Fortsatt svenskt deltagande i fredsstyrkan i Kosovo (KFOR)

Betänkande 2008/09:UFöU2

2008/09:UFöU2 Fortsatt svenskt deltagande i fredsstyrkan i Kosovo (KFOR)

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande

2008/09:UFöU2

Fortsatt svenskt deltagande i fredsstyrkan i Kosovo (KFOR)

Sammanfattning

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) jämte en följdmotion.

Utskottet konstaterar i betänkandet att FN:s säkerhetsråd den 10 juni 1999 antog resolution 1244 i vilken säkerhetsrådet under FN-stadgans kapitel VII beslutade att etablera en internationell säkerhetsnärvaro i Kosovo.

Utskottet föreslår i betänkandet att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka bestående av högst 540 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) t.o.m. utgången av december månad 2009, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR)

Riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en svensk väpnad styrka om högst 540 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) t.o.m. utgången av december månad 2009, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2008/09:72 och motion 2008/09:U8 yrkande 2 och avslår motion 2008/09:U8 yrkandena 1 och 3.

Stockholm den 11 december 2008

På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Anders Karlsson (s), Rolf Gunnarsson (m), Walburga Habsburg Douglas (m), Kerstin Lundgren (c), Allan Widman (fp), Carina Hägg (s), Karin Enström (m), Åsa Lindestam (s), Holger Gustafsson (kd), Mats Sander (m), Hans Linde (v), Kent Härstedt (s), Else-Marie Lindgren (kd), Peter Rådberg (mp), Peter Jeppsson (s) och Kerstin Engle (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen har i proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) beslutat att föreslå att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka bestående av högst 540 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) t.o.m. utgången av december månad 2010, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.

Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. Utrikes- och försvarsutskottet har därefter beslutat – med stöd av 4 kap. 8 § riksdagsordningen – att bereda propositionen och den tillhörande motionen i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU).

Inom ramen för ärendets beredning har en föredragning ägt rum inför utskottet med deltagande dels av kabinettssekreterare Frank Belfrage (Utrikesdepartementet) och statssekreterare Håkan Jevrell (Försvarsdepartementet), dels generalmajor Anders Lindström (Försvarsmakten) med medarbetare.

Bakgrund

Den 10 juni 1999 antog FN:s säkerhetsråd resolution 1244 i vilken säkerhetsrådet under FN-stadgans kapitel VII beslutade att etablera en internationell säkerhetsnärvaro i Kosovo.

Regeringen föreslog i propositionen Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo (prop. 1998/99:112) att riksdagen skulle medge att Sverige ställde en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell fredsstyrka i Kosovo (KFOR), efter en vapenvila eller fredsöverenskommelse mellan parterna i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien, och efter ett beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) om en sådan styrka. Riksdagen beslutade den 3 juni 1999 att bifalla regeringens förslag (bet. 1998/99:UFöU2, rskr. 1998/99:252). Riksdagen beslutade den 21 mars 2001 att utöka mandatet till att även avse medverkan i gränsnära KFOR-operationer inne i tidigare f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (Fyrom) (bet. 2000/01:UU12, rskr. 2000/01:161). Mandatet var inte tidsbegränsat.

Regeringen föreslog i propositionen Den svenska Kosovostyrkans deltagande i den EU-ledda insatsen i Bosnien och Hercegovina (prop. 2006/07:51) att riksdagen skulle medge att den svenska KFOR-styrkan i Kosovo vid behov får delta i Eufor Althea i Bosnien och Hercegovina. Riksdagen biföll den 28 mars 2007 regeringens förslag (bet. 2006/07:UU7, rskr. 2006/07:121).

Utrikesutskottet anförde i betänkandet att regeringen borde återkomma till riksdagen med en proposition om fortsatt svenskt deltagande i fredsstyrkan i Kosovo och att det i propositionen bl.a. borde ingå förslag om tidsbegränsning av mandatet respektive antalet personer som omfattas av mandatet. Utskottet ansåg att propositionen borde föreläggas riksdagen under riksmötet 2007/08, dock senast innan propositionsfristen löpt ut i mars 2008. Med hänvisning till det under våren 2008 oklara läget om Kosovos fortsatta status och i avvaktan på en eventuell ny operationsplan för KFOR kom propositionen att senareläggas till hösten 2008.

Sedan dess har Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) anmodat Försvarsmakten den 15 maj 2008 att redovisa förändringar av styrkebidraget till KFOR. Försvarsmakten redovisade sitt svar den 9 juni 2008.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår i proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka bestående av högst 540 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) t.o.m. utgången av december månad 2010, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.

I propositionen redogörs för Kosovos framtida utveckling, svenska utvecklings- och andra insatser i Kosovo, den internationella Kosovostyrkan (KFOR), det folkrättsliga mandatet för insatsen, det nuvarande och fortsatta svenska deltagandet i KFOR samt regeringens överväganden.

Motionen

I flerpartimotionen 2008/09:U8 (s, v, mp) begär motionärerna (yrkande 1) att det svenska bidraget till den militära insatsen i Kosovo omgående ska avslutas. I yrkande 2 anförs, i det fall motionens första yrkande faller, att mandatets slutdatum bör fastställas till utgången av december månad 2009. I yrkande 3 anförs att en utfasning av den svenska insatsen ska påbörjas under år 2009.

Utskottets överväganden

Utskottet konstaterar inledningsvis att utvecklingen i Kosovo alltjämt är problematisk och svårförutsägbar. Självständighetsförklaringen, som avgavs den 17 februari 2008 av det kosovariska parlamentet har mött en bred internationell uppslutning – i dagsläget har ett femtiotal länder, inklusive Sverige och flertalet övriga EU-stater, erkänt Kosovo.

Utskottet konstaterar vidare att de kosovariska myndigheterna har upprättat strukturer och institutioner för administrationen av de kosovoalbanska delarna av Kosovo. I de norra delarna av Kosovo, där den kosovoserbiska minoriteten har skapat egna parallella styrelsestrukturer, inklusive ett eget parlament i staden Mitrovica, saknas i allt väsentligt såväl rättsväsende som en fungerande internationell civil närvaro.

FN:s interimistiska uppdrag i Kosovo (Unmik),1 [ United Nations Interim Administration in Kosovo (Unmik).] som i enlighet med säkerhetsrådets resolution 1244 (1999), uppbär ansvar för rättsstatskompetensen i Kosovo, skall omorienteras från en operativ roll till en mer övergripande politisk roll med stora personalneddragningar som följd. Under hösten 2008 påbörjas en överföring av Unmiks uppgifter med att bistå de kosovariska myndigheterna för polis, rättväsende och tull, till EU:s rättsstatsinstans Eulex.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det internationella samfundets ansträngningar för att bidra till säkerhet och ordning i Kosovo främst bör realiseras genom Eulex. Uppgiften att trygga säkerhet och att garantera den allmänna ordningen bör i minskad grad, och på sikt inte alls, vara en uppgift som löses med militär styrka. Ansvaret för säkerhet och ordning bör bli en polisiär uppgift som i första hand ska lösas genom nationella ansträngningar.

Säkerhetsläget i Kosovo är visserligen stabilt, men det finns fortsatt betydande risker för att våldsamma incidenter ska utbryta mellan olika befolkningsgrupper. De nationella säkerhetsstrukturerna med bistånd av Eulex kommer därför inte att i närtid förmå att på egen hand ge befolkningen i Kosovo garantier för säkerhet och trygghet.

Till dess att Kosovo själv kan upprätthålla rättsstatens principer är det nödvändigt att det internationella samfundet fullgör sina uppgifter i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution 1244 (1999). Utskottet delar därför regeringens bedömning att det tills vidare föreligger behov av en internationell militär närvaro. Det kan dock inte uteslutas att mer genomgripande förändringar och nedskärningar av KFOR-styrkan som helhet aktualiseras under år 2009.

Utskottet konstaterar att den totala styrkan i KFOR för närvarande uppgår till ca 15 000 personer, varav icke Natoländer bidrar med drygt 2 000 personer. Sverige har deltagit i KFOR sedan styrkan inrättades 1999. Det svenska förbandet ingår för närvarande i en flernationell styrka – Multinational Task Force Centre (MNTF C) – tillsammans med enheter från Irland, Tjeckien, Slovakien, Lettland och Finland, som ansvarar för områden kring centralorten Pristina, inklusive kosovoserbiska enklaver. Sverige har vid två tillfällen, januari–juni 2004 samt juli 2006–juni 2007, haft ledningsansvar för den flernationella styrkan.

Utskottet konstaterar vidare att regeringen söker riksdagens medgivande att ställa en väpnad styrka om högst 540 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) t.o.m. utgången av december månad 2010. Förbandet består bl.a. av ett mekaniserat skyttekompani med lednings- och underhållsresurser. Som en del av det svenska förbandet ingår även stabsofficerare placerade vid relevanta staber. Sammantaget kan det svenska bidraget komma att uppgå till högst 250 personer.

Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk väpnad styrka sändas till annat land om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.

FN:s säkerhetsråd har auktoriserat den fredsfrämjande insatsen i Kosovo (KFOR) genom beslut i enlighet med FN-stadgans kapitel VII, vilket innebär att insatsen får använda alla nödvändiga medel för att fullgöra sina uppgifter, inklusive användning av våld som går utöver självförsvar.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det under försämrade säkerhetsförhållanden är viktigt att regeringen har möjlighet att tillfälligt förstärka de militära insatser som Sverige genomför. En sådan förstärkning kan omfatta såväl tillförsel av personal och materiel som undsättnings- och evakueringsoperationer.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 föreslagit 2 480 000 000 kr till anslaget 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser. Regeringen beräknar att ca 450 000 000 kr behövs för att bedriva föreslagen verksamhet inom ramen för KFOR. Regeringen bedömer att eventuella merkostnader för en förstärkning och/eller evakuering ryms inom föreslagna medel inom anslaget 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser.

Riksdagen har sedermera tagit ställning för budgetpropositionens förslag i här aktuell del, varför de finansiella skäl som ytterst motiverat motion U8 yrkande 1 bortfallit.

Utskottet noterar att regeringen föreslår ett tvåårigt mandat för det svenska bidraget till den fredsfrämjande insatsen i Kosovo. Regeringen motiverar mandatets tidsmässiga omfattning med hänvisning till lydelsen av säkerhetsrådets resolution 1244 samt med hänsyn till att de länder som Sverige samarbetar med i Kosovostyrkan har behov av förutsägbar information om det svenska deltagandet.

Vid Regeringskansliets föredragning inför utskottet framkom att behovet av internationell militär närvaro i Kosovo kommer att bli föremål för gemensamma överväganden mellan de deltagande staterna redan våren 2009. Enligt utskottets uppfattning bör det i samband med den processen redovisas att Sverige överväger att inleda en utfasning av sitt militära bidrag.

Utskottet har ingen invändning mot de motiv som anförs i propositionen för mandattidens längd. Tidsförhållandena för omstruktureringen av KFOR är emellertid nu annorlunda än när propositionen skrevs. Detta, jämte den betydande osäkerhet som allmänt råder, gör det angeläget att riksdagens medverkan i beslutsprocessen sker med kortare intervall. Mot bakgrund härav är det utskottets uppfattning att mandattiden bör sättas till ett år.

Utskottet kan konstatera att interaktionen mellan regeringen och riksdagen i samband med de många beredningarna av förslag till svenskt deltagande i FN-, EU- och Natoledda internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser under den senaste tioårsperioden successivt har kommit att institutionaliseras och formaliseras på ett sätt som främjar ett säkert och väl underbyggt beslutsfattande i dessa komplicerade frågor.2 [ Sedan riksmötet 1998/99 har det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet inalles vid 15 tillfällen sammanställt betänkanden kring svenskt deltagande i internationella insatser: 2001/02:UFöU2 Svenskt deltagande i en säkerhetsstyrka i Afghanistan, 2001/02:UFöU3 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, 2002/03:UFöU1 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, 2002/03:UFöU2 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i demokratiska republiken Kongo, 2003/04:UFöU1 Svenskt deltagande i Förenta nationernas mission i Liberia, 2003/04:UFöU2 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, 2004/05:UFöU1 Operation Althea, 2005/06:UFöU1 Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) i Afghanistan, 2005/06:UFöU2 Svenskt deltagande i en EU-ledd militär förstärkningsstyrka till stöd för FN-insatsen i Demokratiska republiken Kongo, 2006/07:UFöU1 Svenskt deltagande i Förenta nationernas insats i Libanon, 2006/07:UFöU2 Fortsatt svenskt deltagande i Förenta nationernas insats i Libanon, 2006/07:UFöU3 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan. 2007/08:UFöU1 Svenskt deltagande i Förenta nationernas och Afrikanska unionens gemensamma fredsfrämjande insats i Darfur, 2007/08:UFöU2 Svenskt deltagande i Europeiska unionens militära insats i Tchad och Centralafrikanska republiken, 2007/08:UFöU5 Fortsatt svenskt deltagande i Europeiska unionens militära insats i Tchad och Centralafrikanska republiken. Därutöver har det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlat mer övergripande frågor som rör det svenska deltagandet i internationella fredsfrämjande insatser i 1998/99:UFöU1 Sveriges säkerhetspolitik, 2001/02:UFöU1 Sveriges säkerhetspolitik, 2004/05:UFöU2 Sveriges säkerhetspolitik, 2007/08:UFöU3 Svenskt deltagande i den nordiska stridsgruppen och 2007/08:UFöU4 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet.]

Utskottet anser att såväl regeringens proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) som regeringens proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR), vilken är föremål för behandling i detta betänkande, är väl strukturerade och innehållsmässigt avvägda. Utskottet välkomnar att de bägge propositionerna innehåller relevanta uppgifter om de fredsfrämjande insatsernas folkrättsliga mandat, frågor rörande finansiering för de svenska bidragen, personalramarna för eventuella förstärknings- och evakueringsinsatser, tillämpningen av säkerhetsrådets resolutioner 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet, 1612 (2005) om barn i väpnade konflikter samt 1820 (2008) om sexuellt våld i väpnade konflikter, m.m.

Att riksdagen ger regeringen bemyndigande att sända en svensk trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som medför ett betydande ansvar. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv inte uteslutas. Utskottet konstaterar att hotbilden för den svenska personalen kommer att variera, att det åligger Försvarsmakten att göra en hot- och riskbedömning för de insatser som utförs och att Försvarsmakten bör vidta nödvändiga åtgärder med ledning av dessa bedömningar.

Utskottet vill i sammanhanget understryka betydelsen av att styrkan har tillgång till kvalificerade sjukvårdsresurser och konstaterar att Försvarsmakten har redovisat att förbandets tillgång till sjukvårdsresurser är tillfredsställande.

Utskottet välkomnar att Sverige fäster stor vikt vid att försöka bidra till att stärka kvinnors deltagande i internationella fredsfrämjande insatser i enlighet med FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet och i enlighet med den nationella planen för att genomföra denna resolution. Utskottet välkomnar även att säkerhetsrådets resolution 1820 (2008) om sexuellt våld i väpnade konflikter tillmäts stor vikt på svensk sida.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att riksdagen delvis bifaller proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) och därmed, under förutsättning att det även fortsättningsvis föreligger ett mandat för den internationella styrkan i Kosovo från FN:s säkerhetsråd, bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 540 personer till förfogande för deltagande i KFOR t.o.m. utgången av december månad 2009.

I enlighet härmed föreslår utskottet att motion 2008/09:U8 (s, v, mp) yrkande 2 bifalls delvis och yrkandena 1 och 3 avstyrks.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR):

Riksdagen medger regeringens förslag att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 540 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) till och med utgången av december månad 2010, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsrådet.

Följdmotionen

2008/09:U8 av Urban Ahlin m.fl. (s, v, mp):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att omgående avsluta det svenska bidraget till KFOR.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att, i det fall motionens första yrkande faller, fastställa mandatets slutdatum till utgången av december månad 2009.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att, i det fall motionens första yrkande faller, en utfasning av den svenska insatsen ska påbörjas under 2009.

Bilaga 2

FN-resolution