Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd

Betänkande 2013/14:SfU14

2013/14:SfU14 Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2013/14:SfU14

Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2013/14:153 Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd och en motion som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen lämnas förslag till genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, det s.k. direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd.

Regeringen gör bedömningen att merparten av direktivets bestämmelser motsvaras av den ordning som i dag gäller vid ansökan om och beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige. För att uppfylla direktivets krav på likabehandling med svenska medborgare i fråga om social trygghet föreslås en ändring i socialförsäkringsbalken. Förslaget innebär att det inte längre ska krävas viss bosättningstid i Sverige för personer som inte är svenska medborgare vid beräkning av försäkringstid för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning för dem vars försäkringsfall inträffat före det år de fyllde 18 år. Förslaget leder till vissa följdändringar. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2014.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionen.

I ärendet finns en reservation (SD).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Genomförande av direktivet
	Riksdagen avslår motion 2013/14:Sf14 av David Lång (SD) yrkandena 1–8.

Reservation (SD)

2.	Lagförslagen
	Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 2. lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:153 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 3 april 2014

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Mikael Cederbratt (M), Fredrik Lundh Sammeli (S), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Solveig Zander (C), Jasenko Omanovic (S), Gunilla Nordgren (M), Gunvor G Ericson (MP), David Lång (SD), Eva Lohman (M), Annelie Karlsson (S), Emma Carlsson Löfdahl (FP), Christina Höj Larsen (V), Annika Eclund (KD) och Roger Lamell (S).

Redogörelse för ärendet

Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog den 13 december 2011 direktivet 2011/98/EU om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat. Direktivet trädde i kraft den 24 december 2011 och skulle ha varit genomfört i medlemsstaterna senast den 25 december 2013.

Inom Regeringskansliet har departementspromemorian Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd (Ds 2013:62) utarbetats.

Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2013/14:153 Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd och en motion som väckts med anledning av propositionen.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En redovisning av motionen och regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag till genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd.

Vidare avslår riksdagen motionsyrkanden om bl.a. avslag på ansökningar i vissa fall, högre ansökningsavgifter samt undantag från socialförsäkringen.

Jämför reservation (SD).

Gällande ordning

I utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, finns bestämmelser om bl.a. villkor för inresa, vistelse och arbete i Sverige. Lagen kompletteras av utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF.

Enligt huvudregeln ska en utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats för en längre tid (2 kap. 5 § UtlL). En utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ska ha arbetstillstånd enligt 2 kap. 7 § UtlL. Kraven på uppehållstillstånd och arbetstillstånd gäller inte för bl.a. medborgare i de övriga nordiska länderna eller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i Sverige. Vidare är utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd i Sverige eller med ställning som varaktigt bosatta undantagna från kravet på arbetstillstånd.

Uppehållstillstånd och arbetstillstånd i Sverige ska i princip ansökas om och vara beviljat före inresan i landet (5 kap. 18 § och 6 kap. 4 § UtlL). Det finns dock undantag; t.ex. kan en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att lämna landet (5 kap. 15 a § UtlL).

En ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd ska ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet om utlänningen inte befinner sig i landet. Om utlänningen vistas i Sverige ska ansökan ges in till Migrationsverket (4 kap. 20 § och 5 kap. 8 § UtlF). En avgift om 2 000 kronor tas ut vid ansökan om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd (8 kap. 5 § UtlF och förordning [1997:691] om avgifter vid utlandsmyndigheterna). Vid ansökan om förlängning av tillstånden är avgiften 1 000 kronor.

Som huvudregel är det Migrationsverket som meddelar beslut om uppehållstillstånd och arbetstillstånd (5 kap. 20 § och 6 kap. 5 § UtlL). Ett beslut som gäller en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet (13 kap. 10 § UtlL). Vid bifall på en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd utfärdas ett uppehållstillståndskort som bevis för tillstånden. Utformningen av uppehållstillståndskortet är reglerad genom förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. På uppehållstillståndskortet anges vilken typ av tillstånd det är fråga om, exempelvis uppehålls- och arbetstillstånd. När det gäller arbetstillstånd anges i anmärkningsfältet på kortet den arbetsgivare och det slag av arbete som arbetstillståndet är kopplat till.

Ett beslut om avslag på en ansökan om eller återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd får överklagas till migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL).

När det gäller tillgången till social trygghet är en person som har uppehållstillstånd och som är folkbokförd i Sverige i regel försäkrad för de bosättningsbaserade förmånerna. I princip görs ingen åtskillnad i regelverket som tar sikte på den enskildes medborgarskap. Enligt 35 kap. 16 § socialförsäkringsbalken uppställs dock ett krav på en viss bosättningstid i Sverige vid beräkning av försäkringstid för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning för dem vars försäkringsfall inträffat innan det år de fyllde 18 år.

Propositionen

Direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd

I direktivet fastställs ett enda ansökningsförfarande för utfärdande av ett kombinerat tillstånd för medborgare från tredjeland att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium. Med kombinerat tillstånd avses ett uppehållstillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat, som ger en medborgare från tredjeland rätt att lagligen vistas på dess territorium för att arbeta där. Ett syfte med direktivet är att förenkla inreseförfarandena för arbetstagare från tredjeland och att underlätta kontrollen av deras ställning. Syftet är även att fastställa en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som lagligen vistas i en medlemsstat, oavsett för vilket syfte de ursprungligen tillåtits inresa till den medlemsstatens territorium. Rättigheterna baseras på likabehandling i förhållande till medborgarna i den mottagande medlemsstaten.

EES-medborgare är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Direktivet är inte heller tillämpligt i förhållande till bl.a. medborgare från tredjeland som är familjemedlemmar till unionsmedborgare, varaktigt bosatta, utstationerade arbetstagare och medborgare från tredjeland som åtnjuter internationellt skydd.

Direktivet ska inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i unionsrätten eller i bilaterala eller multilaterala avtal mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer. Direktivet ska inte heller påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet.

Ett enda ansökningsförfarande och ett kombinerat tillstånd

Regeringen gör bedömningen att det ansökningsförfarande som tillämpas i dag för uppehålls- och arbetstillstånd i princip motsvarar det förfarande som anges i direktivet. Några lagändringar behövs inte för att tillgodose direktivets krav i dessa delar.

Det saknas enligt regeringen anledning att utnyttja möjligheten enligt direktivet att införa undantag från förfarandet för en utlänning som antingen har beviljats tillstånd att arbeta i landet under högst sex månader eller har beviljats inresa för studier.

Regeringen finner inte heller anledning att utnyttja möjligheten att införa en särskild avslagsgrund för en sökande som inte kompletterar sin ansökan inom föreskriven tid. I det handläggningsförfarande som tillämpas i dag informeras sökanden i en sådan situation om att ärendet kan komma att avgöras i befintligt skick om kompletteringen inte kommer in inom den angivna tidsfristen. Resultatet kan då bli att ansökan avslås.

Enligt direktivet ska den myndighet som tar emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd fatta beslut inom fyra månader. Konsekvenserna av att beslut inte fattas inom denna handläggningstid ska enligt direktivet fastställas i nationell rätt. Även andra EU-direktiv på migrationsområdet innehåller bestämmelser om följder av att beslut inte fattas inom en angiven tidsfrist. I samband med genomförandet av dessa direktiv i svensk rätt har regeringen enligt propositionen funnit att det inte varit nödvändigt att införa någon ny författningsreglerad sanktionsmöjlighet för det fall då handläggningsfristen inte iakttagits. Den tillsyn som bedrivs av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) bedömdes tillgodose direktivens krav på följder vid överskridande av handläggningsfrister. I den nu aktuella propositionen nämns att Statskontoret för närvarande har ett regeringsuppdrag att göra en övergripande utredning av om det finns ett behov av att förändra tillsynen inom migrationsområdet. I avvaktan på utredningsresultatet bedömer regeringen att den tillsyn som i dag bedrivs av JO och JK uppfyller de krav som direktivet ställer.

Enligt regeringen bör inte heller möjligheten att lagra fler uppgifter om en utlännings anställningsförhållanden utnyttjas. Direktivet medger att medlemsstaterna lagrar fler uppgifter än vad som finns i uppehållstillståndskortet i en kompletterande pappershandling eller i ett chipp. Eftersom denna typ av uppgift vid behov kan tillhandahållas av Migrationsverket bedömer regeringen att det inte finns något mervärde ur kontrollsynpunkt att ange ytterligare uppgifter på papper eller i chipp.

I propositionen anges att de avgifter som tillämpas vid en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd är oproblematiska i förhållande till direktivets krav vad gäller proportionalitet och kostnadstäckning.

Innehavare av ett kombinerat tillstånd ska enligt direktivet tillerkännas vissa rättigheter. Det rör sig om rätt till inresa och vistelse, rätt till fritt tillträde till territoriet, rätt att bedriva specifik yrkesverksamhet samt rätt till information om rättigheterna enligt direktivet. Inte heller i dessa avseenden finner regeringen att direktivets bestämmelser bör föranleda några lagändringar.

Rätt till likabehandling

Enligt regeringen tillgodoses direktivets krav på likabehandling genom gällande rätt utom i ett avseende. I den svenska lagstiftningen finns ett krav på viss bosättningstid i Sverige för personer som inte är svenska medborgare vid beräkning av försäkringstid för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning för dem vars försäkringsfall inträffat före det år de fyllde 18 år. I propositionen föreslås en ändring i socialförsäkringsbalken som innebär att det inte längre görs åtskillnad mellan svenska medborgare och medborgare i andra länder när det gäller beräkning av garantiersättning i nu aktuellt hänseende. Det nuvarande kravet i socialförsäkringsbalken på viss bosättningstid i Sverige för personer som inte är svenska medborgare upphävs. På detta sätt uppfylls enligt regeringen direktivets krav på likabehandling i fråga om social trygghet.

Den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier ska betala avgifter enligt förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. Den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd av andra skäl än studier eller har ställning som varaktigt bosatt är emellertid undantagen från krav på avgifter. Eftersom det enligt direktivet finns möjlighet att begränsa likabehandlingen i denna del bedöms de svenska bestämmelserna om anmälnings- och studieavgift för vissa tredjelandsmedborgare vara förenliga med direktivet.

Motionen

David Lång (SD) begär i motion 2013/14:Sf14 ett antal tillkännagivanden. I motionen yrkas att en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd ska avslås om den sökande inte kompletterar en ofullständig ansökan inom två veckor (yrkande 1). Vidare bör följden av att den behöriga myndigheten inte kan fatta beslut beträffande en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd inom fyra månader rimligen vara att ansökan avslås (yrkande 2). Enligt motionären innebär en fungerande migrationspolitik att efterkontroller kan göras så smidigt som möjligt. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag på hur dagens uppehållstillståndskort kan kompletteras med de ytterligare uppgifter om utlänningens anställningsförhållanden som direktivet medger (yrkande 3). Avgifterna för ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd bör enligt motionären höjas och mer ligga i linje med de kostnader som är förknippade med handläggningsförfarandet totalt sett (yrkande 4). Motionären anser också att direktivets möjlighet till begränsning i likabehandling när det gäller social trygghet ska genomföras. Att göra undantag för dem som ännu inte har varit anställda i sex månader är en viktig poäng då grunden för välfärden är att alla hjälper till att betala (yrkande 5). På samma sätt bör direktivets möjlighet till begränsning i likabehandling i fråga om familjeförmåner utnyttjas (yrkande 6). De övriga möjligheter till undantag från trygghetssystemen som medges enligt direktivet bör också utnyttjas (yrkande 7). Motionären anför slutligen att det vore rimligt att knyta tillgången till kommunala bostadsköer till medborgarskap. Eftersom bostadsbristen är stor på många håll i landet bör möjligheten att begränsa likabehandlingen i fråga om tillgång till bostäder beaktas (yrkande 8).

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis kan utskottet konstatera att EU-direktiv enligt EU-rättsliga regler är rättsakter som är bindande för medlemsstaterna med avseende på de resultat som ska uppnås. Medlemsstaterna är således skyldiga att i sina regelverk genomföra direktiv på ett sätt som säkerställer att ändamålen uppnås.

Utskottet kan vidare konstatera att som anges i propositionen tillämpas redan i dag ett ansökningsförfarande som i princip motsvarar det som beskrivs i direktivet. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det saknas anledning att införa en särskild grund för avslag i de fall en sökande inte kompletterar en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd enligt begäran. När det gäller frågan om införande av frister för handläggningen och eventuella följder vid ett överskridande anser utskottet i likhet med regeringen att någon författningsåtgärd inte behövs i nuläget. Utskottet delar även regeringens bedömning att det saknas anledning att utnyttja möjligheten enligt direktivet att ange ytterligare uppgifter om utlänningens anställningsförhållanden i en kompletterande pappershandling eller ett chipp vid sidan av uppehållstillståndskortet. I fråga om nivån på avgifterna för ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd finner utskottet att det saknas skäl att ställa sig bakom motionens förslag om en höjning.

När det gäller direktivets krav på likabehandling kan utskottet konstatera att merparten av de aktuella svenska reglerna inte gör åtskillnad utifrån medborgarskap. Emellertid finns det när det gäller beräkning av försäkringstid för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning bestämmelser som, enligt regeringens förslag, bör tas bort för att uppfylla direktivet i denna del. Utskottet delar regeringens bedömning att de svenska bestämmelserna om anmälnings- och studieavgift är förenliga med direktivet.

Utskottet, som även delar regeringens bedömningar i övrigt, tillstyrker förslaget om ändring i socialförsäkringsbalken. Det saknas enligt utskottet också anledning att införa de begränsningar i likabehandlingen som föreslås i motionen. Motionen avstyrks.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Genomförande av direktivet, punkt 1 (SD)

av David Lång (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2013/14:Sf14 av David Lång (SD) yrkandena 1–8.

Ställningstagande

Möjligheten enligt direktivet att avslå en ofullständig ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd om sökanden inte har kompletterat den inom en tidsfrist om två veckor bör utnyttjas. Vidare bör en ansökan avslås om den handläggande myndigheten inte kan fatta beslut om uppehålls- och arbetstillstånd inom tidsfristen om fyra månader. På Migrationsverkets webbplats finns beräknade kötider för olika ansökningsförfaranden. Detta är positivt, och om kötiden beräknas överskrida fyra månader ska inga ansökningar godkännas som rör ansökan om uppehållstillstånd för arbete m.m.

En fungerande migrationspolitik innebär att efterkontroller ska kunna göras så smidigt som möjligt. De nuvarande uppehållstillståndskorten bör därför anpassas för att inkludera de ytterligare uppgifter som direktivet gör det möjligt att ange, som kontaktuppgifter till arbetsgivare, arbetstid, inkomst m.m. Avgifterna för att ge in en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd bör höjas. En rimlig utgångspunkt är att alla de kostnader som är förknippade med handläggningen ska räknas med, även förvaltningskostnader, löner till arbetsledare och andra berörda utöver handläggarna.

Grunden i vår gemensamma välfärd är att alla hjälper till att betala. Direktivets möjlighet att undanta medborgare från tredjeland som ännu inte varit anställda i sex månader från tillgång till de sociala trygghetssystemen bör därför införas i socialförsäkringsbalken. Utifrån samma utgångspunkt bör även undantaget som rör tillgång till familjeförmåner införas i balken. I övrigt bör samtliga de möjligheter till undantag som ges i direktivet införas i svensk lagstiftning. Eftersom det råder bostadsbrist bör den rimliga inställningen vara att det krävs svenskt medborgarskap för att man ska ha rätt att stå i kommunala bostadsköer.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:153 Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken.

Följdmotionen

2013/14:Sf14 av David Lång (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om gällande kompletterande handlingar.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om den gällande tidsfristen på fyra månader.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om gällande ytterligare uppgifter på uppehållstillståndskortet.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om nivån på ansökningsavgiften.
5.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om gällande undantag från socialförsäkringen.
6.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om gällande undantag från familjeförmåner.
7.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att implementera direktivets undantag.
8.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om den gällande begränsningen av bostäder.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag