Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina

Betänkande 2005/06:UU23

Utrikesutskottets betänkande

2005/06:UU23

Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina

Sammanfattning

Utrikesutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2005/06:146 Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina.

Utskottet konstaterar att insatsen genomförs i enlighet med Förenta nationernas (FN) säkerhetsråds resolution 1639 (2005). Säkerhetsrådets mandat för insatsen löper ut den 21 november 2006. För tiden därefter föreslår regeringen att riksdagens medgivande skall gälla under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

Utskottet föreslår i betänkandet att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 250 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen i Bosnien och Hercegovina, längst t.o.m. mars 2007, under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

För närvarande deltar ca 70 svenskar i den EU-ledda styrkan. Syftet med den utökade personalramen är att möjliggöra en tillfällig förstärkning om behov skulle uppstå.

Försvarsutskottet har lämnat ett yttrande i ärendet.

Ingen motion har väckts i ärendet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Proposition 2005/06:146 Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina

Riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 250 personer till fortsatt förfogande för den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina, dock längst t.o.m. mars 2007, under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:146.

Stockholm den 25 april 2006

På utrikesutskottets vägnar

Gunilla Carlsson i Tyresö

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunilla Carlsson i Tyresö (m), Cecilia Wigström (fp), Carina Hägg (s), Birgitta Ahlqvist (s), Alice Åström (v), Kaj Nordquist (s), Birgitta Ohlsson (fp), Agne Hansson (c), Kenneth G Forslund (s), Ewa Björling (m), Lotta Hedström (mp), Björn Hamilton (m), Rosita Runegrund (kd), Tommy Waidelich (s) och Britta Rådström (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen har i proposition 2004/05:146 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i Bosnien och Hercegovina beslutat att föreslå att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 250 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen vilken totalt uppgår till ca 4 600 personer, längst t.o.m. mars 2007.

För närvarande deltar ca 70 svenskar i den EU-ledda styrkan i Bosnien och Hercegovina i enlighet med riksdagens beslut den 27 oktober 2004 (bet. 2004/05:UFöU1 Operation Althea).

Bakgrund

Jugoslaviens sönderfall kom att få mycket våldsamma och långtgående konsekvenser i Bosnien och Hercegovina. Den blodiga konflikten kom att vara från april 1992 till hösten 1995.

Efter fredsförhandlingar på en amerikansk militärbas i Dayton, Ohio, undertecknades en fredsöverenskommelse i Paris den 14 december 1995 av företrädare för Bosnien och Hercegovina, Kroatien och Förbundsrepubliken Jugoslavien. Fredsöverenskommelsen, det s.k. Daytonavtalet, slår fast att Bosnien och Hercegovina skall bestå av en enad och suverän stat bestående av två entiteter, dels Federationen Bosnien och Hercegovina, dels Republika Srpska.

En hög representant för det internationella samfundet utsågs att övervaka avtalets genomförande vad gäller de civila frågorna. Höge representanten har sedan Daytonavtalet ingicks haft en framträdande roll inom den nationella politiken med långtgående befogenheter för samhällsuppbyggande och genomförandet av Daytonavtalet. Höge representanten är dessutom numera EU:s särskilde representant (EUSR) i Bosnien och Hercegovina.

I Daytonavtalet förutsågs också behovet av att upprätta en internationell styrka för att säkerställa genomförandet och att övervaka den militära delen av fredsavtalet. Genom FN:s säkerhetsrådsresolution 1031 (1995) gavs Nato i december 1995 mandat att leda styrkan. Ifor (Implementation Force) upprättades inledningsvis och omfattade omkring 60 000 soldater från ett tjugotal länder.

Vid det ettåriga mandatets slut stod det klart att Ifor framgångsrikt genomfört sitt uppdrag. De stridande parterna hade separerats och demokratiska val till presidentrådet och parlamentet hade genomförts. Av den civila delen av avtalet återstod dock mycket att genomföra och det politiska klimatet bedömdes som fortsatt osäkert. Säkerhetsrådet beslutade därför att Ifor skulle ersättas av en stabiliseringsstyrka, Sfor (Stabilization Force), för att fullfölja genomförandet av Daytonavtalet och säkerställa freden.

Vid Europeiska rådets möte den 17-18 juni 2004 antog Europeiska unionens stats- och regeringschefer en övergripande strategi avseende Bosnien och Hercegovina. Stats- och regeringscheferna angav vidare att den operativa planeringen avseende en militär insats i Bosnien och Hercegovina skulle fortgå, dock under förutsättning att medlemsstaterna i Nato fattade beslut om att avsluta den pågående stabiliseringsstyrkan, Sfor.

Vid Natos toppmöte den 28-29 juni 2004 i Istanbul beslutade Natos stats- och regeringschefer att Nato skulle avsluta insatsen Sfor i Bosnien och Hercegovina i slutet av år 2004.

Den 9 juli 2004 antog FN:s säkerhetsråd resolution 1551 (2004) i vilken säkerhetsrådet bl.a. välkomnar EU:s planer på att i december 2004 inleda en militär insats i Bosnien och Hercegovina.

Europeiska unionens råd beslutade den 12 juli 2004 om en gemensam åtgärd (2004/570/GUSP) om Europeiska unionens militära operation i Bosnien och Hercegovina. Insatsen benämndes Althea.

I november 2004 antog FN:s säkerhetsråd resolutionen 1575 i vilken säkerhetsrådet gav EU mandat att ta över genomförandet av Daytonavtalets militära delar efter Nato (Stabilization Force, Sfor) i Bosnien och Hercegovina.

I enlighet med Europeiska rådets gemensamma åtgärd 2004/570/GUSP skall det göras en översyn av EU-insatsen i Bosnien och Hercegovina var sjätte månad i syfte att fastställa eventuella ändringar av uppdraget och vid vilken tidpunkt som insatsen skall upphöra (artikel 16.1). I anslutning till en sådan översyn i slutet av år 2005 enades unionens medlemsstater om att insatsen i Bosnien och Hercegovina skall fortsätta.

Det svenska bidraget till styrkan

För närvarande deltar ca 70 svenskar i den EU-ledda styrkan, men antalet kommer att minska till ca 60 svenskar till slutet av 2006. Sverige deltar i de multinationella norra sektorn i Bosnien och Hercegovina (Multinational Task Force North, MNTF N), vilken för närvarande står under Österrikes ledning. Sverige har ett särskilt lednings- och koordineringsansvar för logistiken inom den norra sektorn.

Ansvaret innebär att Sverige leder planering och genomförande av logistiken och att Sverige t.o.m. december 2006 har huvudansvar för logistikenheten inom den norra sektorn. Det innebär också att Sverige skall ha beredskap att täcka upp med personal i situationer där andra deltagande stater av olika skäl inte har kunnat bidra fullt ut.

Sveriges bidrag är dock inte bundet till den norra sektorn utan kan framdeles komma att flyttas till ett annat ansvarsområde. Bidraget består i övrigt av en samverkans- och observationsenhet, militärpoliser och stabsofficerare till den EU-ledda styrkans högkvarter i Sarajevo och högkvarteret för MNTF N i Tuzla.

I det svenska bidraget ingår komponenter som med stöd av det folkrättsliga mandatet i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan kan komma att använda våld.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår i proposition 2005/06:146 Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 250 personer till fortsatt förfogande för den EU ledda krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina, längst t.o.m. mars 2007, under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

I propositionen redogörs för säkerhetsläget i Bosnien och Hercegovina, den svenska styrkans verksamhet i landet samt regeringens bedömningar kring ett fortsatt svenskt deltagande i den EU-ledda krishanteringsinsatsen Althea.

Utskottets överväganden

Utskottet kan inledningsvis konstatera att utvecklingen i Bosnien och Hercegovina har gått mot ökande stabilitet, samhällsbyggande och närmande till EU. Trots dessa framsteg menar utskottet att stora utmaningar kvarstår.

De nationalistiska partiernas jämförelsevis stora inflytande innebär ett hinder i närmandet till de europeiska samarbetsstrukturerna. Någon försoningsprocess har ännu inte inletts, och de etniska motsättningarna utgör en fortsatt bromskloss i försöken att skapa en fungerande statsbildning. Korruption och organiserad brottslighet är vanligt förekommande i stora delar av landet. Det bristande samarbetet med Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien i Haag (ICTY)1[ICTY, International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia.] utgör ett fortsatt hinder för såväl försoning som närmande till EU och Nato.

Läget i landet kan i dag, på ett övergripande plan, betecknas som stabilt, men situationen är alltjämt skör. Lokala sammandrabbningar och begränsade våldshandlingar kan därför inte uteslutas. Bosnien och Hercegovina är, liksom Balkan som helhet, av betydelse för stabiliteten och säkerheten i Europa. Det är därför viktigt, anser utskottet, att det internationella samfundet också framgent kan upprätthålla närvaro i landet.

Hot mot freden och vår säkerhet kan bäst avvärjas i samarbete med andra länder. Utskottet har återkommande betonat att en nära samarbetsrelation till Nato är en grundförutsättning för utvecklingen av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP). En grundtanke bakom denna ståndpunkt är att EU inte skall utveckla en egen kapacitet med militära högkvarter, ledningssystem och militära strukturer, som skulle kunna utgöra en dubblering och konkurrerande struktur i förhållande till Natos resurser.

EU:s militära krishanteringsinsats, Concordia, som inleddes i Republiken Makedonien i mars 2003, var den första i sitt slag där EU använde sig av Natoresurser såsom överenskommits i de s.k. Berlin plus-arrangemangen. Utskottet välkomnar att också Althea insatsen i Bosnien och Hercegovina genomförs i enlighet med Berlin plus.

Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk väpnad styrka sändas till annat land om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.

Regeringen redovisar i propositionen att det ingår komponenter i det svenska bidraget till Althea, som utgör en väpnad styrka i regeringsformens mening. Regeringen redovisar vidare att den svenska personalen som ingår i Althea, i enlighet med de fastställda insatsreglerna (rules of engagement), kan tillgripa tvångsmedel som går utöver nödvärn för att genomföra säkerhetsrådets mandat.

Regeringen vill av dessa skäl inhämta riksdagens medgivande till att sända en väpnad styrka om högst 250 personer till Bosnien och Hercegovina, längst t.o.m. mars 2007 för deltagande i EU:s krishanteringsinsats, under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

Regeringens övergripande bedömning är alltjämt att inga allvarliga direkta eller indirekta hot mot svensk personal förekommer i Bosnien och Hercegovina. Vid en försämring av säkerhetsläget kan dock, anför regeringen, en situation snabbt uppstå där den svenska närvaron tillfälligt behöver förstärkas med särskild nyckelpersonal eller med större enheter. Den sammanlagda personalramen för det svenska bidraget bör därför, anser regeringen, vara sammanlagt 250 personer.

Vad gäller möjligheten till en snabb förstärkning för den svenska insatsen konstaterar försvarsutskottet följande i sitt yttrande till utrikesutskottet:

Försvarsutskottet noterar att regeringen - utöver en tidsmässig förlängning av mandatet till mars 2007 - även vill utöka personalramen till högst 250 personer. Syftet med den ökade personalramen är, dels att kunna göra en tillfällig förstärkning av styrkan om säkerhetsläget försämras, företrädesvis genom en omfördelning från styrkan i Kosovo, dels att tillfälligt kunna sätta in en undsättningsstyrka. Skälen är desamma som riksdagen accepterat för de svenska truppbidragen till FN-missionen i Liberia och Nato-missionen i Afghanistan. Försvarsutskottet tillstyrker regeringens proposition

Utskottet delar dessa bedömningar och anser det angeläget att en möjlighet till snabb förstärkning av den svenska insatsen finns. Utskottet konstaterar att en dylik åtgärd ryms inom ramen för det föreslagna mandatet.

Utskottet vill betona att samarbetet inom ESFP är ett mellanstatligt samarbete. Samtliga medlemsstater i EU har, enligt fördraget, rätt att fullt ut delta i EU:s krishanteringsinsatser, men det finns ingen skyldighet att göra så. Det ankommer på varje medlemsstat att avgöra om, och i så fall i vilken omfattning, det eventuella deltagandet skall äga rum. Sverige fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lag beslut om medverkan i en krishanteringsinsats. En förutsättning för svensk medverkan i en internationell fredsfrämjande insats är att denna vilar på folkrättslig grund.

Enligt FN-stadgan skall beslut om fredsframtvingande insatser, dvs. sådana insatser som kan innebära våldsanvändning utöver vad som kan anses vara självförsvar, fattas av FN:s säkerhetsråd. Utskottet noterar att det nu gällande folkrättsliga mandatet för insatsen (resolution 1639) antogs den 21 november 2005 med stöd av kapitel VII i FN-stadgan. Utskottet noterar vidare att detta mandat löper ut den 21 november 2006.

Att riksdagen ger regeringen bemyndigande att sända en svensk väpnad trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som innebär ett betydande ansvar. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser inte uteslutas. Riksdagen förutsätter att regeringen på sedvanligt sätt följer upp och redovisar insatsens genomförande.

Utskottet noterar att regeringen beräknar att kostnaderna för ett svenskt styrkebidrag om ca 70 personer under år 2006 uppgår till 118 miljoner kronor. Utgifterna skall belasta det sjätte utgiftsområdet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Utskottet noterar vidare att det svenska förbandet har erhållit en särskild utbildning i genderfrågor i enlighet med FN:s resolution 1325 (2000) om kvinnors roll och betydelse för fred och säkerhet i f.d. konfliktområden.

Det är utskottets bedömning att ett svenskt bidrag till denna krishanteringsoperation är av stor vikt. Krigen i f.d. Jugoslavien är sammantagna den största väpnade konflikt som drabbat Europa sedan andra världskrigets slut. Förfärande övergrepp mot de mänskliga rättigheterna har begåtts.

Utskottet anser att Sverige genom insatsen i Bosnien och Hercegovina dels visar prov på sitt fortsatt starka engagemang för konfliktförebyggande och hantering av konflikter på Balkan, dels i konkret handling bidrar till att undvika en möjlig upprepning av etniska sammandrabbningar i regionen med allvarliga humanitära konsekvenser som följd. Därutöver vill utskottet, liksom regeringen, understryka betydelsen av Althea insatsen såsom ett av flera instrument i arbetet att integrera Bosnien och Hercegovina med EU.

Utrikesutskottet föreslår mot bakgrund av det anförda, och efter försvarsutskottets hörande, att riksdagen bifaller proposition 2005/06:146 Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina och därmed medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 250 personer till förfogande längst t.o.m. mars 2007, under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2005/06:146 Fortsatt svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina :

Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 250 personer till fortsatt förfogande för den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i Bosnien och Hercegovina, dock längst t.o.m. mars 2007, under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

Yttrande från försvarsutskottet