Frågor om offentlig upphandling

Betänkande 1993/94:FiU18

Finansutskottets betänkande 1993/94:FIU18

Frågor om offentlig upphandling (prop. 1993/94:227)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation
• Bilaga 1

1993/94

FiU18

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas ett förslag att bestämmelser för
upphandling av tjänster införs även vid upphandling inom
vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena.
Dessutom föreslås att Nämnden för offentlig upphandling ges rätt
att inhämta alla nödvändiga upplysningar från upphandlande
enheter. Därutöver föreslås en del justeringar i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling med anledning av ändrade
upphandlingsdirektiv inom EG.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag.

I betänkandet behandlas sex motioner med anknytning till de
områden som tas upp i propositionen. Samtliga motionsyrkanden
avstyrks.

En reservation från de socialdemokratiska ledamöterna och en
meningsyttring från Vänsterpartiets representant har fogats till
betänkandet.

Propositionen

I proposition 1993/94:227 föreslår regeringen att riksdagen
antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om
ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Regeringens lagförslag - med rättelse av ett skrivfel på
ingressens sista rad - återfinns i bilaga 1 till betänkandet.

Motionerna

Motioner med anledning av proposition 227

1993/94:Fi20 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen avslår regeringens förslag om att regler om
tjänsteupphandling inarbetas i 4 kap. i lagen om offentlig
upphandling.

1993/94:Fi21 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen beslutar att upphandling av tjänster från anknutet
företag inte skall omfattas av lagen om offentlig upphandling
(LOU).

1993/94:Fi22 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att i LOU införliva direktivet
93/38/EEG om undantag för anknutet företag, i enlighet med vad
som anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om precision av gränsen mellan
byggentreprenad och tjänst vid små investeringar i befintlig
bebyggelse.

Motioner från allmänna motionstiden

1993/94:Fi501 av Martin Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om statliga verks inköp av fordon.

1993/94:Fi505 av Lars Björkman och Hans Nyhage (m) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om sambruk av offentligägda resurser.

Inkomna skrivelser

Under ärendets beredning har skrivelser inkommit från Svenska
Kommunförbundet, Industriförbundet och Sydkraft AB.

Utskottet

Allmänt

I propositionen föreslås att tre direktiv om offentlig
upphandling som beslutats av EG bör införlivas i lagen om
offentlig upphandling. På en punkt som rör upphandling inom
försörjningssektorerna, dvs. vatten-, energi-, transport- och
telekommunikationsområdena, föreslås en mer långtgående
lagstiftning än vad som anges i motsvarande direktiv.

De nya direktiven avser i huvudsak omtryck av gällande regler.
Det finns emellertid tre områden som i detta sammanhang särskilt
bör uppmärksammas. Det gäller upphandlingen inom de s.k.
försörjningssektorerna, krav på uppgiftslämnande för
statistikändamål och särskilt undantag för vissa upphandlingar.

Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna

Upphandling av tjänster inom försörjningssektorerna omfattas
inte av den nu gällande lagen om offentlig upphandling (LOU).
Genom att i enlighet med förslaget i propositionen inarbeta
tjänsteupphandlingen också för dessa sektorer i LOU kommer lagen
att täcka praktiskt taget hela upphandlingsmarknaden.

Som framgår av propositionen är de tjänster det här är fråga
om sådana som ingår i övriga sektorer enligt en bilaga till
lagen. Det gäller t.ex. underhåll av maskinutrustning, vissa
transporttjänster, vissa telekommunikationstjänster,
datatjänster, redovisning, konsulttjänster och
fastighetsförvaltning. Regeringens förslag innebär således att
dessa tjänster skall omfattas av bestämmelserna i LOU, även när
de avser verksamhet som t.ex. staten eller en kommun driver inom
områdena vatten- och energiförsörjning m.m.

I motsvarande EG-direktiv föreslås också ett undantag för
tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna. Enligt
direktivet föreslås att undantag bör göras för anknutet
företag.

I propositionen anförs att det inte finns skäl att på denna
punkt lindra LOU:s krav på en i övrigt affärsmässig och
konkurrensutsatt upphandling. Mot den bakgrunden bör inte enligt
förslaget i propositionen EG-direktivets undantag på denna punkt
införlivas i den svenska lagstiftningen.

I motionerna Fi21 av Göran Persson m.fl. (s) och Fi22
av Birgitta Hambraeus (c) yrkande 1 förordas att tjänster vid
upphandling inom tjänstesektorerna från ett anknutet företag i
enlighet med EG:s direktiv inte bör omfattas av LOU. I motion
Fi22 (c) framhålls att det inte finns någon anledning att avstå
från att införliva en bestämmelse som gynnar landets egna
företag.

Utskottet vill i detta sammanhang peka på att det här
föreslagna undantaget innebär att produktion i eget bolags-regi
inte skall utsättas för konkurrens. I analogi med den
uppfattning som utskottet framfört om att egenregin i den
offentliga verksamheten bör utsättas för konkurrens, så kan
utskottet i det nu aktuella fallet inte se skälen till varför
eget bolags-regin skall skyddas mot konkurrens. Visserligen kan
det finnas skäl att följa det internationella regelverket, men i
likhet med vad som uttalas i propositionen kan utskottet inte se
någon anledning till att införliva ett undantag som i praktiken
är en lindring av upphandlingsdirektivens krav på en i övrigt
affärsmässig och konkurrensutsatt upphandling.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi21 (s) och
Fi22 (c) yrkande 1.

I motion Fi20 av Johan Lönnroth m.fl. (v) anförs att lagen
fått en omfattning och detaljeringsnivå som strider mot den i
Sverige normalt tillämpade lagstiftningstekniken. Propositionens
förslag att inarbeta regler om tjänsteupphandling för
försörjningssektorerna bör därför avslås av riksdagen.

Utskottet delar uppfattningen i propositionen att LOU bör
kompletteras med regler för tjänsteupphandling som även omfattar
försörjningssektorerna. Det innebär att LOU i detta avseende får
samma omfattning som den tidigare gällande
upphandlingsförordningen. Utskottet avstyrker motion Fi20 (v).

Uppgiftslämnande för statistikändamål

I tidigare EG-direktiv liksom i de nu aktuella direktiven
finns regler om lämnande av uppgifter för statistikändamål som
inte tidigare har införlivats i LOU.

I propositionen förordas att LOU kompletteras med en
bestämmelse för statistikändmål. Förslaget innebär att sådant
uppgiftslämnande skall göras enligt bestämmelserna i lagen
(1992:889) om den officiella statistiken.

Utskottet tillstyrker här angivna förslag till
tilläggsbestämmelse i LOU om uppgiftslämnande för
statistikändamål.

En upphandlande enhet kan enligt direktiven också vara skyldig
att lämna mera detaljerade uppgifter i en rapport till ESA,
EFTA:s övervakningsmyndighet (European Surveillance Authority),
som ett led i ESA:s övervakning av EES-avtalets efterlevnad.

I direktiven föreskrivs att upphandlande enheter för varje
upphandlingskontrakt skall bevara följande uppgifter:

1. skälen för de krav som enheten ställt på leverantörerna och
för urvalet av dessa,

2. grunden för prövningen av anbud,

3. skälen för avstående från annonsering enligt 4 kap. 16 §
andra stycket LOU, genom hänvisning till någon av punkterna i
det stycket,

4. skälen för tillämpning av 1 kap. 13 § LOU,

5. tillämpat undantag som avses i 4 kap. 5 § LOU.

Utskottet har ingen erinran mot att en särskild bestämmelse
införs om bevarande av uppgift för upphandling inom
försörjningssektorerna. En sådan bestämmelse har en naturlig
plats sist i 4 kap. LOU.

Särskilt undantag avseende vissa upphandlingar

I propositionen föreslås att LOU ändras så att undantag från
bestämmelserna i lagen av hänsyn till försvars- och
säkerhetspolitiska intressen skall beslutas av regeringen.
Regeringen får enligt förslaget överlåta till en upphandlande
enhet att själv besluta om sådana undantag.

Utskottet tillstyrker den här föreslagna ändringen av 6 kap.
17 § i LOU.

Nämnden för offentlig upphandling

Den myndighet som skall granska att EES-avtalet följs är
EFTA:s övervakningsmyndighet ESA. ESA får t.ex. under en
pågående upphandling vända sig till medlemsstaten i fråga med
begäran om åtgärd om ESA anser att en överträdelse av avtalet
ägt rum eller kan befaras inträffa. Staten skall då besvara de
frågor som ESA ställer. Som framhålls i propositionen kommer det
att åligga Nämnden för offentlig upphandling att för svensk del
inhämta nödvändiga upplysningar. Bl.a. mot denna bakgrund bör
nämnden för sin tillsyn över den offentliga upphandlingen få
inhämta nödvändiga upplysningar hos upphandlande enheter.

Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen att
bestämmelser införs i LOU (lagförslaget 7 kap. 9 och 10 §§) som
möjliggör för Nämnden för offentlig upphandling att fullgöra
sina tillsynsuppgifter.

Offentlig upphandling av vissa ROT-projekt

I motion Fi22 (c) yrkande 2 anförs att gränsdragningen
mellan byggnadsentreprenör och upphandlande enhet är oklar i
lagstiftningen. Risk finns, menar motionären, att ROT-insatser i
form av varsamma ombyggnadsåtgärder under tröskelvärdet för
byggnadsentreprenader kan klassas som tjänster och därmed måste
utannonseras inom hela EES-området. Detta skulle leda till att
angelägna projekt skulle fördröjas.

Utskottet konstaterar att motionärens påpekande är riktigt att
ROT-projekt i vissa fall kan falla under LOU:s bestämmelser för
upphandling av tjänst. Även om tröskelvärdet för tjänster (i dag
1,5 miljoner kronor) är väsentligt lägre än för byggentreprenad
(i dag 34 miljoner kronor) är de ROT-projekt som avses i
motionen inte underkastade krav på annonsering i EES-området.

De tjänster som det här är fråga om avser nämligen närmast
mindre omfattande ombyggnadsåtgärder och bör då upphandlas
enligt reglerna i 6 kap. LOU. För det fall en kategorisering
blir nödvändig torde de flesta av de avsedda arbetena klassas
som s.k. B-tjänster. Enligt LOU behöver sådana tjänster inte
annonseras internationellt.

Utskottet avstyrker med det anförda yrkande 2 i motion Fi22
(c).

Motioner om offentlig upphandling från allmänna motionstiden

Statliga verks inköp av fordon

I motion Fi501 av Martin Nilsson (s) framhålls att en av
de största miljöfarorna i västvärlden är den ökande
privatbilismen. I motionen understryks att vi har gemensamt
ansvar för att åstadkomma en marknad som gör miljövänliga bilar
tillgängliga även för en bredare allmänhet. Staten genom
regeringen bör därför genom ett gemensamt långsiktigt avtal
mellan statliga verk och företag å ena sidan och något av de
etablerade bilföretagen å andra sidan inköpa och därmed skapa en
efterfrågan på miljövänliga fordon.

Om denna leverans tillfaller ett svenskt bilföretag ger det
också, menar motionären, en bra grogrund för utveckling av en ny
teknik som framöver kommer att bli avgörande för möjligheten att
skapa sysselsättning inom fordonstillverkningen.

Vid en offentlig upphandling av fordon är det givetvis möjligt
att ställa långtgående miljökrav. Men utskottet vill med
anledning av motion Fi501 (s) framhålla att någon möjlighet att
gynna svenska bilföretag genom offentlig upphandling och skapa
sysselsättning inom fordonstillverkningen föreligger inte.

Utskottet avstyrker sålunda motion Fi501 (s).

Konkurrensneutralitet i offentlig verksamhet

I motion Fi505 av Lars Björkman och Hans Nyhage (m) anförs
att det s.k. sambrukskonceptet endast bör få användas i de fall
då en överkapacitet redan finns tillgänglig. När sådant sambruk
tillämpas -- t.ex. utnyttjande av militära transportmedel i
civil användning -- skall det ske på ett konkurrensneutralt
sätt. Sålunda skall i kalkylunderlaget hänsyn tas till för
marknaden normala kostnader såsom personalkostnader,
anskaffningskostnader, underhåll m.m. Att med offentliga medel
bygga upp en resurs, som ur konkurrenssynpunkt utnyttjas på ett
tvivelaktigt sätt, bör enligt motionärernas mening inte
tillåtas.

Utskottet vill med anledning av motion Fi505 (m) anföra
följande.

Lagen om offentlig upphandling trädde i kraft fr.o.m.
årsskiftet 1993/94. Det innebär att en kommun i dag inte har
någon möjlighet att t.ex. utnyttja transporttjänster från armén
om inte dessa tjänster har upphandlats i enlighet med LOU. Den
ger bl.a. företag möjlighet att överklaga ett
upphandlingsförfarande. Motionärernas krav på
konkurrensneutralitet är sålunda uppfyllda i de fall som avses i
motionen.

Utskottet avstyrker med hänvisning härtill motion Fi505 (m).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande tjänsteupphandling inom
försörjningssektorerna
att riksdagen med bifall till
proposition 1993/94:227 i denna del och med avslag på
motionerna 1993/94:Fi20, 1993/94:Fi21 och 1993/94:Fi22 yrkande 1
godkänner vad utskottet anfört,
res. (s) - delvis
men. (v) - delvis

2. beträffande uppgiftslämnande för statistikändamål
att riksdagen med bifall till
proposition 1993/94:227 i denna del
godkänner vad utskottet anfört,

3. beträffande särskilt undantag avseende vissa
upphandlingar
att riksdagen med bifall till
proposition 1993/94:227 i denna del
godkänner vad utskottet anfört,

4. beträffande Nämnden för offentlig upphandling
att riksdagen med bifall till
proposition 1993/94:227 i denna del
godkänner vad utskottet anfört,

5. beträffande offentlig upphandling av vissa ROT-projekt
att riksdagen avslår motion
1993/94:Fi22 yrkande 2,

6. beträffande regeringens lagförslag
att riksdagen antar det av regeringen i proposition
1993/94:227 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling,
res. (s) - delvis - villk.
men. (v) - delvis - villk.

7. beträffande statliga verks inköp av fordon
att riksdagen avslår motion
1993/94:Fi501,

8. beträffande konkurrensneutralitet i offentlig
verksamhet
att riksdagen avslår motion
1993/94:Fi505.

Stockholm den 3 maj 1994

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit:
Per-Ola Eriksson (c),
Bengt Wittbom (m),
Roland Sundgren (s),
Per Olof Håkansson (s),
Lisbet Calner (s),
Tom Heyman (m),
Yvonne Sandberg-Fries (s),
Ian Wachtmeister (nyd),
Arne Kjörnsberg (s),
Roland Larsson (c),
Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m),
Alf Egnerfors (s),
Christel Anderberg (m) och
Dan Ericsson i Kolmården (kds).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservation

Reservation

Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna (mom. 1 och 6)

Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Yvonne
Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf
Egnerfors (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar
med "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 1" bort ha följande
lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att vid
införlivandet av regler för tjänsteupphandling inom
försörjningssektorerna i LOU bör det i EG-direktivet gjorda
undantaget för anknutet företag också gälla i svensk lag.
Som utskottet ser det bör allmänt sett ett införlivande av nya
direktiv hålla jämna steg med EG. Det är viktigt inte minst med
tanke på en framtida förhandlingssituation. Om det nu aktuella
undantaget skulle införlivas innebär det visserligen att en viss
del av den nationella upphandlingsmarknaden stängs för extern
konkurrens. Å andra sidan finns det skäl att anta att
huvudsakligen alla motsvarande marknader inom EES kommer att
vara stängda för svenska leverantörer under förutsättning att i
stort sett alla EES-stater införlivar undantaget.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrker
utskottet motionerna Fi21 (s) och Fi22 (s) yrkande 1.

dels att utskottets hemställan under mom. 1 och -- under
förutsättning av bifall till detta moment -- mom. 6 bort ha
följande lydelse:

1. beträffande tjänsteupphandling inom
försörjningssektorerna
att riksdagen med bifall till motionerna
1993/94:Fi21 och
1993/94:Fi22 yrkande 1
och med avslag på proposition 1993/94:227 i denna del och
motion 1993/94:Fi20
godkänner vad utskottet anfört,

6. beträffande regeringens lagförslag
att riksdagen med anledning av proposition 1993/94:227
antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling med de ändringarna att

dels det i 4 kap. införs en ny paragraf, 4 a §, med den
i bilaga 2 som Reservanternas förslag betecknade lydelsen,

dels 4 kap. 5 § erhåller den i bilaga 2 som
Reservanternas förslag betecknade lydelsen och

dels att ingressen erhåller den ändrade lydelse som
föranleds härav,

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

När förslaget om ny lag för offentlig upphandling (prop.
1992/93:88) behandlades i riksdagen yrkade Vänsterpartiet avslag
på propositionen (1992/93:FiU5 s. 16--17). Avslaget motiverades
bl.a. med att lagen fått en omfattning och detaljeringsnivå som
tidigare varit oförenlig med svensk lagstiftning. I den nu
föreliggande propositionen föreslås att ytterligare steg tas mot
en ännu mer detaljreglerad offentlig upphandling. Jag kan inte
se några skäl till varför Sveriges riksdag måste godkänna en
sådan lagstiftning.

Jag föreslår därför att riksdagen avslår förslaget att
införliva EG:s regler om tjänsteupphandling inom
försörjningssektorerna i LOU.

Med hänvisning till det anförda anser jag att utskottet under
mom. 1 och -- under förutsättning av bifall till detta moment --
mom. 6 borde ha hemställt:

1. beträffande tjänsteupphandling inom
försörjningssektorerna
att riksdagen med bifall till motion
1993/94:Fi20
och med avslag på
proposition 1993/94:227 i denna del
samt motionerna
1993/94:Fi21 och
1993/94:Fi22 yrkande 1
godkänner vad utskottet anfört,

6. beträffande regeringens lagförslag
att riksdagen
dels avslår det i proposition 1993/94:227 framlagda
förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling såvitt avser 4 kap.,

dels beslutar om sådan ändring av ingressen till nämnda
lagförslag som föranleds härav,

dels antar det i propositionen framlagda förslaget till
lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling i
den mån det inte berörts ovan,

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Av reservanterna föreslagen ändring i förslaget till lag om
ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling
Bilaga 2

Nuvarande lydelse Reservanternas förslag
4 kap.
4 a §
Bestämmelserna i detta
kapitel skall inte
tillämpas av en
upphandlande enhet vid
anskaffning av tjänster som
enheten gör från ett
anknutet företag, eller som
en grupp av samarbetande
företag för visst syfte
(joint venture) gör från
varandra eller från ett
företag som är anknutet
till något av företagen.

Undantaget i första stycket
gäller endast under
förutsättning att minst
80 procent av det anknutna
företagets genomsnittliga
årsomsättning under de
tre föregående åren
härrör från
tillhandahållande inom
EES-området av
tjänsterna i fråga till
det eller de företag som
det ifrågavarande
företaget är anknutet
till. Om flera företag
är anknutna till den
upphandlande enheten skall den
genomsnittliga
årsomsättningen
beräknas gemensamt för
företagen.

Med anknutet företag avses
varje företag vars
räkenskaper konsolideras
med den upphandlande enhetens,
eller varje företag som
står under ett sådant
bestämmande inflytande
från den upphandlande
enheten som avses i 3 kap. 8
§ andra stycket.

4 kap.
5 §
En upphandlande enhet som omfattas av något av undantagen i
3 § eller 4 § andra och tredje styckena skall på begäran av
EFTA:s övervakningsmyndighet lämna uppgifter om den undantagna
verksamheten.

En upphandlande enhet som
åberopar undantaget i 4 a
§ skall på begäran av
övervakningsmyndigheten
lämna uppgifter om de
berörda företagens namn,
karaktär av tjänsterna
och värdet av dessa och
bevis på att det
föreligger ett sådant
samband mellan företagen
att nämnda bestämmelse
är tillämplig. Vilket
slag av uppgifter som skall
lämnas i sistnämnda
hänseende avgörs av
övervakningsmyndigheten.

Innehåll

Sammanfattning1

Propositionen1

Motionerna1

Utskottet2

Allmänt2

Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna2

Uppgiftslämnande för statistikändamål3

Särskilt undantag avseende vissa upphandlingar4

Nämnden för offentlig upphandling4

Offentlig upphandling av vissa ROT-projekt5

Motioner om offentlig upphandling från allmänna
motionstiden5

Statliga verks inköp av fordon5

Konkurrensneutralitet i offentlig verksamhet6

Hemställan6

Reservation

Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna (mom. 1 och 6)
(s)8

Meningsyttring av suppleant (v)

(mom. 1 och 6)9

Bilagor

1. Propositionens lagförslag10

2. Av reservanterna föreslagen ändring i förslaget till lag om
ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling22