Försöksverksamhet med medborgarkontor

Betänkande 1993/94:KU39

Konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU39

Försöksverksamhet med medborgarkontor

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1993/94
KU39

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition
1993/93:187 Försöksverksamhet med medborgarkontor jämte tre
motioner som väckts med anledning av propositionen och en motion
från allmänna motionstiden 1994. I propositionen föreslås att en
femårig försöksperiod med medborgarkontor inleds med början den
1 juli 1994. Regeringen lägger fram ett lagförslag som ger
kommunerna befogenhet att för en begränsad tid sluta
samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om att utföra
sådana uppgifter som inte innebär myndighetsutövning.

De uppgifter som kan komma i fråga är service och rådgivning
av enklare och mer rutinbetonat slag. Frågor om ärendehantering
och myndighetsutövning vid medborgarkontor med integrerad
statlig och kommunal verksamhet kräver däremot enligt
propositionen ytterligare rättsliga överväganden. En av
motionerna (s) vänder sig mot att förslaget innebär en
frivillighet för statliga myndigheter att teckna avtal om
samarbete med kommun, och begär i stället en mera tvingande
lagtext där regeringen på kommuns ansökan kan besluta om
överförande av uppgifter. I en annan motion (s) begärs att
medborgarkontoren skall ges möjlighet att också samverka med
Posten. Den tredje motionen (fp) tar dels upp risken för att
alltför mycket samordning, centralisering och koncentration av
uppgifter kan leda till en minskad respekt för medborgarnas
integritet, dels frågan om samhällsinformation. Samma frågor tas
upp i en motion (fp) från allmänna motionstiden 1994.

Utskottet har tillstyrkt propositionen och avstyrkt
motionerna.

Propositionen

1993/94:187 vari yrkas att riksdagen antar det i propositionen
framlagda förslaget till lag om försöksverksamhet med
medborgarkontor.

Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1993/94:K54 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om analys av avvägningen mellan effektivitet
och integritet i det fortsatta arbetet med försöksverksamhet med
medborgarkontor,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att skapa rättsliga möjligheter för
medborgarna till insyn via terminaler i kommunala beslut,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om samhällsinformation via terminaler.

1993/94:K55 av Christer Skoog m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om försöksverksamhet med medborgarkontor med
särskilt beaktande av det förslag till lagförändring som anförts
i Statskontorets rapport.

1993/94:K56 av Hans Stenberg och Ines Uusmann (s) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att medborgarkontoren även skall kunna
samverka med Posten.

Motion väckt under allmänna motionstiden 1994

1993/94:K620 av Margitta Edgren och Ingela Mårtensson (fp)
vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om begränsning av de tjänster som ett
medborgarkontor skall kunna tillhandahålla,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tillgång till databaser för kommunala
handlingar t.ex. protokoll.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

Medborgarkontor är enligt propositionen en sammanfattande
benämning på en offentlig inrättning som ger service till
medborgarna. Det finns i dag någon form av medborgarkontor på
ett tiotal orter i landet. På några orter handlägger
medborgarkontoren inte bara kommunala uppgifter utan medborgarna
kan även komma i kontakt med statliga myndigheter och allmän
försäkringskassa.

Medborgarkontoren skall främst ses som ett kompletterande
medel för att möta medborgarnas ökade krav på service och
lättillgängliga myndighetsfunktioner. Genom medborgarkontoren
skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig
service när det gäller information om tjänster och enklare
ärendehandläggning.

Några lagliga hinder att inrätta medborgarkontor med kommunalt
huvudmannaskap och som har enbart kommunala serviceuppgifter
finns inte. Inte heller en modell med samlokalisering av
myndigheternas personal möter några lagliga hinder. För att
kommunerna skall kunna sköta uppgifter åt statliga myndigheter,
allmän försäkringskassa och landsting krävs däremot en lag som
ger kommunerna befogenhet att sköta sådana uppgifter. Samtidigt
ger en lagstiftning statliga myndigheter, allmän
försäkringskassa och landsting befogenhet att ge en kommun ett
sådant uppdrag. Regeringen föreslår därför en lag om
försöksverksamhet med medborgarkontor. Den skall träda i kraft
den 1 juli 1994 och gälla under fem år. Syftet med
försöksverksamheten är att den skall ge ytterligare kunskaper
och erfarenheter dels om hur ett organiserat samarbete över
myndighetsgränserna kan utformas, dels hur dialogen mellan
medborgarna och myndigheterna kan fördjupas.

Enligt propositionen kan det på sikt vara önskvärt att kunna
öppna möjligheten att handlägga ärenden som innefattar
myndighetsutövning vid ett integrerat medborgarkontor. För
sådana fall kan en smidig lösning vara att kommunen, på uppdrag
av en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett
landsting sköter uppgiften genom den egna personalen vid ett
medborgarkontor. En sådan ordning rymmer emellertid åtskilliga
rättsliga problem som kräver ytterligare analys och
överväganden. En särskild utredare bör därför tillkallas för att
närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga
verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar
myndighetsutövning. Av särskild betydelse i sammanhanget är att
verksamheten bedrivs i sådana former som tillgodoser behovet av
integritet och rättssäkerhet.

De uppgifter som i ett inledande skede kan komma i fråga vid
medborgarkontor med integrerad verksamhet är således enligt
propositionen fövaltningsuppgifter såsom enklare rådgivning i
olika frågor, att ge information, hänvisa till rätt tjänsteman,
tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material. Det
kan också gälla tillgång till allmänhetens terminal.

En bred försöksverksamhet med medborgarkontor beräknas ge
ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat
samarbete över myndighetsgränser kan utformas. En sådan
försöksverksamhet kan avse medborgarkontor med enbart kommunal
verksamhet eller medborgarkontor där statlig och kommunal
verksamhet samlokaliseras, dvs. bedrivs i samma lokal. Det är
också viktigt att det finns en möjlighet att pröva
medborgarkontor med integrerad statlig och kommunal verksamhet i
kommunal regi. Eftersom det inte ligger inom den kommunala
kompetensens ram att sköta uppgifter som ankommer på statliga
myndigheter förutsätter denna möjlighet till samverkan stöd i
lag.

Regeringen föreslår således att kommunerna i lag ges
befogenhet att samverka med statliga myndigheter m.fl. Lagen
föreslås utformas som en tidsbegränsad försökslag och innehålla
möjligheter för regeringen att utöva viss kontroll av den
avtalade verksamheten och att utvärdera denna.

Av propositionen framgår också att en arbetsgrupp tillsatts
inom Civildepartementet med uppgift bl.a. att samordna det
fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor samt att följa
upp och utvärdera de försök som görs med medborgarkontor.
Utvärderingen skall belysa bl.a. effekterna på service, ekonomi
och resurser samt införlivandet av ny teknik. Utvecklingen inom
informationsteknologin kan komma att göra det möjligt för
medborgarna att själva söka information och göra ansökningar via
s.k. publika terminaler eller hembaserade dataterminaler.

Motionerna

Christer Skoog m.fl. (s) vänder sig i motion K55 mot att
förslaget innebär en frivillighet för statliga myndigheter att
träffa avtal om samarbete med en kommun eftersom det antas få
ett mycket litet gensvar hos de statliga myndigheterna.
Motionärerna förordar i stället -- i enlighet med Statskontorets
rapport om medborgarkontor -- en mer tvingande lagtext med
innebörd att regeringen på ansökan av kommun kan besluta om
överförande av uppgifter. Med tanke på det ljumma intresse och i
vissa fall den direkt negativa inställning som flera statliga
myndigheter gett uttryck för i olika sammanhang riskerar enligt
motionärerna frivilligheten att resultera i en mycket begränsad
försöksverksamhet. Det finns enligt motionärerna ett behov av
att stärka politisk och administrativ generalistkompetens och
att skapa överblick i fragmenterade, ibland parallella,
kommunala och statliga verksamheter. Medborgarkontor är ett
uttryck för en grundläggande förändring i synen på offentlig
förvaltning. Det är fråga om en ny förvaltningsmodell och en ny
syn på hur offentlig verksamhet skall vara organiserad.

Ett överförande av statliga uppgifter till ett kommunalt
medborgarkontor måste enligt motionen ske helhjärtat,
marknadsföras väl och vara tänkt för så lång tid som möjligt för
att få full effekt och ge gedigna erfarenheter. En viktig fråga
i sammanhanget är vilken ersättning som skall utgå i samband med
att uppgifter överförs.

I motion K56 av Hans Stenberg och Ines Uusmann (båda s)
framhålls att Posten med sitt vitt föregrenade nät av postkontor
bör få delta i försöksprojektet.

Margitta Edgren (fp) tar i motion K54 och tillsammans med
Ingela Mårtensson (fp) i motion K620 upp frågan om avvägningen
mellan strävan efter effektivitet och service till medborgarna å
ena sidan och risken för maktkoncentration å andra sidan och
framhåller risken för att respekten för medborgarnas integritet
minskar. Denna avvägningsfråga bör analyseras i första hand i
den uppföljning som skall ske.

Motionärerna tar också upp frågan om tillgång till information
om t.ex. kommunfullmäktiges beslut, vilket skulle kunna bidra
till att medborgarna får ett ökat intresse för det politiska
beslutsfattandet och därmed till en utveckling av demokratin.
Vidare framhåller motionären intresset av att det tillhandahålls
olika interaktiva samhällsinformationstjänster via offentliga
dataterminaler och via hemdatorer.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 25 juni 1992 om tillkallandet av en
arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera
utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. för att förbättra
medborgarnas kontakter med offentliga förvaltningen. Sedan
arbetsgruppen tillsatts uppdrog den i oktober 1992 åt
Statskontoret att bl.a. ta fram ett underlag om vilka uppgifter
som kan läggas ut på ett medborgarkontor från kommunen och olika
statliga myndigheter. Statskontoret redovisade resultatet av
uppdraget i tre rapporter (1993:14, 14 B och 14 C). De två
första rapporterna behandlade arbetsuppgifter, verksamhetsform
och rättslig reglering medan den tredje behandlade
försöksverksamhet. En rad modeller för huvudmannaskap för
medborgarkontor presenterades, bl.a. enbart kommunal verksamhet,
samlokaliserade myndigheter i samarbete samt integrerat
medborgarkontor i kommunal regi.

Enligt Statskontoret är samlokaliseringsformen kanske den mest
naturliga lösningen för en samverkan mellan olika huvudmän. När
det gäller integrerat medborgarkontor i kommunal regi sägs att
det förutsätter att riksdagen stiftar en lag som ger regeringen
möjlighet att på ansökan av kommun överföra uppgifter från
statliga myndigheter med lokal verksamhet, allmän
försäkringskassa eller landsting till kommun. Statskontorets
uppfattning var att ett medborgarkontor med integrerad
verksamhet också påverkar strukturen i den offentliga
förvaltningen. Verksamheten måste ses i förhållande till många
andra åtgärder som pågår avseende organisation av kommunal
verksamhet, strukturförändringar inom olika statliga sektorer,
kommunalisering av viss verksamhet m.m. Av denna anledning kunde
det enligt Statskontoret finnas skäl att bedriva en
försöksverksamhet för att få beredskap för att anpassa
verksamheten i förhållande till andra strukturpåverkande beslut
som kan komma att fattas de närmaste åren.

Arbetsgruppen skickade ut Statskontorets rapport till berörda
statliga myndigheter för synpunkter. Från Postens sida framhölls
att det är många förhållanden som måste redas ut innan ett
medborgarkontor kan skapas som en gemensam organisation mellan
flera huvudmän. Med hänsyn till den genomgripande
omstrukturering som Posten stod inför intog den en försiktig
hållning till sametablering med övriga myndigheter för att
underlätta möjligheterna till kommande flexibla lösningar.

Arbetsgruppens slutsats blev att några av de modeller som
Statskontoret hade presenterat skulle få mycket långtgående
rättsliga konsekvenser och att dessa är svåra att bedöma utan
ytterligare utredningsinsatser. Arbetsgruppen föreslog en
modifierad modell som inte får lika genomgripande konsekvenser
men som möjliggör försöksverksamhet för att pröva nya
integrerade organisationslösningar. Arbetsgruppen ansåg också
att en försöksverksamhet var erforderlig.

I sammanhanget kan nämnas att Posten numera är bolagiserad.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening kan medborgarkontor tjäna ett
angeläget syfte genom att de på ett enkelt sätt kan ge tillgång
till samhällets service åt medborgarna. Genom medborgarkontor
skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig
service när det gäller information om tjänster och enklare
ärendehandläggning. Utskottet delar därför regeringens bedömning
att det bör inledas en försöksverksamhet som ger möjlighet till
samarbete över myndighetsgränser och en fördjupning av dialogen
mellan medborgarna och myndigheterna. Utskottet tillstyrker
således propositionens förslag.

Med anledning av förslaget i motion K55 om att regeringen
skall kunna besluta om statliga myndigheters medverkan i
medborgarkontor vill utskottet hänvisa till att en av avsikterna
med försöksverksamheten är att utröna hur stort olika
myndigheters intresse för en sektorsövergripande samverkan
egentligen är. Av propositionen framgår vidare att det tillsatts
en arbetsgrupp med uppgift att samordna det fortsatta
utvecklingsarbetet och att denna arbetsgrupp bl.a. skall
informera om försöksverksamheten. Det kan därför förutsättas att
de statliga myndigheterna kommer att informeras om och utnyttja
de eventuella fördelar som medverkan i medborgarkontor kan
innebära för myndigheternas verksamhet. Enligt utskottets
mening saknas anledning att ha ett sådant tvingande inslag i
försöksverksamheten som föreslås i motionen. Motion K55 vari
yrkas ett tillkännagivande till regeringen avstyrks
följaktligen.

Också när det gäller den fråga om behovet av avvägningar
mellan effektivitet och medborgarnas integritet som tas upp i
motion K54 och K620 vill utskottet hänvisa till den nämnda
arbetsgruppens verksamhet. Arbetsgruppen skall således utvärdera
effekterna på ekonomi och resurser samt på införlivandet av ny
teknik. Dessutom aviseras i propositionen att det skall
tillkallas en särskild utredare för att närmare analysera de
rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid
medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning.
Det framhålls att det då är av särskild betydelse att
verksamheten skall bedrivas i sådana former som tillgodoser
behovet av integritet och rättssäkerhet. Utskottet förutsätter
mot denna bakgrund att avvägningsfrågorna när det gäller
effektivitet kontra rättssäkerhet och integritet kommer att bli
föremål för noggrann analys i det fortsatta arbetet med
medborgarkontorsfrågan. Enligt utskottets mening saknas mot
denna bakgrund behov av ett tillkännagivande i detta avseende
till regeringen. Motion K54 yrkande 1 och K620 yrkande 1
avstyrks följaktligen.

I motion 54 (yrkande 2) och K620 (yrkande 2) tas vidare upp
behovet av rättsliga möjligheter för medborgarna till insyn i
kommunala beslut via terminaler samt -- i motion K54 yrkande 3
-- behovet av samhällsinformation via terminaler. I
propositionen hänvisas till att den tekniska utvecklingen kan
komma att göra det möjligt för medborgarna att söka information
och göra ansökningar via publika terminaler eller hembaserade
dataterminaler samt till att regeringen i 1994 års
budgetproposition framhållit att det behövs en anpassning av
lagstiftning och övriga regler till den moderna informations-
och kommunikationstekniken. Regeringen har den 17 mars 1994
tillsatt en kommission för att främja en bred användning av
informationsteknologi. Enligt utskottets mening bör arbetet i
kommissionen avvaktas. Utskottet är således inte berett att
förorda ett sådant tillkännagivande till regeringen som begärs i
motionerna i denna del. Utskottet vill i detta sammanhang också
erinra om den omfattande samhällsinformation, bl.a.
Samhällsguiden, som genom Rixlex är förhållandevis
lättillgänglig för medborgarna. Motion K54 yrkandena 2 och 3
avstyrks följaktligen också, liksom motion K620 yrkande 2.

Slutligen när det gäller yrkandet i motion K56 om att
medborgarkontor i försöksverksamheten skall kunna samverka med
Posten vill utskottet hänvisa till att regeringens förslag inte
hindrar en sådan samverkan. Motionen avstyrks följaktligen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lag om försöksverksamhet med
medborgarkontor

att riksdagen med bifall till propositionen antar bifogat
lagförslag,

2. beträffande tillkännagivande till regeringen om
försöksverksamhet

att riksdagen avslår motion 1993/94:K55,

3. beträffande analys av effektivitet kontra rättssäkerhet
och integritet

att riksdagen avslår motion 1993/94:K54 yrkande 1 och
1993/94:K620 yrkande 1,

4. beträffande samhällsinformation

att riksdagen avslår motion 1993/94:K54 yrkandena 2 och 3 samt
1993/94:K620 yrkande 2,

5. beträffande samverkan med Posten

att riksdagen avslår motion 1993/94:K56.
Stockholm den 17 maj 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Bertil Fiskesjö

I beslutet har deltagit: Bertil Fiskesjö (c), Stig
Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt
Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Ingvar Svensson (kds),
Simon Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m),
Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström
(s) och Björn von der Esch (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Propositionens lagförslag
Förslag till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor

Bilaga