Hanteringsordning av Riksrevisionens rapporter m.m.

Betänkande 2012/13:KU5

2012/13:KU5 Hanteringsordning av Riksrevisionens rapporter m.m.

Konstitutionsutskottets betänkande

2012/13:KU5

Hanteringsordning av Riksrevisionens rapporter m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlas riksdagsstyrelsens framställning Hanteringsordning av Riksrevisionens rapporter m.m. (2011/12:RS3). I framställningen föreslås en särskild hanteringsordning i riksdagen för Riksrevisionens granskningsrapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens övriga myndigheter. För att genomföra den särskilda hanteringsordningen krävs en ändring i en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen. Vidare föreslås en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om sekretess i riksdagen för uppgifter som inhämtas från Riksrevisionen.

Lagändringarna föreslås i framställningen träda i kraft den 1 oktober 2012.

Inga motioner har väckts med anledning av framställningen.

Utskottet tillstyrker förslaget om en särskild hanteringsordning, dock med den ändringen att ikraftträdandet för ändringen i riksdagsordningen bestäms till den 1 januari 2013. Utskottet avstyrker förslaget om en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som inhämtas från Riksrevisionen till riksdagen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Hanteringsordning
	Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen med den ändringen att ikraftträdandet bestäms till den 1 januari 2013. Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2012/13:RS3 punkt 1.

2.	Sekretess
	Riksdagen avslår riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed avslår riksdagen framställning 2012/13:RS3 punkt 2.

Stockholm den 6 november 2012

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Ann-Britt Åsebol (M), Lena Sommestad (S), Caroline Helmersson Olsson (S) och Mathias Sundin (FP).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Från och med den 1 januari 2011 gäller en ny besluts- och hanteringsordning för Riksrevisionens granskningsrapporter. En särskild arbetsgrupp (revisionsgruppen) inom riksdagen har haft i uppdrag att genomföra den nya ordningen. Gruppen redovisade i december 2010 i en promemoria vilka handlingsrutiner som behövs för hanteringen av Riksrevisionens rapporter. Dessutom tog gruppen fram en kortfattad handledning för de nya arbetsrutinerna.

Mot bakgrund av riksdagens tidigare tillkännagivande till riksdagsstyrelsen i samband med vilandeförklaringen av den nya hanteringsordningen (bet. 2009/10:KU17 s. 18) fick revisionsgruppen i januari 2011 ett tilläggsuppdrag. Gruppen skulle även utreda dels hanteringen av granskningsrapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter, dels hanteringen i riksdagen av handlingar och uppgifter som är sekretessbelagda hos Riksrevisionen.

Revisionsgruppen redovisade sina slutsatser i två promemorior. Promemoriorna har remissbehandlats (dnr RD 049-1140-2010/11).

Förslagen i framställningen finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.

Inga motioner har väckts med anledning av framställningen.

Tilläggsbestämmelserna i riksdagsordningen ändras på samma sätt som vanlig lag.

Utskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagrådets yttrande finns i bilaga 3.

Framställningens huvudsakliga innehåll

I framställningen föreslår riksdagsstyrelsen att det införs en särskild hanteringsordning för Riksrevisionens rapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens övriga myndigheter. Sådana granskningsrapporter ska lämnas i form av redogörelser till riksdagen. Det innebär att dessa blir formella riksdagsärenden med sedvanlig motionsrätt redan när de kommer in till riksdagen. Berört utskott bereder Riksrevisionens redogörelse och de eventuella motioner som väckts med anledning av ärendet och redovisar sina ställningstaganden i ett betänkande. För att genomföra den särskilda hanteringsordningen krävs en ändring i en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen.

Effektivitetsgranskningar som berör både regeringens och riksdagens kompetensområde föreslås hanteras enligt den huvudmodell som gäller, nämligen att granskningsrapporten överlämnas från riksdagen till regeringen som sedan har att återkomma med en skrivelse i ärendet till riksdagen.

Vidare föreslår riksdagsstyrelsen att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras så att uppgifter som är sekretessbelagda hos Riksrevisionen omfattas av sekretess även efter att de har begärts in av riksdagen.

Lagändringarna föreslås i framställningen träda i kraft den 1 oktober 2012.

Utskottets överväganden

Hanteringsordning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen tillstyrker riksdagsstyrelsens förslag om en särskild hanteringsordning i riksdagen för Riksrevisionens granskningsrapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens övriga myndigheter. Riksdagen tillstyrker förslaget till ändring i riksdagsordningen som krävs för att genomföra den särskilda hanteringsordningen, dock med den ändringen att ikraftträdandet bestäms till den 1 januari 2013.

Bakgrund

Från och med den 1 januari 2011 gäller en ny besluts- och hanteringsordning för Riksrevisionens granskningsrapporter. Den innebär att riksrevisorerna lämnar sina effektivitetsgranskningar till riksdagen. Riksdagen svarar för att granskningarna lämnas vidare till regeringen för yttrande. Samtidigt som en granskningsrapport lämnas till regeringen lämnas den även till berört utskott. Regeringen ska inom fyra månader i en särskild skrivelse till riksdagen redogöra för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. I och med att skrivelsen överlämnas till riksdagen blir granskningsrapporten ett formellt riksdagsärende med sedvanlig motionsrätt. Efter remittering till utskott bereder berört utskott regeringens skrivelse och de eventuella motioner som väckts med anledning av ärendet i ett betänkande som behandlas av riksdagen.

Framställningen

I framställningen anför riksdagsstyrelsen att det bör införas en särskild hanteringsordning för granskningsrapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens övriga myndigheter. Det är enligt riksdagsstyrelsen inte rimligt att regeringen i en skrivelse till riksdagen ska anmodas att redovisa vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport som inte ligger inom regeringens ansvarsområde.

Riksdagsstyrelsen anför att det med hänsyn till tänkbara granskningar på riksdagens område kan förefalla omständligt och mindre lämpligt med en hanteringsordning lik den som gäller för andra granskningsrapporter från Riksrevisionen, dvs. med inhämtande av en redogörelse från berört riksdagsorgan motsvarande ordningen för regeringens skrivelser. I Riksrevisionens snart tioåriga historia har det enligt framställningen hittills inte lämnats någon granskningsrapport som avser Riksdagsförvaltningens verksamhet eller riksdagens myndigheter.

Därför föreslås i framställningen att granskningsrapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter ska lämnas i form av redogörelser och bli ett riksdagsärende med sedvanlig motionsrätt direkt när de kommer in till riksdagen. Berört utskott bereder redogörelsen och de eventuella motioner som väckts med anledning av ärendet och redovisar sina ställningstaganden i ett betänkande. Till skillnad från utskottsberedningen av andra granskningsrapporter från Riksrevisionen föreligger i detta fall inte någon skrivelse med redovisning av det ansvariga organets bedömning. För att på motsvarande sätt säkerställa att riksdagen får ett allsidigt beslutsunderlag kan det enligt framställan finnas skäl för utskottet att begära in yttrande från i första hand det riksdagsorgan som berörs av ärendet. Även andra berörda myndigheter och organ kan höras, och den ansvarige riksrevisorn ges tillfälle att redogöra för sin granskning för utskottet. Efter utskottsbehandlingen lämnas ärendet till kammaren för debatt och beslut.

I framställningen föreslås att tilläggsbestämmelsen i 3.8a.2 riksdagsordningen ändras så att det framgår att granskningar som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter ska lämnas i form av redogörelser.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar riksdagsstyrelsens uppfattning om att den hanteringsordning som finns för Riksrevisionens granskningsrapporter lämpar sig mindre väl för rapporter som avser Riksdagsförvaltningen och riksdagens övriga myndigheter. Den hanteringsordning som i stället föreslås i framställningen för sådana rapporter anser utskottet mer ändamålsenlig. Regleringen av den särskilda hanteringsordningen bör göras genom den föreslagna ändringen i tilläggsbestämmelse 3.8a.2 till riksdagsordningen.

Utskottet tillstyrker framställningen i denna del, dock med den ändringen att ikraftträdandet bestäms till den 1 januari 2013.

Sekretess

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår riksdagsstyrelsens förslag till ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i riksdagen för uppgifter som inhämtas från Riksrevisionen.

Gällande rätt

I den mån uppgifter som kan vara aktuella för riksdagen att begära in från Riksrevisionen omfattas av sekretess, kan detta grunda sig på antingen en primär sekretessbestämmelse eller en sekundär sekretessbestämmelse.

En primär sekretessbestämmelse föreskriver att sekretess ska gälla för en uppgift i en viss verksamhet eller myndighet (eller inom hela det allmännas verksamhet, dvs. oavsett hos vilken myndighet den förekommer). En sekundär sekretessbestämmelse innebär att sekretess som gäller en uppgift i en myndighet i vissa särskilt angivna fall ska överföras till en annan myndighet när uppgiften överlämnas. Huvudregeln är enligt 7 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, att sekretess inte följer med en uppgift när uppgiften överlämnas till en annan myndighet. Undantag från denna huvudregel kan göras i uttryckliga bestämmelser om överföring av sekretess. Sekretess gäller därmed hos den mottagande myndigheten endast om en primär sekretessbestämmelse är tillämplig där eller om en bestämmelse om överföring av sekretess är tillämplig.

Vissa primära sekretessbestämmelser avser just den verksamhet som Riksrevisionen bedriver. Andra primära sekretessbestämmelser gäller i all offentlig verksamhet, dvs. oavsett hos vilken myndighet uppgiften förekommer. Utöver detta medför bestämmelsen i 11 kap. 1 § OSL att om Riksrevisionen i sin tillsyns- och revisionsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos Riksrevisionen (sekundär sekretess).

Primär sekretess gäller i vissa fall hos riksdagen för hemliga uppgifter som kan komma att lämnas från Riksrevisionen till riksdagen enligt sekretessbestämmelser som är generellt tillämpliga inom hela det allmännas verksamhet. Vidare finns vissa uttryckliga bestämmelser om överföring av sekretess i anslutning till vissa sekretessbestämmelser i OSL med koppling till revision, vilket medför att sekretessbestämmelsen blir tillämplig även i riksdagen. Som exempel kan nämnas sekretess för uppgifter om en myndighets affärs- och driftsförhållanden i 19 kap. 1 § OSL och för enskildas affärs- och driftsförhållanden i 31 kap. 4 § OSL. I dessa bestämmelser om överföring av sekretess görs emellertid undantag för om uppgiften ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Det behov av en sekretessbestämmelse i riksdagen som tas upp i framställningen gäller således endast uppgifter som inte redan omfattas av en (primär eller sekundär) sekretessbestämmelse.

Framställningen

Förslaget

Enligt riksdagsstyrelsen måste behovet av sekretess i riksdagen för uppgifter som hämtats in från Riksrevisionen bedömas utifrån de motiv som föranlett sekretess hos Riksrevisionen och granskningsobjekten. Skälen för sekretess torde vara desamma oavsett om uppgifterna finns hos ett granskningsobjekt, hos Riksrevisionen eller i ett utskott. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i OSL för att säkerställa att uppgifter som omfattas av sekretess hos Riksrevisionen inte blir offentliga bara av den anledningen att det material vari uppgiften finns fordrats in av ett utskott. Vetskapen om ett heltäckande sekretesskydd kan också bidra till att främja ett effektivt och fördjupat revisionsarbete inte bara hos Riksrevisionen utan också i utskotten. Eftersom uppgifter i underlagsmaterial som kan begäras in av riksdagen kan omfattas av både primär och sekundär sekretess i Riksrevisionen måste en sekretessbestämmelse för riksdagen formuleras så att den anpassas efter detta.

Lagrådets yttrande

Lagrådet anför i sitt yttrande att de skäl för förslaget som redovisas i framställningen är kortfattade. Det framgår inte i vilken omfattning det förekommer att underlagsmaterial begärs in eller i vilken mån detta undviks på grund av den bristande sekretessen i riksdagen. Någon avvägning mellan skyddsintressen och insynsintressen förefaller enligt Lagrådet inte ha gjorts. Det sägs endast att skälen för sekretess torde vara desamma oavsett om uppgifterna finns hos ett granskningsobjekt, hos Riksrevisionen eller i ett utskott.

Lagrådet framhåller att en av utgångspunkterna för sekretesslagstiftningen är att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Enligt Lagrådet måste insynsintresset anses vara större i riksdagen än hos en myndighet.

Lagrådet kan inte på det presenterade beredningsunderlaget tillstyrka att förslaget läggs till grund för lagstiftning.

Utskottets ställningstagande

Lagrådet har framhållit att det inte framgår i vilken omfattning det förekommer att uppgifter begärs in eller i vilken mån detta undviks på grund av den bristande sekretessen i riksdagen. Regeringskansliet har i sitt remissvar över de promemorior som legat till grund för framställningen framhållit att något behov av en motsvarande sekretessreglering hos Regeringskansliet hittills inte framkommit. Också utskottet har svårt att i vart fall i dagsläget överblicka behovet av en bestämmelse om överföring av sekretess.

Ett behov av sekretess måste vidare noggrant vägas mot kravet på öppenhet. I framställningen sägs endast att skälen för sekretess torde vara desamma som hos de myndigheter sekretessen överförs från. Här vill utskottet för egen del framhålla det Lagrådet anför i sitt yttrande, nämligen att insynsintresset måste anses vara större i riksdagen än hos en myndighet.

Sammanfattningsvis avstyrker utskottet framställningen i denna del.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Framställningen

Framställning 2011/12:RS3 Hanteringsordning av Riksrevisionens rapporter m.m.:

1.	Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen.
2.	Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Riksdagsstyrelsens lagförslag