utskottet starka skäl tala för att de frågor som omfattades av
propositionen behandlas inom ramen för ett mer sammanhållet
förslag angående samernas ställning där även förslagen från
samerättsutredningen kunde bli föremål för en samlad bedömning.
Utskottet underströk det angelägna i att regeringen så snart det
är möjligt återkommer till riksdagen med ett sammanhållet
förslag i samefrågorna. Riksdagen följde utskottet.

Samerättsutredningens förslag har remissbehandlats och bereds
inom regeringens kansli.

Utskottet erinrar om att Sveriges representanter deltagit
aktivt i utarbetandet av ILOs konvention nr 169. Utskottet
finner liksom föredragande statsrådet att det är önskvärt att
det på sikt skall bli möjligt att tillträda konventionen. Med
hänvisning till att förslagen om en samlad samepolitik ligger
under beredning och till vad som i övrigt anförs i
regeringsskrivelsen delar dock utskottet ILO-kommitténs och
regeringens mening att Sverige för närvarande inte bör tillträda
konventionen. Frågan om tillträde bör ytterligare noga övervägas
i samband med beredningen av samerättsutredningens m.fl. förslag
så att ett förslag om ratificering kan framläggas i nära
anslutning till ett sammanhållet förslag i samefrågorna.
Utskottet fäster stor vikt vid att frågekomplexet behandlas
skyndsamt. Därmed får motionerna i väsentliga stycken anses
tillgodosedda. Något särskilt riksdagsuttalande i frågan synes
icke påkallat.

Stockholm den 24 oktober 1991

På jordbruksutskottets vägnar

Göran Persson

I beslutet har deltagit: Göran Persson (s), Ivar Virgin
(m), Ingvar Eriksson (m), Jan Fransson (s), Bengt Rosén (fp),
Inga-Britt Johansson (s), Lennart Brunander (c), Åke Selberg
(s), Mona Saint Cyr (m), Inge Carlsson (s), Dan Ericsson i
Kolmården (kds), Christer Windén (nyd), Kaj Larsson (s), Carl G
Nilsson (m) och Sinikka Bohlin (s).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Annika Åhnberg (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.

Annika Åhnberg (v) anför:

Enligt min mening borde den del av utskottets yttrande i
avsnittet Utskottets överväganden som börjar med "Utskottet
erinrar" ha följande lydelse:

Utskottet erinrar om att Sveriges representanter deltagit
aktivt i utarbetandet av ILOs konvention nr 169. Utskottet anser
att det är önskvärt att Sverige så snart det är möjligt
tillträder konventionen. Med hänvisning till att förslagen om en
samlad samepolitik ligger under beredning delar dock utskottet
ILO-kommitténs och regeringens mening att Sverige nu inte bör
tillträda konventionen. Frågan om tillträde bör behandlas i
anslutning till ett sammanhållet förslag i samefrågorna.
Utskottet fäster -- -- -- (= utskottet) -- -- -- icke påkallat.