Frågeinstituten som kontrollinstrument

Betänkande 2012/13:KU4

2012/13:KU4 Frågeinstituten som kontrollinstrument

Konstitutionsutskottets betänkande

2012/13:KU4

Frågeinstituten som kontrollinstrument

Sammanfattning

I betänkandet behandlas utvärderingsrapporten Frågeinstituten som kontrollinstrument, som tagits fram på uppdrag av utskottet. Rapporten innehåller överväganden, bedömningar och förslag rörande frågeinstituten. Utskottet tar ställning till dessa och föreslår med stöd av sin initiativrätt ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen som omfattar vissa förändringar av frågeinstitutens reglering och hur arbetet kring dem är organiserat. Bland annat föreslår utskottet att tidsramen för besvarande av skriftliga frågor utökas med en dag. Beträffande statsministerns frågestund anför utskottet att det ankommer på gruppledarna att sett över tid närmare utforma dessa frågestunder.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Frågeinstituten som kontrollinstrument

Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening att riksdagsstyrelsen ska vidta de åtgärder som föranleds av vad utskottet i detta betänkande anför om utformningen av frågeinstituten.

Stockholm den 9 april 2013

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V) och Lena Sommestad (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Hösten 2009 genomförde utskottet en granskning av frågeinstituten (bet. 2009/10:KU10 s. 148 f.). Utskottet ansåg då att diskussionen om frågeinstitutens verkan och funktion syntes vara av en sådan karaktär att en mer fullödig genomlysning från konstitutionell synpunkt var befogad. En undersökning av det slaget krävde emellertid ett vidare perspektiv än vad som kan anläggas inom ramen för utskottets granskning, t.ex. i form av en uppföljning och utvärdering.

I oktober 2010 beslutade utskottet att låta genomföra en utvärdering av frågeinstituten (utskottets prot. 2010/11:2 § 14). Till utredare utsågs docent Magnus Isberg. Utredarens uppdrag var att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. I februari 2012 överlämnade utredaren rapporten Frågeinstituten som kontrollinstrument (2011/12:RFR6) till utskottet.

I detta betänkande behandlas utvärderingsrapporten. Utskottet tar ställning till överväganden, bedömningar och förslag som förs fram i rapporten. Genom ett utskottsinitiativ enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen föreslår utskottet att riksdagen gör ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen.

Utvärderingsrapporten återfinns som bilaga till betänkandet.

Bakgrund

Sedan 1974 års författningsreform är bestämmelser om frågeinstituten placerade i regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Den grundläggande bestämmelsen finns i 13 kap. 5 § regeringsformen. Där stadgas att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Bestämmelsen är placerad i regeringsformens kapitel om kontrollmakten och ingår i vad som brukar benämnas riksdagens kontrollmakt. I kontrollmakten ingår även bl.a. konstitutionsutskottets granskning, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.

I riksdagsordningen återfinns bestämmelserna om frågeinstituten i 6 kap. Vad gäller interpellationer föreskrivs där i 1 § bl.a. att en interpellation ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering, att den besvaras av ett statsråd inom två veckor från det att den överlämnats till statsrådet och att om ett svar inte lämnas inom angiven tid ska statsrådet meddela riksdagen varför svaret uteblir eller anstår. Vad gäller frågor föreskrivs i 2 § att en fråga kan vara muntlig eller skriftlig. En muntlig fråga framställs, enligt 3 §, vid en frågestund som anordnas i kammaren och den besvaras omedelbart av ett statsråd. En skriftlig fråga får, enligt 4 §, vara försedd med en kort inledande förklaring, och den besvaras skriftligen av ett statsråd. Ytterligare bestämmelser av huvudsakligen praktisk karaktär finns i tilläggsbestämmelser till nämnda bestämmelser i riksdagsordningen.

Till skillnad från bestämmelsen i regeringsformen har bestämmelserna i riksdagsordningen varit föremål för flera utredningar och under åren har det också gjorts ett antal ändringar. Ändringarna har varit av både större och mindre slag. En större ändring var avskaffandet av institutet skriftliga frågor för muntliga svar och införandet av instituten skriftliga frågor för skriftliga svar och muntliga frågestunder. Andra ändringar har gällt t.ex. slopande av krav på att interpellationer bör begränsas till angelägenheter som är av större allmänt intresse, svarstider för interpellationer och frågor och debattregler i samband med besvarande av interpellation.

Rapportens huvudsakliga innehåll

I rapporten görs en omfattande genomgång av de olika frågeinstituten: interpellationer, skriftliga frågor och muntliga frågor. Interpellationernas och frågornas innehåll studeras. Vidare analyseras ledamöternas användning av frågeinstituten och statsrådens besvarande av de spörsmål som ställs. Arbetet i Regeringskansliet i samband med beredning av statsrådens svar uppmärksammas också. De muntliga frågestunderna behandlas i ett särskilt kapitel. I rapporten diskuteras också frågeinstitutens samband med andra instrument för riksdagens kontrollmakt.

Utredaren presenterar en rad överväganden, bedömningar och förslag. Ett antal förbättringar som skulle kunna göras för att förbättra frågeinstituten som kontrollinstrument pekas ut.

Utskottets överväganden

Överlämnande av interpellationer och frågor mellan statsråd

Rapporten

Allmänt

Till ledning för bedömningen av vilket statsråds ansvarsområde en interpellation eller skriftlig fråga faller inom finns främst bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet och s.k. § 5-förordnandena (jfr 7 kap. 5 § regeringsformen). Interpellanten eller frågeställaren har inte sällan en uppfattning om vilket statsråd som ska besvara en interpellation eller en fråga. Är inte det fallet är det en uppgift för kammarkansliet att ta reda på vilket statsråd som har ansvaret på det aktuella området. Det är naturligtvis också en sak för kammarkansliet att kontrollera att det spörsmål som interpellanten eller frågeställaren vill ställa till ett visst statsråd verkligen faller inom detta statsråds ansvarsområde. Utgångspunkten för denna bedömning är den eller de frågor som interpellanten eller frågeställaren vill ställa, inte motivtexten. Många gånger är det dock inte klart vilken åtgärd som aktualiseras av frågan och därmed vilket statsråd som är ansvarigt.

När interpellationen eller den skriftliga frågan når departementet är det första som händer att tjänstemännen prövar om den är ställd till ”rätt” statsråd. Om den samlade bedömningen är att det adresserade statsrådet inte bör besvara spörsmålet påbörjas en process för att få den överlämnad till ett annat statsråd. För detta krävs att departementet kommer överens med det mottagande departementet om överlämning.

Det framgår av inledningen till svaret på en interpellation eller en skriftlig fråga om den överlämnats från ett statsråd till ett annat statsråd. Två formuleringar förekommer i det sammanhanget. I den ena anges att arbetet inom regeringen är så fördelat att interpellationen eller frågan ska besvaras av ett annat statsråd än det statsråd som fått den. Överlämnandet motiveras då av arbetsfördelningen mellan statsråden och man kan i dessa fall tala om ”feladressering”. I den andra formuleringen anges utan motivering att interpellationen eller frågan har överlämnats. Formuleringen får uppfattas så att ett annat statsråd än det tillfrågade har ansetts lämpligare att svara på interpellationen eller frågan.

Enligt utredaren kan det från riksdagens utgångspunkt ifrågasättas om överlämnanden ska få äga rum utan motivering. Som ett förslag för att minska antalet ”feladresserade” interpellationer och frågor nämns vidare i rapporten förstärkning av kunskapen om Regeringskansliets organisation och statsrådens portföljer hos kammarkansliet. Berörda tjänstemän på kammarkansliet skulle fortlöpande informeras om förändringar av statsrådens ansvarsområden av Statsrådsberedningens rättschef och handläggande tjänstemän.

Statsministern

I rapporten uppmärksammas särskilt när interpellationer och frågor som ställts till statsministern har överlämnats till ett annat statsråd. En genomgång visar att både nuvarande och tidigare statsminister i stor utsträckning har överlämnat besvarandet till andra statsråd. De flesta interpellationerna och frågorna har rört andra statsråds tjänsteutövning än statsministerns. Någon anmärkning kan enligt utredaren därför inte riktas mot att de överlämnats. Men det förekommer även att interpellationer och frågor som synes ligga inom statsministerns ansvarsområde överlämnas till ett annat statsråd.

När det gäller statsministerns besvarande av interpellationer och deltagande i interpellationsdebatter har från bl.a. statsministerns sida anförts att det i första hand är interpellationens innehåll och arbetsfördelningen inom regeringen som blir avgörande för vem av statsråden som svarar på interpellationen, inte vem interpellanten anger som mottagare. Vidare ger svaret inte uttryck för ett individuellt statsråds uppfattning utan för hela regeringens. Själva grunden för interpellationsinstitutet är inte att vissa statsråd ska infinna sig i kammaren utan att riksdagen ska ges en möjlighet att få svar från regeringen på sina frågor, enligt statsministern.

Utredaren betecknar förhållandena när det gäller statsministerns besvarande av interpellationer som otillfredsställande. Enligt hans uppfattning är det dock inte något fel på reglerna, utan felet är att de inte följs.

Utskottets ställningstagande

Enligt utskottet bör utgångspunkten alltid vara att en interpellation besvaras av det statsråd den är ställd till. Samtidigt ska inte uteslutas att interpellationer ibland ställs till ”fel” statsråd. Som utredaren påpekar bör kammarkansliet alltid ha aktuell kunskap om arbetsfördelningen mellan statsråd. Om det likväl inträffar att den frågeställning som tas upp i en interpellation ligger inom ett annat statsråds ansvarsområde bör det finnas möjlighet att, som i dag, överlämna interpellationen till ett annat statsråd.

Användningen av frågeinstituten

Rapporten

Antalet interpellationer och frågor ökade länge kontinuerligt. Särskilt stark var ökningen under åren som följde efter 1996 års reform av frågeinstituten. De senaste riksmötena har dock utvecklingen vänt ned kraftigt. Utvecklingen under de närmaste åren är enligt utredaren svårbedömd.

I rapporten beskrivs tre typer av regler som skulle kunna införas om man anser att riksdagen är överhopad med interpellationer och frågor. Den första typen är att det krävs ett visst antal ledamöter för att få väcka ett spörsmål som kan leda till debatt i kammaren och eventuellt en omröstning. En sådan begränsningsregel övervägdes av Grundlagberedningen men genomfördes inte efter kritik från riksdagens partigrupper. Om man i dag skulle tänka sig att införa ett krav på ett minsta antal ledamöter för att få väcka en interpellation vore det enligt utredaren rimligt att tänka sig att man återinförde möjligheten för en enskild ledamot att få muntligt svar på en fråga med viss möjlighet till debatt med statsrådet om svaret. Sannolikt skulle det bli en överströmning både av interpellationer och frågor för skriftliga svar till det nya frågeinstitutet och det är långt ifrån säkert att nettoresultatet skulle bli en minskning. Däremot är det möjligt att det skulle medföra en tydligare uppdelning av karaktären på de frågor som ställs som interpellationer, frågor för muntliga svar och frågor för skriftliga svar, anser utredaren.

Den andra typen av regler är att varje ledamot bara får ställa ett visst antal spörsmål per vecka eller per månad. För att ha någon effekt måste sådana begränsningsregler vara ganska snäva. Mot bakgrund av hur ledamöter i dag använder sig av frågeinstituten bedömer utredaren att regler av detta slag inte skulle innebära någon begränsning av betydelse totalt sett.

Regler av en tredje typ är att samma spörsmål inte får upprepas med alltför korta intervaller och att spörsmål inte får ställas om frågor som är under behandling i parlamentet. Enligt utredaren är det uppenbart att upprepade interpellationer i samma ämne är ett viktigt sätt, särskilt för oppositionspolitiker, att driva en fråga i riksdagen. Vidare är det säkert så att statsråden ibland upplever att upprepningarna kommer för tätt inpå varandra. Statsråden skulle som motmedel kunna begagna sin formella rätt att låta bli att svara på en interpellation, men detta förekommer inte annat än i undantagsfall. Om man ska begränsa ledamöternas möjligheter att ställa ”onödiga” interpellationer och frågor bör enligt utredaren ansvaret för detta läggas på riksdagen själv, inte på statsråden. Det skulle vara en sak för talmannen att förhindra sådana interpellationer. Ett möjligt kriterium i riksdagen för att avvisa en interpellation eller skriftlig fråga skulle enligt utredaren kunna vara att interpellationen eller frågan redan är föremål för en interpellation eller fråga som ännu inte behandlats av riksdagen. Även en förestående aktuell debatt skulle kunna vara en grund för avvisning av interpellationer eller frågor.

Om man inte vill gå så långt som att ge talmannen en formell rätt att stoppa upprepningar finns det enligt utredaren anledning för kammarkansliet att upplysa en ledamot som tänker väcka en interpellation eller en skriftlig fråga i ett ämne där det redan finns en obesvarad interpellation eller en fråga om detta förhållande. Även en upplysning om en kommande aktuell debatt i ett ämne kan förhindra att ett spörsmål ställs i samma ämne. Sådana upplysningar torde redan lämnas i viss utsträckning.

Utskottets ställningstagande

Statistik som utredningen tagit fram visar att antalet interpellationer och frågor länge ökade kontinuerligt, men att utvecklingen sedan några år har vänt ned kraftigt. Att förklara vad utvecklingen beror på har inte varit möjligt inom ramen för utredningen.

Frågeinstituten är ett led i riksdagens grundlagsstadgade kontrollmakt och genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Utskottet anser inte att det bör införas regler som i förhållande till vad som gäller i dag begränsar ledamöternas möjlighet att använda frågeinstituten, detta oavsett utvecklingen av antalet interpellationer och skriftliga frågor. Däremot kan det övervägas om inte kammarkansliet bör ha i uppgift att regelmässigt kontrollera om ämnet i en tänkt interpellation eller skriftlig fråga redan förekommer i en ännu obesvarad interpellation eller fråga, alternativt är föremål för en kommande aktuell debatt. Som utredaren anför bör i en sådan situation kammarkansliet upplysa ledamoten om att så är fallet, varpå ledamoten kan välja att avstå från att ställa interpellationen eller frågan för att undvika upprepningar.

Tidsram för besvarande av interpellationer och frågor

Rapporten

Svarstiderna är olika för interpellationer och skriftliga frågor. En interpellation bör besvaras inom två veckor från det att den överlämnats till ett statsråd (6 kap. 1 § RO). Om kammaren under tvåveckorsperioden gör ett uppehåll i sitt arbete, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om ett svar på en interpellation inte kan lämnas inom tvåveckorsperioden ska statsrådet meddela riksdagen varför svaret uteblir eller dröjer. Ett meddelande av detta slag läses upp i kammaren. Det får inte följas av diskussion.

De skriftliga frågor som under en vecka getts in senast kl. 10 på fredagen bör besvaras senast kl. 12 på onsdagen i följande vecka (RO:s tilläggsbestämmelse 6.4.1). Under längre uppehåll än en månad i kammarens arbete får talmannen besluta att svaren lämnas inom fjorton dagar efter det att frågorna framställts. Talmannen fattar sitt beslut efter samråd med gruppledarna. Om ett svar på en skriftlig fråga inte lämnas inom den tid som angetts ovan ska statsrådet meddela kammarkansliet när frågan kommer att besvaras eller att den inte kommer att besvaras.

En statistisk genomgång visar att andelen försenade interpellationer under de senaste riksmötena varierat mellan 42 och 62 procent. Enligt utredaren samvarierar andelen fördröjda svar i stort sett med antalet interpellationer.

Utredaren har vidare låtit undersöka hur interpellationer och frågor påverkar arbetet i Regeringskansliet. Enligt utredaren medför interpellationerna och frågorna krav på omedelbara arbetsinsatser av tjänstemännen i Regeringskansliet. De får lägga andra uppgifter åt sidan och ägna arbetstiden, ibland också övertid, åt att skriva utkast till svar för att kunna klara tidsramarna. Särskilt den tidsram som gäller för besvarande av skriftliga frågor uppges vara knappt tilltagen och kan upplevas som stressande. När det gäller interpellationssvaren har man lite mer tid till förfogande. Enligt rapporten uppger tjänstemännen också samstämmigt att det som regel inte är några problem med att iaktta tidsfristerna för interpellationerna.

När det gäller frågesvaren kan olika förändringar tänkas för att förbättra arbetssituationen för tjänstemännen, enligt utredaren. En möjlighet som han anser bör prövas är att förlänga svarstiden antingen i början eller i slutet. Man kan sätta stopptiden ett dygn tidigare för inlämnande av frågor som bör besvaras senast kl. 12 på onsdagen veckan därefter. Eller man kan behålla tiden för inlämnandet och sträcka ut tiden för svaret till senast kl. 12 på torsdagen i veckan efter. Vilket av dessa alternativ som bör prövas får enligt utredaren avgöras efter diskussion med Regeringskansliet.

När det gäller de försenade interpellationssvaren är enligt utredaren problemet i allmänhet inte arbetssituationen på departementen eller samordningen mellan departementen utan statsrådens kalendrar. Statsråden är redan till stora delar uppbokade genom resor och andra engagemang som är svåra att ändra på, och trots upprepad kritik från konstitutionsutskottet har förseningarna snarast ökat. Att förlänga svarstiden som ett sätt att minska andelen försenade svar avfärdas dock av utredaren, då det skulle medföra att den genomsnittliga svarstiden blev längre och att svaren i större utsträckning skulle vara inaktuella när de lämnas. En metod som i stället förordas av utredaren skulle vara att statsråden reserverar tid i sina kalendrar för att besvara interpellationer i de veckor kammaren sammanträder under ett kommande riksmöte. I princip bör alla statsråd reservera tid en tid varje vecka som riksdagen sammanträder. De kammartider som ska vara tillgängliga för statsrådens reservationer ska vara desamma som i dag, dvs. i första hand tisdagar efter kl. 13 och i andra hand fredagar fr.o.m. kl. 9. Även torsdagar efter kl. 12 kan vara aktuella. När statsråden anmält vilka tider som de önskar få reserverade för interpellationssvar får kammarkansliet pussla ihop ett schema som annonseras ut på lämpligt sätt till alla ledamöter. En interpellation som en ledamot vill få besvarad av ett visst statsråd en viss reserverad dag ska väckas senast 14 dagar före den dagen. Metoden skulle efter en överenskommelse mellan riksdagen och regeringen kunna prövas under något eller några riksmöten, anser utredaren.

Utskottets ställningstagande

Utredningen visar att en interpellation eller skriftlig fråga medför krav på omedelbara arbetsinsatser i Regeringskansliet. Framför allt vid skriftliga frågor upplevs tidsramen för att besvara frågan som knappt tilltagen. När det gäller interpellationer redovisas i utredningen statistik över andelen interpellationer som besvaras för sent. Andelen får sägas vara förhållandevis hög. Det är angeläget att regeringen arbetar för att andelen försenade interpellationssvar minskar från dagens nivå.

Enligt utskottet bör tidsramen som anges i riksdagsordningen för besvarande av skriftliga frågor utökas i enlighet med vad som anförs av utredaren. Skälet till att förlänga svarstiden något är att därigenom skapa bättre förutsättningar för att svaren ska vara så innehållsrika som möjligt. På vilket sätt svarstiden ska förlängas bör bli föremål för diskussion med Regeringskansliet. Däremot anser utskottet, i likhet med utredaren, att tidsramen för besvarande av interpellationer inte bör utökas. Den nuvarande regleringen som innebär att interpellationer ska besvaras inom två veckor är en rimlig avvägning mellan behovet av tid för att förbereda svaret och intresset av att snabbt få svar på en aktuell fråga.

Det innebär att Regeringskansliet måste ta ett större ansvar för att statsråden ska kunna planera sin tid för att kunna svara på interpellationer. Utskottet anser att Regeringskansliet och kammarkansliet gemensamt bör överväga hur framförhållningen för statsråd och interpellanter kan förbättras, samtidigt som andelen försenade svar minskas.

De muntliga frågestunderna

Rapporten

En muntlig fråga framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren (6 kap. 3 § RO). Frågan besvaras omedelbart av ett statsråd. Talmannen beslutar om vem som ska få ordet och får besluta om begränsning av anförandena till längst en minut.

En frågestund anordnas varje torsdag under de veckor som kammaren sammanträder för annat än bordläggning av ärenden (RO:s tilläggsbestämmelse 6.3.1). Talmannen får besluta att inställa en frågestund eller flytta den till en annan dag i veckan, om arbetsförhållandena i riksdagen kräver det. Senast på fredagen i veckan före frågestunden anmäler Regeringskansliet vilka statsråd som kommer att vara närvarande vid frågestunden. Enligt praxis anmäls till statsrådens frågestund fem statsråd av vilket ett svarar på allmänpolitiska frågor. Vid statsministerns frågestund som normalt ska anordnas en gång var fjärde eller femte vecka ska frågorna enbart vara av övergripande allmänpolitiskt slag.

Enligt anvisningarna, daterade 2010-09-15, ska en fråga antingen vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområde och gäller statsrådets tjänsteutövning.1 [ Formuleringen ”övergripande allmänpolitiskt slag” i anvisningarna kan enligt utredaren diskuteras i förhållande till regeringsformens regler för frågeinstituten, som endast talar om ”angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning”. I rapporten uppmärksammas att när de muntliga frågestunderna infördes på försök 1990 betraktades de som en ”debatt utan samband med annan handläggning”. I RO regleras sådana debatter i 2 kap. 10 §. Ett frågeinstitut blev de muntliga frågestunderna först 1996 genom regleringen i 6 kap. RO. Enligt utredaren kan här finnas en förklaring till att problematiken i förhållande till grundlagsreglerna om frågorna inte har observerats.] En ledamot som vill ställa en fråga anmäler sig i kammaren eller förhandsanmäler sig till kammarkansliet senast kl. 13 den dag frågestunden äger rum. Förhandsanmälan ska inte omfatta frågans innebörd utan enbart vilket statsråd som frågan riktar sig till. Förhandsanmälan innebär inte någon garanti för att få ordet.

Vid statsministerns frågestund har en partigrupp för ett oppositionsparti rätt att anmäla en ledamot som ska företräda partiet (partiföreträdare). Övriga partigrupper har rätt att anmäla en prioriterad talare. Partiföreträdare för ett oppositionsparti kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Normalt får statsministern det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kan när han finner det befogat ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg om en halv minut. Övriga frågeställare kan normalt räkna med att få ordet endast en gång.

I rapporten redovisas att under riksmötet 2009/10 ställde 166 av riksdagens ledamöter (48 procent) en eller flera frågor under statsrådens frågestunder. Statsministerns fyra frågestunder utnyttjades av 55 ledamöter (16 procent).2 [ Partiledare eller gruppledare från oppositionspartierna hade 83-procentig närvaro vid statsministerns frågestund under riksmötena 2006/07–2009/10 och 94-procentig närvaro 2010/11–2011/12. (Antalet närvarotillfällen för partiledare och gruppledare från de tre respektive fyra oppositionspartierna dividerat med produkten av antalet frågestunder multiplicerat med tre respektive fyra.) Räknar man enbart med partiledarna blir motsvarande siffror 60 procent såväl riksmötena 2006/07–2009/10 som riksmötena 2010/11–2011/12.]

När statsministerns frågestunder infördes våren 2003 var tanken att dessa skulle vara ett tillfälle för meningsutbyte mellan statsministern och övriga partiledare, undantagsvis gruppledarna. Utan att det direkt utsades avsågs här främst att det var ledarna för oppositionspartierna som skulle ställa frågor till statsministern med möjlighet till en eller två följdfrågor. I rapporten redovisas att partiledarna allt oftare inte är representerade vid frågestunden.

Utredaren frågar sig vad det är som gör att partiledarna deltar så sporadiskt i statsministerns frågestunder. Ett problem, menar han, är att partiledarna får så kort tid på sig att diskutera med statsministern (två anföranden om en minut vardera). En rätt till fler anföranden, en förlängning av anförandena och en möjlighet att ställa nya frågor borde enligt utredaren kunna diskuteras, för att göra ett deltagande i statsministerns frågestund mer attraktivt för oppositionens partiledare.

När det gäller frågestunderna anser utredaren att man skulle kunna överväga att låta andra ledamöter än frågeställarna delta med inlägg. Detta var möjligt när statsministerns frågestund introducerades 2003 men togs bort för att ge plats för fler frågor.

Ett förslag som förs fram är att frågestunderna ersätts av debattstunder. Syftet är att göra frågestunderna mer attraktiva för partiledarna och andra ledande företrädare för partierna, för att därmed bättre uppfylla målet att riksdagen ska bli en intressant debattarena. Torsdagens frågestund skulle eventuellt byta namn till Veckans debattstund och bli ett renodlat forum för en debatt på partiledarnivå varje vecka som riksdagen sammanträder. Regeringen skulle representeras av statsministern eller något statsråd som statsministern utser. Deltagandet skulle begränsas till en deltagare från varje parti på ledningsnivå.

Utskottets ställningstagande

Utredningen anför att statsministerns frågestunder inte helt fungerar som det var tänkt. Bland annat redovisas att partiledarna allt oftare inte är närvarande. Ett problem skulle enligt utredaren kunna vara att partiledarna får så kort tid på sig att diskutera med statsministern. Statistiken rörande närvaron vid frågestunderna kan dock ses på flera sätt.

Ett förslag som förs fram av utredaren är att ersätta frågestunderna med debattstunder.

Utskottet anser att dagens bestämmelser i RF och RO om frågeinstituten inte behöver ändras. Förändringar av utformningen av statsministerns frågestund bör genomföras på samma sätt som dagens ordning har tillskapats, det vill säga genom en överenskommelse mellan gruppledarna.

Det finns skäl både för och emot en förändring av statsministerns frågestund. Utöver de argument för en förändring som utredaren för fram noterar utskottet följande.

Utskottet konstaterar att utredaren anför att statsministerns frågestunder fungerade som var tänkt fram till valet 2006. Eftersom reglerna kring frågestunderna inte har förändrats efter 2006 kan förändringarna i frågestundernas funktion ha påverkats av vilka individer som agerar inom ramen för systemet. Utskottet anser att det inte är självklart att regelverket för riksdagens kontrollmakt ska förändras i takt med att de olika kontrollfunktionerna vid olika tidpunkter används på olika sätt av olika individer.

Utskottet noterar vidare att det inom ramen för dagens regelverk är möjligt att få en längre diskussion om ett visst ämne med statsministern, om flera ledamöter kommer överens om att ställa frågor till statsministern i samma ämne.

Utskottet konstaterar därutöver att utredarens förslag om att ersätta statsministerns frågestund med debattstunder skulle innebära att frågestunderna inte längre skulle äga rum med stöd av 6 kap. RO, som rör frågeinstituten. I stället skulle det införas debattstunder med stöd av 2 kap. 10 § RO, enligt vilken det finns möjlighet att anordna en debatt utan samband med annan handläggning. Debattstunderna skulle inte vara en del av utövandet av riksdagens kontrollmakt enligt 13 kap. RF, men väl, mot bakgrund av 1 kap. 6 § RF, allmänpolitiska debatter utan koppling till ett visst riksdagsärende.

Det är även möjligt att vissa gånger använda dagens system med frågor och svar och vissa gånger anordna en debattstund med stöd av 2 kap. 10 § RO.

Utskottet anser mot bakgrund av det ovan sagda att det ankommer på gruppledarna att sett över tid närmare utforma frågestunderna med statsministern. Gruppledarna har därvid bland annat utredningen och detta betänkande att utgå ifrån.

Sambandet mellan frågeinstituten och andra kontrollinstrument

Rapporten

Utöver frågeinstituten ingår i riksdagens kontrollmakt ytterligare ett antal särskilda kontrollinstitut som regleras i 13 kap. regeringsformen. Vidare finns i såväl regeringsformen som riksdagsordningen andra former för parlamentarisk kontroll, t.ex. utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och anordnande av debatter i kammaren med anledning av aktuella händelser.

Utredaren har studerat spörsmålens samband med konstitutionsutskottets granskning, utskottens arbete, aktuella debatter i kammaren, Riksrevisionens granskning och Justitieombudsmannens granskning. En slutsats är att spörsmålen inte lever ett isolerat liv utan att det finns samband mellan dessa och andra kontrollinstrument.

Mest omfattande är sambandet mellan spörsmålen och motionerna, som i och för sig inte är att räkna som kontrollinstrument i egentlig mening. Av en undersökning som presenteras i rapporten framgår att omkring hälften av spörsmålen avsågs leda till en motion. Vidare anges i rapporten att över hälften av utskottens motionsbetänkanden innehåller redovisningar av interpellationer och frågor samt svaren på dessa.

Utredaren drar den sammanfattande slutsatsen att frågeinstituten och andra kontrollinstrument i huvudsak kompletterar varandra. Han anser vidare att det inte finns anledning att tala om en överlappning då frågeställningen i en interpellation eller skriftlig fråga följs upp med en motion. Likaså är det invändningsfritt, anser han, om innehållet i en granskningsrapport från Riksrevisionen eller ett beslut av JO följs upp med en interpellation eller skriftlig fråga till den ansvariga ministern. Tvärtom kan kontrolleffekten öka om regeringen då och då påminns genom ett spörsmål om framställningar från de professionella kontrollorganen.

Enligt utredarens uppfattning skulle interpellationssvaren och de skriftliga frågesvaren kunna användas mer än vad som nu är fallet, t.ex. i utskottens uppföljning och utvärdering. Användningen skulle kunna öka genom att kammarkansliet fortlöpande informerar berörda utskott vilka interpellationer och skriftliga frågor på utskottets område som besvarats.

Utskottets ställningstagande

I utredningen framförs att det finns utrymme för att i högre utsträckning använda interpellationssvar och skriftliga frågesvar i t.ex. utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Användningen skulle kunna öka genom att kammarkansliet fortlöpande informerar berörda utskott vilka interpellationer och skriftliga frågor som besvarats på deras område.

Utskottet ser positivt på åtgärder som kan underlätta för utskotten att i sin verksamhet omhänderta informationen i interpellationssvaren och de skriftliga frågesvaren. Möjligheten att härvidlag införa rutiner i kammarkansliet bör övervägas.

Bakåtsyftande och framåtsyftande kontroll

Rapporten

Rapporten innehåller en redogörelse för kontrollbegreppet. I första hand siktar begreppet på kontroll av en pågående eller avslutad aktivitet. Man kontrollerar i nutid eller i efterhand att något blir eller har blivit gjort. Men i vidsträckt mening kan kontroll också vara lika med styrning. Begreppet kontroll kan således vara bakåt- eller framåtsyftande.

Enligt utredaren är det typiskt för politiska församlingar att ägna mer uppmärksamhet åt framtida handlingar än handlingar i det förgångna. Undersökningar som utredaren låtit göra visar också att frågeinstituten framför allt används framåtsyftande. Utredaren anser dock att det vore önskvärt om frågeställningarna i interpellationer och frågor var mer inriktade på tillbakablickande kontrollaspekter och mindre på framåtsyftande åtgärder än vad som för närvarande är fallet.

I rapporten beskrivs de anvisningar för frågeställandet som tagits fram inom riksdagen. Utredaren konstaterar att de flesta exemplen på frågeställningar som finns i anvisningarna är framåtsyftande. Detta betyder givetvis inte att andra formuleringar som inte finns i exemplen inte skulle godtas men, anför utredaren, det kan finnas anledning för riksdagen att se över dessa anvisningar så att tillbakablickande frågeformuleringar lyfts fram bättre.

Utskottets ställningstagande

Av utredningen framgår att frågeinstituten framför allt används framåtsyftande, t.ex. för att påverka regeringens politik eller få fram ett ställningstagande från regeringen, medan tillbakablickande kontroll är mindre vanlig. Utredaren anser att det vore önskvärt att frågeinstituten i större utsträckning än i dag var tillbakablickande.

Utskottet delar utredarens uppfattning att kontrollen kan vara både bakåtsyftande och framåtsyftande. Frågeinstituten som kontrollmedel bör således rymma båda dessa aspekter. Det är ett ansvar för den enskilde ledamoten och partierna i riksdagen att interpellationer och frågor utformas på ett sätt som gör dem till en väl fungerande del av kontrollmakten. Det kan dock finnas anledning att se över anvisningarna för frågeställandet så att tillbakablickande frågeformuleringar lyfts fram bättre.

Ansvarsutkrävande inom ramen för frågeinstituten

Rapporten

I rapporten uppges att avsaknaden av formella möjligheter att utkräva ansvar ibland framhålls som en av de största bristerna hos frågeinstituten som de är utformade i Sverige. Den enda omröstning av förtroendekaraktär som kan företas är misstroendeförklaringen, ett vapen som nästan alltid är för kraftfullt för att tas till i samband med en interpellation. Den vanligaste formen av ”sanktion” är därför den kritik som riktas mot regeringen eller ett statsråd i en interpellations- eller frågedebatt. Tyngden av denna kritik kan förstärkas i interpellationsdebatterna genom att flera ledamöter instämmer i den eller genom att den uttalas av en ledamot på hög nivå inom ett parti, t.ex. partiledaren. Vidare kan en fråga eller en interpellation ställas om, alternativt följas upp med en motion.

Om man skulle vilja införa en mer formell sanktionsmöjlighet för att understryka kritiken mot ett statsråd eller regeringen skulle det enligt utredaren ligga närmast till hands att, som i danska Folketinget, rösta om ett kritiskt uttalande mot ett statsråd eller hela regeringen. Ett sådant uttalande som samlar en majoritet har inga konstitutionella konsekvenser. Möjligheten finns i Folketinget att votera om en formell misstroendeförklaring i samband med en interpellationsdebatt men denna möjlighet har aldrig utnyttjats. Däremot är omröstningar om att rikta ett kritiskt uttalande mot ett statsråd eller regeringen relativt vanligt förekommande. I Folketinget kan ett yrkande om ett sådant uttalande väckas av en enskild ledamot. Enligt utredaren kan man, om man vill införa denna möjlighet i Sverige, överväga att göra sådana uttalanden till partiaktioner genom att kräva att ett minsta antal ledamöter, t.ex. tio ledamöter, måste stå bakom ett förslag till uttalande för att det ska få väckas.

Utskottets ställningstagande

Frågan om att införa någon form av formell sanktionsmöjlighet i samband med en interpellation diskuteras i utredningen. Utan att ta ställning för ett sådant förslag nämner utredaren den möjlighet som finns i danska Folketinget att rösta om ett kritiskt uttalande mot ett statsråd eller hela regeringen.

Utskottet finner för egen del att omröstningar av det slaget i riksdagen knappast skulle stå i överensstämmelse med hur vårt parlamentariska system är utformat. Rena uttalanden och deklarationer från riksdagens sida gjorda i syfte att framföra allmänna opinionsyttringar, utan koppling till ett ärende, förekommer som regel inte. Utskottet anser inte heller att det finns skäl att frångå denna ordning.

Vissa övriga iakttagelser och bedömningar

Rapporten

Utöver vad som framgått ovan framför utredaren ytterligare ett antal iakttagelser och bedömningar. Han anför bl.a. att det vore önskvärt om interpellationsinstitutet användes mer av ledamöter från regeringspartier än vad som i dag är fallet. Undersökningar som utredaren låtit genomföra ger vid handen att ledamöter från dessa partier sedan slutet av föregående mandatperiod mer eller mindre har slutat ställa egna interpellationer.

I rapporten framhåller utredaren vidare att om frågeinstituten ska kunna fungera som kontrollinstrument bör de inte bara vara många totalt sett utan det bör också krävas att de förekommer i någon utsträckning under alla tider på året och på alla ämnesområden. Sedan 2007 (förutom valåret 2010) har interpellationer kunnat ställas under riksdagens sommaruppehåll. De som ställts har besvarats under särskilt anordnade kammarsammanträden i augusti och september fram till det nya riksmötets start. I rapporten konstateras att intresset för att ställa interpellationer sommartid har varit ganska svagt. Däremot förekommer skriftliga frågor i förhållandevis stor utsträckning under sommaruppehållet. Enligt utredaren borde interpellationsinstitutet användas mer under sommaruppehållet. När det gäller spörsmålens ämnesmässiga täckning konstateras det i rapporten att statsrådens ansvarsområden drabbas ganska olika av interpellationer. Utredaren talar här om att vissa ministrar befinner sig i ”kontrollskugga”. En jämnare fördelning av interpellationerna över statsrådens ansvarsområden vore enligt utredaren önskvärd från kontrollsynpunkt.

Utredaren lyfter i rapporten också fram att det finns skäl för statsråden att anstränga sig mer för att lämna innehållsrika svar, särskilt i svaren på skriftliga frågor. En undersökning som gjorts visar att även om oppositionsledamöterna är kritiska till en stor andel av svaren är de mindre missnöjda med svaren på interpellationerna än med svaren på frågorna. Risken för att svaren på de skriftliga frågorna är mindre innehållsrika är enligt utredaren större av två skäl. Det ena är förstås att tidsfristen för att utarbeta svar är kortare, det andra är att statsrådens engagemang i utarbetandet av svaren torde vara mindre när de inte själva ska föredra dem i kammaren och inte behöver vara beredda att diskutera dem med frågeställarna. Som framgått i det föregående föreslår utredaren att svarstiden på skriftliga frågor förlängs med en dag.

Slutligen anför utredaren att det är hans bestämda uppfattning att riksdagen bör göra en samlad utvärdering av frågeinstituten då och då med några års mellanrum.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan i flera avseenden dela utredarens övriga bedömningar i rapporten. Utskottet finner dock inte skäl att nu vidta någon åtgärd med anledning av vad som förs fram. Vad gäller behovet av framtida utvärderingar av frågeinstituten kommer utskottet framöver att följa utvecklingen och ta de initiativ som det anser nödvändiga.

Bilaga

Utvärderingsrapport – Frågeinstituten som kontrollinstrument