Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen

Betänkande 2008/09:KU22

2008/09:KU22 Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen

Konstitutionsutskottets betänkande

2008/09:KU22

Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag i proposition 2008/09:123 Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen samt en följdmotion, vari yrkas avslag på propositionen.

I propositionen föreslås att lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor ändras. Enligt nuvarande bestämmelser måste det s.k. samtjänstavtalet innehålla bl.a. information om varje enskild handläggare i samtjänsten. Vidare krävs regeringens godkännande för att avtalet ska bli gällande och för att senare justeringar av det ska bli giltiga. Endast gynnande eller neutrala beslut får fattas i samtjänsten. I fråga om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning är endast sådana uppgifter som räknas upp i lagen tillåtna.

Förslagen i propositionen innebär bl.a. att kravet på regeringens godkännande tas bort liksom kravet på att handläggare ska anges med namn i avtalet. De innebär vidare att begränsningen av vilka typer av beslut som får fattas tas bort. Propositionen innehåller också förslag som innebär att begränsningarna av vilka förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning som får förekomma i samtjänsten tas bort ur lagen. Enligt propositionen avser regeringen att föra över dessa begränsningar till en ny förordning.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2009.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen. I betänkandet finns 1 reservation (v).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:123 och avslår motion 2008/09:K3.

Reservation (v)

Stockholm den 14 april 2009

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m) och Sinikka Bohlin (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2008/09:123 Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen föreslår regeringen att lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor (STL) ändras. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2009.

Förslagen har granskats av Lagrådet.

Till grund för förslagen ligger ett delbetänkande av utredningen Utveckling av lokal service i samverkan (Lättare att samverka – förslag om ändringar i samtjänstlagen, SOU 2008:34), som utredningen har avlämnat i mars 2008.

De behandlade förslagen återges i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2.

Bakgrund

Lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor (STL) ersatte den i stort sett likalydande lagen (1997:297) om försöksverksamhet vid medborgarkontor, som i sin tur hade ersatt lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Lagen tillkom ursprungligen för att möjliggöra för kommuner att inrätta kommunala medborgarkontor där statliga tjänster skulle utföras.

Den första lagen från 1994 gav kommuner möjlighet att för andra huvudmäns räkning utföra förvaltningsuppgifter som inte innefattade myndighetsutövning. Genom avtal kunde kommunen åta sig att utföra uppgifter som ankom på staten, allmän försäkringskassa eller landsting.

Genom 1997 års lag infördes en möjlighet att avtala om myndighetsutövning. Då gjordes också möjligheten att överföra uppgifter ömsesidig. Statliga myndigheter, försäkringskassor, kommuner och landsting gavs samma möjligheter att överlåta utförandet av uppgifter till annan huvudman och att åta sig uppgifter för en annan huvudmans räkning. För uppgifter som innefattade myndighetsutövning begränsades möjligheterna till överföring till vissa i lagen uppräknade uppgifter.

Genom den nu gällande lagen permanentades lagstiftningen om samtjänst.

Utskottets överväganden

Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen.

Jämför reservation (v).

Propositionen

Kravet på regeringens godkännande, verksamhetsredovisning m.m.

Gällande reglering

Av 2 § första stycket STL framgår att ett samtjänstavtal ska ange vilka förvaltningsuppgifter som ska omfattas av samtjänsten. Av avtalet ska också framgå under vilken tid det ska gälla.

Enligt 3 § måste ett samtjänstavtal för att bli gällande godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det.

Enligt 4 § ska myndigheter som träffat samtjänstavtal redovisa hur verksamheten bedrivits.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det inte ska krävas att avtalets giltighetstid anges i ett samtjänstavtal. Vidare föreslår regeringen att det inte ska krävas godkännande av regeringen för att ett samtjänstavtal ska bli gällande och att regeringens möjlighet att återkalla ett godkännande ska tas bort.

Regeringen föreslår även att det införs en bestämmelse om att kopior av samtjänstavtal ska sändas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Det är enligt propositionen i och för sig naturligt att myndigheter som ingår en överenskommelse om samverkan begränsar eller på annat sätt bestämmer den tid som överenskommelsen ska gälla. Det finns dock ingen anledning att ha ett lagstadgat krav på detta.

Kravet på regeringens godkännande av samtjänstavtal härrör enligt propositionen från den tid då lagen var tidsbegränsad och verksamheten var en försöksverksamhet. Vidare anges i propositionen att kravet på regeringens godkännande är ett främmande inslag i den svenska modellen för myndighetsstyrning. Det är en grundförutsättning för all offentlig verksamhet att myndigheterna sköter sin verksamhet på ett författningsenligt sätt. När så inte sker finns etablerade former för att hantera detta. Nuvarande ordning innebär att varje justering av ett samtjänstavtal måste godkännas av regeringen. Det kan vara svårt att i detalj förutse den exakta inriktningen av en verksamhet och ett samtjänstavtal kan därför behöva justeras flera gånger. När det gäller kommunerna framstår det enligt propositionen som olämpligt att regeringen förprövar kommunala beslut.

Om kravet på regeringens godkännande tas bort behövs det enligt propositionen inte längre någon möjlighet för regeringen att återkalla ett godkännande. Det framstår inte heller som nödvändigt att, utöver de vanliga medel som står till buds för myndighetsstyrning, bevara någon möjlighet för regeringen att ingripa.

Kravet på att handläggare ska namnges i avtalet

Gällande regler

Om ett samtjänstavtal omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter, ska det enligt 2 § andra stycket STL framgå av avtalet vem som ska utföra uppgifterna och vilken tillgång till personuppgifter denne kommer att ha. Det ska också framgå om handläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personuppgifter denne i så fall har.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår ett upphävande av kravet på att det ska framgå av avtalet vem som ska utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter och vilken tillgång till personuppgifter denne kommer att ha.

Vidare föreslår regeringen att det i samtjänstavtalen särskilt ska anges vilka förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personuppgifter samt vilken tillgång till personuppgifter som krävs för att förvaltningsuppgifterna ska kunna fullgöras. Regeringen föreslår också att det i avtalen särskilt ska anges om det förekommer förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Enligt propositionen medför kraven på att namn ska anges i ett samtjänstavtal att avtalet måste justeras varje gång det sker ett personalskifte eller då en handläggares arbetsuppgifter utvidgas. Enligt nuvarande ordning kräver varje sådan ändring dessutom regeringens godkännande. För myndigheter som sluter samtjänstavtal kan den administrativa belastningen bli oproportionerligt stor.

Det bör enligt propositionen betonas att samtjänstavtalet inte har någon självständig betydelse för myndighetens eller handläggarens ansvar. Ansvarsfrågorna är i stället beroende av det anställnings- eller uppdragsavtal som sluts med den enskilde handläggaren. Det förhållandet att handläggaren namnges i avtalet saknar enligt propositionen betydelse för de inblandade myndigheternas ansvar gentemot varandra och gentemot enskilda. Det saknar också betydelse för handläggarens ansvar gentemot de inblandade myndigheterna. Det kan enligt propositionen påpekas att det inte finns någon generell skyldighet för myndigheter att på ett samlat sätt dokumentera varje enskild anställds tillgång till personuppgifter och att detta gäller även för den som är deltidsanställd i flera myndigheter. Enligt propositionen innebär en lättnad i kravet enligt 2 § STL inte att integritetsskyddet blir lägre i samtjänsten än i myndigheternas verksamhet i övrigt.

Regeringen anser vid en samlad bedömning att de praktiska kraven på en förenkling av avtalshanteringen väger betydligt tyngre än de mycket begränsade integritetsrisker som skulle kunna tänkas uppstå till följd av att man slopar kravet på att enskilda handläggare ska namnges.

Ändrade beslutsbefogenheter

Gällande regler

Enligt 6 § första stycket STL får myndighetsutövning i samtjänst endast omfatta vissa i lagen angivna förvaltningsuppgifter. Enligt andra stycket får samtjänsten inte omfatta

·.    beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning,

·.    beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut,

·.    rättelse eller omprövning av beslut, eller

·.    beslut om återkrav av en utbetald förmån.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att begränsningarna av vilka typer av beslut som får fattas av handläggare i samtjänst tas bort.

Lagrådets yttrande

Lagrådet har anfört att det i 6 § andra stycket STL finns en uttrycklig regel om vad samtjänsten inte får omfatta. Regeln innehåller viktiga begränsningar av beslutsbefogenheterna. Dessa avser huvudsakligen beslut, som är viktiga och betungande för enskilda och som kan drabba den enskilde mycket hårt och som knappast kan inordnas i den servicefunktion som samtjänsten ska tillgodose. Regeringens förslag innebär att denna från rättsäkerhetssynpunkt mycket viktiga regel upphävs. Det medför enligt Lagrådet att beslutens beskaffenhet i själva verket inte kommer att spela någon större roll.

Vidare anför Lagrådet att besluten som anges i 6 § är sådana som kräver specialkunskaper och förvärvad erfarenhet på ett område. Det kan således enligt Lagrådet ifrågasättas om exempelvis de som har sin huvudsakliga anställning hos en polismyndighet eller en arbetsförmedling ska ges rätt att fatta dylika beslut på en annan myndighets område. Enligt Lagrådets mening bör regeln i 6 § andra stycket STL därför behållas och inte upphävas i samband med de ändringar som föreslås.

Skälen för regeringens förslag

I propositionen anges att en viktig utgångspunkt för regeringens förslag är att samverkan så långt det är möjligt bör ses som en del av myndigheternas ordinarie verksamhet. Samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting bör med andra ord betraktas som ett normalt inslag i myndigheternas verksamhet. Det finns enligt propositionen ett stort förtroende för att de myndigheter, kommuner och landsting som väljer att samverka enligt STL gör detta på ett ansvarsfullt sätt. Det är enligt propositionen viktigt att understryka att regeringen inte avser att tillåta några komplicerade ärendetyper i samtjänst, utan avsikten är att det även i fortsättningen i princip endast ska vara tillåtet att avtala om serviceåtgärder och enklare ärendeslag.

Regeringen har ambitionen att medborgarna ska erbjudas en bra och tillgänglig offentlig service i hela landet och regeringen anser att en begränsningsregel av beslutsbefogenheterna av det slag som finns i lagen utgör ett stort hinder för utvecklingen på samverkansområdet. Det bör däremot finnas vissa begränsningar, men dessa begränsningar bör ha en mer flexibel utformning än vad som är fallet i dag.

Uppgifter som innefattar myndighetsutövning

Gällande regler

Av 7 § STL framgår att samtjänsten endast får omfatta myndighetsutövning på det statliga området i vissa särskilda fall. En arbets- eller uppdragstagare får

·.    i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg enligt lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl.,

·.    i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustrutillägg enligt lagen (1998:708) om upphävande av lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension,

·.    i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag, eller

·.    i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av äldreförsörjningsstöd enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd.

I 8 § finns en motsvarande bestämmelse som gäller myndighetsutövning på det kommunala området. En arbets- eller uppdragstagare får

·.    ta emot ansökningar om plats och, med undantag för barn som behöver särskilt stöd enligt 2 a kap. 9 § skollagen (1985:1100), fördela platser och lämna erbjudanden om plats för barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt 2 a kap. skollagen,

·.    lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen,

·.    ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en kommunal föreskrift, eller

·.    i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att bestämmelsen om vilka uppgifter med myndighetsutövning på det statliga området som får förekomma i samtjänst upphävs. När det gäller bestämmelsen om vilka uppgifter med myndighetsutövning på det kommunala området som får förekomma i samtjänst föreslår regeringen att begränsningen till ”enklare fall” vad gäller att bevilja parkeringstillstånd för handikappade tas bort.

Lagrådets yttrande

Lagrådet har anfört att samtjänsten kan innefatta förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter. En handläggare vid ett medborgarkontor kan komma att ha flera myndigheter som arbetsgivare för vilkas räkning handläggaren utför förvaltningsuppgifter. Enligt sekretesslagen (1980:100) är huvudregeln att uppgifter som omfattas av sekretess hos en myndighet inte får röjas för en annan myndighet. Sekretess och tystnadsplikt gäller för såväl anställda som uppdragstagare hos den myndighet där uppgiften är sekretessbelagd. En handläggare har då enligt Lagrådet att iaktta den sekretessreglering som gäller hos de olika myndigheterna, eftersom samtjänsten mellan flera myndigheter inte innebär att sekretessgränsen mellan myndigheterna öppnas. Handläggaren får alltså inte använda sekretessbelagda uppgifter som han eller hon har tillgång till hos den ena myndigheten i den andra myndighetens verksamhet såvida inte en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på uppgiften. Att anförtro en handläggare, som i övrigt i princip endast handlägger enklare ärenden, att bedöma sekretessregler kan enligt Lagrådet ifrågasättas mot bakgrund av att syftet med sekretessregleringen är att skydda den enskildes integritet.

Skälen för regeringens förslag

Enligt propositionen är förväntningarna höga hos medborgare och företag på en mer tillgänglig, överskådlig och alltmer fullödig myndighetsservice. När det gäller samverkan enligt STL har utvecklingen gått från trevande försöksverksamhet till utveckling av långsiktiga, permanenta samverkanslösningar för att bättre tillgodose medborgares och företags behov. Skälet till att lagen begränsat vilka ärenden som får handläggas vid ett servicekontor är att det har varit fråga om försöksverksamhet. En fortsatt reglering av det slag som nu finns i STL skulle enligt propositionen förutsätta att riksdagen efter hand prövar alla tänkbara kombinationer av ärenden och lagstiftar om hur de får förekomma. Det bör dock enligt propositionen även i fortsättningen finnas viss möjlighet till styrning och kontroll av de statliga myndigheterna på detta område. En rimlig lösning är enligt propositionen att de typer av ärenden som får förekomma i samtjänst anges i en förordning i stället för i en lag och att det i denna förordning också införs en generell bestämmelse som ger myndigheterna möjligheter att avtala om andra ärendetyper än de som räknas upp i förordningen, under förutsättning att de är av enklare beskaffenhet.

Enligt propositionen måste enskilda myndigheter bl.a. se till att antalet ärendeslag begränsas och att kombinationen av ärendeslag är lämplig med hänsyn till de samverkande myndigheternas verksamhet och till den personal som har att utföra uppgifterna i samtjänsten. Regeringen avser inte att tillåta några komplicerade ärenden i samtjänsten, utan avsikten är att det även i fortsättningen i princip endast ska vara tillåtet att avtala om serviceåtgärder och enklare ärendeslag. Regeringen delar därför inte Lagrådets farhågor om att skyddet för den personliga integriteten skulle försämras.

Motionen

I motion 2008/09:K3 av Marianne Berg m.fl. (v) yrkas att propositionen ska avslås. Motionärerna anför att de föreslagna ändringarna är av en sådan fundamental betydelse för både rättsäkerheten och den personliga integriteten att konsekvenserna av ändringarna bör utredas ytterligare. Genomgående saknas i propositionen en noggrann analys av vilka effekter förändringarna kan få för den enskilde medborgaren.

Motionärerna hänvisar till att en rad remissinstanser har kritiserat förslagen från sekretessynpunkt. Problematiken kring handläggarens roll har lyfts fram i remissvaren. Motionärerna delar den oro som Lagrådet och en rad remissinstanser har uttryckt.

Motionärerna anser att ett borttagande av begränsningen av vilka beslut som får fattas i samtjänsten innebär en ökad risk för den enskilde att information används felaktigt i beslut som är till nackdel för den enskilde. De påpekar att Lagrådet ifrågasätter regeringens förslag från integritets- och rättighetsaspekter i fråga om hanteringen av sekretessbelagda uppgifter i samtjänsten, eftersom förslaget kommer att innebära en klar utvidgning av det statliga området för samtjänst.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är angeläget att förenkla hanteringen av samtjänstavtalen och att underlätta samverkan enligt samtjänstlagen.

Utskottet utgår från att de myndigheter, kommuner och landsting som deltar i samverkan gör detta på ett ansvarsfullt sätt. Det framstår vidare enligt utskottets mening som självklart att utgå från att myndigheternas verksamhet i samtjänsten på samma sätt som i deras ordinarie verksamhet bedrivs på ett rättssäkert, författningsenligt och lämpligt sätt. Vidare måste den enskilda myndigheten se till att antalet ärendeslag begränsas och att kombinationen av dessa är lämplig med hänsyn till de samverkande myndigheternas verksamhet och den personal som har att utföra uppgifterna i samtjänsten.

Utskottet förutsätter att regeringen i den kommande förordningen inte tillåter några komplicerade ärendetyper i samtjänsten, utan att avsikten är att det även i fortsättningen i princip endast ska vara tillåtet att avtala om serviceåtgärder och enklare ärendeslag.

Utskottet anser att de föreslagna lagändringarna innebär förbättringar för medborgarna utan att skyddet för den personliga integriteten försämras. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.

Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen (v)

av Marianne Berg (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:K3 och avslår proposition 2008/09:123.

Ställningstagande

Jag anser att de föreslagna ändringarna är av en sådan fundamental betydelse för både rättssäkerheten och den personliga integriteten att konsekvenserna av ändringarna bör utredas ytterligare. Genomgående saknas i propositionen en noggrann analys av vilka effekter förändringarna kan få för den enskilde medborgaren.

En rad remissvar har kritiserat förslagen från sekretessynpunkt. Även Lagrådet uttrycker kritik mot förslagen utifrån sekretessaspekten. Jag delar den oro som Lagrådet och en rad remissinstanser har uttryckt.

Med hänsyn till de brister som remissinstanserna och Lagrådet har lyft fram anser jag att propositionen bör avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2008/09:123 Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor.

Följdmotionen

2008/09:K3 av Marianne Berg m.fl. (v):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2008/09:123 Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag