Förändrad styrning av Försvarsmakten, m.m.

Betänkande 1997/98:FöU10

Försvarsutskottets betänkande 1997/98:FÖU10

Förändrad styrning av Försvarsmakten

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer
• Innehållsförteckning

1997/98
FöU10

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag i proposition
1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m. att senarelägga den
försvarspolitiska kontrollstationen till år 1999. Det finns inte anledning för
riksdagen att nu ta ställning till om det beslut om Sveriges säkerhets- och
försvarspolitik som kommer att fattas under år 1999, kan bli så grundläggande,
att det skall ses som ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela
totalförsvaret. Ett uttalande i den riktningen nu vore att föregripa resultatet
av kommande överväganden. I en motivreservation från fem partier framhålls
emellertid - till skillnad mot utskottet - att kombinationen av en förberedd
kontrollstation och de akuta planeringsproblemen som Försvarsmakten ådragit
sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år 1999.
Utskottet anser vidare att riksdagen bör bifalla regeringens förslag att
förändra styrningen av Försvarsmakten enligt de principer som regeringen
redovisar i propositionen. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskansliet
återstår innan systemet ges slutlig form. Utskottet preciserar på ett antal
punkter riktlinjer för det fortsatta arbetet vilket riksdagen som sin mening
bör ge regeringen till känna. Moderata samlingspartiet, Folkpartiet
liberalerna, Miljöpartiet de gröna och Kristdemokraterna har inget att invända
mot principerna som regeringen redovisar, men anser att det råder osäkerhet om
hur regeringens slutliga förslag kommer att gestalta sig. Riksdagen bör därför
först få ta ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller riksdagens
krav.

Propositionen

Regeringens förslag
Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av För-
svarsmakten m.m.
1. att riksdagen godkänner regeringens förslag om att flytta fram den
säkerhetspolitiska kontrollstationen från år 1998 till år 1999,
2. att riksdagen godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad
styrning av Försvarsmakten.

Regeringens överväganden

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen
Riksdagen beslutade hösten 1995 att en säkerhetspolitisk kontrollstation skulle
genomföras år 1998. Kontrollstationer skall bidra till att det sker en
fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess
konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och
förnyelse.
Då Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till hösten år
1998 finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen som tänkt.
Beredningens rapport skall nämligen ligga till grund för regeringens bedömning.
Dessutom torde riksdagsvalet i år innebära att riksdagens arbete under hösten
kommer att koncentreras till budgetregleringen. Regeringen föreslår därför att
den planerade kontrollstationen bör flyttas fram till år 1999.

2. Förändrad styrning av Försvarsmakten
Regeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten får en förändrad
inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en
styrning i verksamhetsområden.
Regeringen bedömer att Försvarsmaktens verksamhet bör delas in i områdena
förbandsverksamhet, beredskap, incidentinsatser, stöd till samhället,
internationella insatser samt utveckling och investeringar.

Erfarenheter av den nuvarande styrningen
Regeringens erfarenheter av programstyrningen är att den inte resulterar i den
entydiga styrning som var avsikten. Det saknas ett led mellan de övergripande
säkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen å ena sidan, och
beställningen av krigsorganisationen å den andra sidan. Grundorganisationen,
där produktionen av krigsorganisationen sker, har inte heller tydliga mål och
krav på resultat.
Den nuvarande styrningen bör följaktligen kompletteras och ersättas med
styrning i termer av förmågor, produktivitet och kostnadsramar.

Försvarsmaktens huvuduppgifter - kraven på förmågan att lösa dessa
Med krav på förmåga menar regeringen dels de krav på operativ förmåga i olika
avseenden och i olika tidsperspektiv som Försvarsmakten måste uppfylla för att
kunna utföra de fyra uppgifter som Försvarsmaken har, dels att klara kravet på
anpassningsförmåga, dvs:
- förmåga att försvara landet mot väpnat angrepp,
- förmåga att hävda vår territoriella integritet,
- förmåga att kunna genomföra internationella insatser,
- förmåga att kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred,
- förmåga att kunna anpassas till förändrade krav och förutsättningar.
I propositionen lämnas en redogörelse på vilket sätt regeringen förtydligat
kraven på Försvarsmaktens förmåga att lösa de fem uppgifter som riksdagen och
regeringen ställt.

Verksamhetsområden
Regeringen pekar på att den nuvarande styrningen av Försvarsmakten utgår från
myndighetens olika organisatoriska delar (programmen). Regeringens förslag
innebär att styrningen i stället fokuseras på den verksamhet som bedrivs inom
Försvarsmakten.
I propositionen redovisar regeringen att den avser att fördela resurserna på
Försvarsmaktens verksamhet i fred vid staber, förband och skolor. Denna
verksamhet kan komma att delas in i sex olika verksamhetsområden:
1. Förbandsverksamhet.
2. Beredskap.
3. Incidentinsatser.
4. Stöd till samhället.
5. Internationella insatser.
6. Utveckling och investeringar.
Regeringen avser att styra de sex verksamhetsområdena genom att ange tydliga
verksamhetsmål för respektive område.
I bilaga 1 till propositionen redovisar regeringen hur budgetpropositionen
för år 1998 skulle kunna ha påverkats i sin utformning om den föreslagna
reformeringen av styrningen godkänns av riksdagen. Där framgår att regeringen
avser att lämna förslag till riksdagen att godkänna inriktningen av de olika
verksamhetsområdena.

Anslagsstrukturen
Regeringen framhåller att försvarsutskottet vid upprepade tillfällen har tagit
upp behovet av att verksamhetens mål och resultat formuleras på ett sådant
sätt, att riksdagen ges förutsättningar att utöva finansmakten, styra
verksamhetens inriktning samt kontrollera resultatet och dess effekter.
Om riksdagen godkänner den föreslagna inriktningen av den förändrade
styrningen av Försvarsmakten avser regeringen att i budgetpropositionen för år
1999 återkomma med förslag till en ändrad anslagsstruktur. Regeringen anser att
ett system med fleråriga försvarsbeslut, där även den ekonomiska ramen anges,
är en förutsättning för att verksamheten skall kunna utvecklas långsiktigt.
Däremot anser regeringen att en avvägning mellan de olika verksamhetsområdena
bör kunna ske inför varje nytt budgetår. Denna avvägning kan ske oaktat om
medel tillförs Försvarsmakten i ett eller flera anslag. Enligt regeringens
mening skall anslagsstrukturen stödja och förstärka styrning och uppföljning av
Försvarsmaktens verksamhet. Ett av de alternativ som regeringen för närvarande
överväger är följande:
A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m.
Anslagspost 1 Förbandsverksamhet m.m.
Anslagspost 2 Beredskap
A 2 Fredsfrämjande truppinsatser
Anslagspost 1 Beslutade insatser
Anslagspost 2 Till regeringens disposition
A 3 Utveckling och investeringar
Anslagspost 1 Materiel
Anslagspost 2 Befästningar
Anslagspost 3 Forskning och teknikutveckling m.m.
Regeringen redovisar att samtliga större investeringar i såväl materiel som
befästningar skall styras med objektsramar. En objektsram består av ett
väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk plan sam en tidsplan.

Motionerna

Motionernas förslag
1997/98:Fö6 av Arne Andersson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett nytt försvarsbeslut under våren 1999,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändrad styrning av Försvarsmakten,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om indelningen av Försvarsmaktens verksamhet, nya anslagsstruktur samt
Högkvarterets nya organisation,
4. att riksdagen avslår regeringens förslag till inriktning av en förändrad
styrning av Försvarsmakten (regeringens avsnitt 3) i enlighet med vad som
anförts i motionen.
1997/98:Fö7 av Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om underlag för ett förnyat försvarsbeslut i samband med
kontrollstationen 1999,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om regeringens förslag angående förändrad styrning av Försvarsmakten.
1997/98:Fö8 av Annika Nordgren (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att avslå regeringens förslag till beslut beträffande inriktning av
en förändrad styrning av Försvarsmakten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med en proposition som
motsvarar de krav som försvarsutskottet, vid upprepade tillfällen, har ställt,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en redovisning som inför riksdagen redogör för hur - och efter vilka
principer - försvaret är tänkt att föras och varför krigsorganisationen bör
utformas på det sätt som regeringen föreslår,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en redovisning av de operativa principerna, en värdering av
Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat förslag till vilka
operativa försvarsförmågor i olika avseenden som bör prioriteras högre
respektive lägre,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Försvarsmaktens olika operativa förmågor - och kostnader för
dessa - vägs mot de uppsatta säkerhets- och försvarspolitiska målen,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att stärka Försvarsdepartementet och att säkra
möjligheterna för insyn och styrning av Försvarsmakten,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om insyn och inflytande över utveckling och anskaffning av
försvarsmateriel,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ny anslagsstruktur för budgetpropositionen.

Sammanfattning av motionerna
Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 (m - kommitté) beträffande
kontrollstationen att riksdagen bör godkänna förslaget att senarelägga denna
till år 1999 eftersom ett genomgripande försvarsbeslut krävs redan 1999.
Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen
som Försvarsmakten ådragit sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år
1999. Nästa års beslut bör utgöra starten för en ny och mer flexibel rytm för
långsiktiga beslut om försvarets inriktning. Underlaget som tas fram för
regeringens proposition och riksdagens beslut våren 1999 måste vara brett och
innehålla alternativa handlingsvägar, såväl vad gäller ekonomi som innehåll.
Det måste skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut våren 1999
(yrkande 1).
När det gäller förslaget till förändrad styrning av Försvarsmakten anser
motionärerna att de nuvarande programmen varit alltför vida. Även kostnader för
materielanskaffning och beredskap har hänförts till programmen. Kopplingen till
specifik operativ förmåga i närtid och framtid har varit utomordentligt svag.
Transparensen är begränsad. Besluten om programmens inriktning har varit ett
alltför trubbigt intrument.
Den fråga om ?styrningsglappet? mellan övergripande säkerhetspolitiska mål
och behov av krigsförband som tas upp i propositionen föranleder varken förslag
eller överväganden. Regeringen konstaterar att dessa överväganden saknas. Detta
föranleder emellertid inget förslag från regeringens sida. Inte heller
redovisas hur styrningen i krigsförbandstermer skall åstadkommas. Regeringen
borde ha avvaktat tills sådant underlag föreligger (yrkande 2).
När det gäller indelningen i verksamhetsområden anser Moderata
samlingspartiet att regeringens förslag inte bör avvisas. Men den förändring
som föreslås är otillräckligt utvecklad. Förslaget måste tydliggöras och
kompletteras för att riksdagen skall få fullständig klarhet om vad beslutet
egentligen innebär. Beträffande förslaget till anslagsstruktur har motionärerna
flera synpunkter. När det gäller materielanskaffningen bör sålunda utgifterna
för vidmakthållande respektive för förnyelse skiljas åt på olika anslag.
Materiel-anskaffning som avser drift och underhåll av förband (vidmakthållande)
bör budgeteras under anslaget till förbandsverksamhet medan utgifter för
materiell förnyelse av krigsförbanden bör budgeteras under anslaget A 3
Utveckling och investeringar (yrkande 3).
I stället för att nu godkänna regeringens förslag bör regeringen, enligt
motionärerna, få i uppdrag att återkomma med ett färdigt förslag till riksdagen
(yrkande 4).
Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp - kommitté) har i motion 1997/98:Fö7 ingen
anledning till några invändningar mot en senareläggning av kontrollstationen.
1996 års försvarsbeslut synes redan i allt väsentligt ha havererat, då det i
alldeles för hög grad togs med blicken i backspegeln från såväl
riksdagsmajoritetens som från Försvarsmaktens sida. Regeringen bör därför inför
kontrollstationen förelägga riksdagen ett fullständigt underlag för ett förnyat
försvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska som
försvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter (yrkande 1).
När det gäller frågan om en förändrad styrning av Försvarsmakten erinrar
motionärerna om att riksdagen mycket tydligt genom betänkande 1996/97:FöU4
Styrning och uppföljning av totalförsvaret krävt ett bättre system för styrning
av försvaret, för att därigenom bättre kunna utöva riksdagens kontrollmakt. Det
torde enligt motionärerna vara svårt för riksdagen att på detta stadium av
tankeprocessen ta ställning till om propositionens förslag är svaret på
riksdagens tidigare begäran. Den mycket hopträngda budgetprocess som väntar
riksdagen hösten 1998 förefaller mindre väl vald för att utan föregående
varning introducera ett nytt system för styrning av försvaret (yrkande 2).
Annika Nordgren (mp) har i motion 1997/98:Fö8 inget att anmärka mot att
kontrollstationen flyttas fram till år 1999. Däremot lämnar regeringens
proposition mycket övrigt att önska när det gäller styrningen av
Försvarsmakten. Motionären erinrar bl.a. om att försvarsutskottet i betänkande
1996/97:FöU4 konstaterade att det finns ett glapp mellan den säkerhetspolitiska
analysen, den militärstrategiska bedömningen och förslagen till
krigsorganisationen m.m. Utskottet ansåg vidare att det behövs en redovisning
som redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras.
Enligt motionären möter inte regeringens förslag utskottets krav på dessa
punkter. Motionären anser att det i stället förs ett luddigt resonemang om
kopplingen mellan kraven på förmåga och den faktiska krigsorganisationen.
När det gäller frågan om anskaffning och utveckling av försvarsmateriel
konstaterar motionären att varken utskottets eller Miljöpartiets tidigare
framförda krav kan betraktas som tillgodosedda. Därför bör regeringen återkomma
med en proposition som motsvarar de krav som utskottet ställt. Regeringens
förslag bör av det skälet inte bifallas av riksdagen - även om delar av
propositionen går i rätt riktning.

Utskottet

Utskottets överväganden

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen
Regeringen föreslår att kontrollstationen senareläggs till år 1999. Det beror
bl.a. på att Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till
hösten 1998. Därmed finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen
eftersom beredningens rapport skall ligga till grund för regeringens bedömning.
Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 1 att
kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblem
som Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning redan år 1999, och att
den bör utgöra grunden för en mer flexibel rytm för långsiktiga beslut om
försvarets inriktning. Det underlag som nu skall tas fram måste vara så brett
att det skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut år 1999.
Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 1, att
regeringen bör förelägga riksdagen ett fullständigt underlag för ett förnyat
försvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska som
förvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter.
Annika Nordgren (mp) har i motion 1997/98:Fö8 inget att invända mot att
kontrollstationen flyttas till år 1999.
Utskottet delar regeringens och motionärernas uppfattning att starka skäl talar
för att senarelägga propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen
till år 1999. I motionerna 1997/98:Fö6 och Fö7 framhålls emellertid att
kontrollstationen bör ha karaktären av ett nytt försvarsbeslut.
Utskottet erinrar om att systemet med kontrollstationer skall bidra till en
fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess
konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och
förnyelse. Försvarsberedningens rapport blir av central betydelse för
kontrollstationen. Samtliga riksdagspartier ges sålunda insyn i och inflytande
över förberedelsearbetet.
Regeringen pekar i propositionen på ett antal viktiga principfrågor som
regeringen avser att ta upp i den kommande propositionen om kontrollstationen.
Utskottet har vidare erfarit att regeringen avser att ge flera myndigheter
inom totalförsvaret utredningsuppdrag syftande till att under hösten 1998 få
underlag för kommande säkerhets- och försvarspolitiska överväganden.
Företrädare för riksdagspartierna har givits möjlighet att lämna synpunkter på
utredningsuppdragen till myndigheterna. Därmed skapas det således
förutsättningar för en i vissa avseenden ny inriktning av försvarspolitiken,
om detta då anses motiverat.
Genom etappindelningen av det nu gällande försvarsbeslutet och systemet med
kontrollstationer har steg tagits mot en flexiblare rytm i försvarsplaneringen
än tidigare. Olika försvarspolitiska beslut får konsekvenser i olika
tidsmässiga perspektiv. Försvarsplaneringen utvecklas enligt utskottets mening
mot att vara mindre bunden till femårsperioder.
Det finns enligt utskottets mening inte anledning för riksdagen att nu ta
ställning till om det beslut om Sveriges säkerhets- och försvarspolitik som
kommer att fattas under år 1999 kan bli så grundläggande, att det skall ses som
ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela totalförsvaret. Ett uttalande i
den riktningen nu vore att föregripa resultatet av kommande överväganden -
såväl av berörda myndigheter som av statsmakterna. Det är sålunda inte
meningsfullt att rubricera 1999 års försvarspolitiska kontrollstation som ett
försvarsbeslut - det är inte sannolikt att all verksamhet inom totalförsvaret
blir föremål för en omprövning. Därför bör inte motionerna 1997/98:Fö6 yrkande
1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1 bifallas av riksdagen.

2. Styrningen av Försvarsmakten
Försvarsutskottet har vid åtskilliga tillfällen behandlat frågor som rör
styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret. I betänkande
1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret redovisade utskottet på
vilket sätt förutsättningarna för riksdagens insyn i, styrning och uppföljning
av bl.a. Försvarsmakten skall förbättras, inte minst för att riksdagens förmåga
till uppföljning och utvärdering av verksamheten skall stärkas.
Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av
Försvarsmakten m.m. att styrningen av Försvarsmakten bör få en förändrad
inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en
styrning i verksamhetsområden.
Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 (m) att det
förslag som lämnas är otillräckligt utvecklat och måste kompletteras för att
riksdagen skall få klarhet i vad beslutet innebär. Därför bör propositionen
avslås (yrkande 4).
Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 2 (fp)
att det är svårt att på detta stadium av tankeprocessen ta ställning till om
propositionen är svaret på riksdagens tidigare begäran. Att introducera ett
nytt system hösten 1998 förefaller var en mindre väl val tidpunkt.
Annika Nordgren (mp) föreslår i motion 1997/98:Fö8 att regeringen bör
återkomma med en proposition som motsvarar de krav som riksdagen ställt
(yrkandena 1 och 2).
Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen inte lämnat ett samlat och
heltäckande förslag till nytt system för insyn i, styrning, uppföljning och
utvärdering av Försvarsmaktens verksamhet. Regeringen anmäler att ytterligare
överväganden återstår. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskansliet
återstår sålunda innan systemet ges slutlig form.
Utskottet har övervägt om regeringen skall redovisa nästa budgetproposition
utifrån de nu redovisade principerna eller om ytterligare en principproposition
är nödvändig för ett slutligt ställningstagande från riksdagens sida, dvs. om
ett reformerat system skall träda i kraft budgetåret 1999 eller budgetåret
2000. Utskottet har vid flera tillfällen framfört behovet att förbättra
riksdagens beslutsunderlag och att kunna precisera mål för verksamheten och
ändamålsbestämma medelsanvändningen inom Försvarsmakten. Det är angeläget att
detta arbete drivs vidare skyndsamt så att de förbättringar som riksdagen
efterlyst kan träda i kraft så snart som möjligt. Därför anser utskottet att
budgetpropositionen för budgetåret 1999 bör redovisas utifrån de principer som
regeringen föreslår men även med utgångspunkt i de riktlinjer för det fortsatta
utvecklingsarbetet som utskottet lämnar i det följande.

Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmåga

Utskottet har i mars 1996 (bet. 1996/97:FöU4) anfört följande:

Sambandet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys - strategiska överväganden -
operativa grundprinciper och de därav följande kraven på Försvars-maktens
förmåga i olika avseenden, samt kravet på det civila försvarets funktioner är
bristfälligt redovisat.
Utskottet efterlyser därför en närmare redovisning av de operativa
principerna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett
därpå baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden
(t.ex. luftförsvarsförmåga, förmåga att avvärja landstigning över kust,
underrättelse- och ledningsförmåga, ingripa mot luftlandsättningar m.m.) som
bör prioriteras högre resp. lägre.
Regeringen redovisar i propositionen arbetsläget. Moderata samlingspartiet
pekar i motion 1997/98:Fö6 (yrkande 2) på att det i propositionen saknas
överväganden och förslag att överbrygga det ?styrningsglapp? som finns mellan
säkerhetspolitiska mål och krigsorganisationens utveckling. Liknande synpunkter
förs fram av Annika Nordgren i motion 1997/98:Fö8 yrkandena 3-5.
Utskottet har samma uppfattning nu som i mars 1997 (bet. 1996/97:FöU4) om
behovet av sådan redovisning och förutsätter därför att kommande
budgetpropositioner kompletteras med den redovisning som riksdagen begärt.
Det är nödvändigt för att riksdagen skall kunna ta ställning till
Försvarsmaktens uppgift, förmåga samt till krigsorganisationens utformning och
beredskap.
Försvarsmaktens och det civila försvarets huvuduppgifter har beslutats av
riksdagen. I propositionen (s. 7-8) redovisar regeringen hur Försvarsmaktens
förmåga att lösa uppgifterna kan förtydligas. Eftersom Försvarsmaktens
uppgifter och förmåga i olika avseenden direkt påverkar krigsorganisationens
inriktning, storlek och beredskap - vilken riksdagen bestämmer - är det
rimligt att riksdagen även bestämmer Försvarsmaktens olika förmågor.
Utskottet anser sålunda, i likhet med regeringen, att det ytterst skall
ankomma på riksdagen att besluta om vilka uppgifter och vilken ambitionsnivå i
olika avseenden som det militära försvaret skall ha. Genom att på det sätt som
regeringen aviserar, tydligt beskriva vilken förmåga Försvarsmakten skall ha
för att kunna lösa de olika uppgifterna, skall riksdagen årligen i samband med
budgetprövningen ta ställning till vilken ambitionsnivå som bör gälla. Därför
måste regeringen i budgetförslaget inhämta riksdagens godkännande beträffande
vilken förmåga som Försvarsmakten skall ha för att kunna lösa de olika
uppgifterna.

Försvarsmaktens verksamhetsområden
Regeringen föreslår att den styrning av Försvarsmaktens mål och resurser som nu
sker genom de 15 programmen ersätts med styrning i olika verksamhetsområden.
Regeringen redovisar sin bedömning av vilka dessa bör vara, men lämnar inget
förslag.
De sex verksamhetsområdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentberedskap,
stöd till det civila samhället, internationella insatser samt utveckling och
investeringar, som regeringen redovisar kan enligt utskottets mening ligga till
grund för det fortsatta arbetet.
Under 1995/96 års riksmöte uttalade utskottet (bet. 1994/95:FöU4
Försvarspolitiken 1995/96 s. 37) bl.a. följande:

Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får inte statens medel användas på annat
sätt än riksdagen har bestämt. Utskottet anser att regeringen framgent bör
inhämta riksdagens godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de
olika programmen. Genom en sådan ordning kommer riksdagen formellt sett att för
varje budgetår ta ställning till för vilka ändamål som medlen under ramanslaget
till Försvarsmakten skall användas. Detta bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
Riksdagen beslutar sedan dess - efter förslag av regeringen - om såväl
programmen som målen för den verksamhet som skall bedrivas under budgetåret
inom dessa. En förutsättning för att riksdagen skall kunna följa upp och
utvärdera verksamheten inom utskottets ansvarsområde är att det finns tydliga
riksdagsbeslut att utgå från. Eftersom 15 program nu föreslås ersättas av 6
verksamhetsområden anser utskottet att riksdagen - efter förslag av regeringen
- skall besluta om verksamhetsgrenarna, deras innehåll och mål under respektive
budgetår.

Anslagsstrukturen
Enligt regeringsformen 9 kap. 2 § anges att statens medel ?icke får användas
på annat sätt än riksdagen har bestämt?. Målen för verksamhetsgrenarna skall
finansieras med de medel som riksdagen anvisar under anslagen.
I motion 1997/98:Fö8 (yrkandena 6 och 8) framhåller Annika Nordgren (mp)
bl.a. att regeringen bara tar upp de olika alternativ till anslagsstruktur som
regeringen överväger. Vidare berörs inte heller hur riksdagens inflytande och
möjlighet att utöva finansmakten kommer att påverkas.
Anslagens uppbyggnad, indelning och verksamhetsmässiga innehåll
(anslagsstrukturen) är ett verkningsfullt styrinstrument för riksdagen att
utöva finansmakten - inte minst sedan den nya budgetlagen trädde i kraft.
Verksamhetsområden, målen för dessa, utgiftsanslag och anslagsposter måste
systemmässigt sett hållas samman.
Uppdelning i anslag och anslagsposter förefaller i förhållande till de sex
verksamhetsområdena ändamålsenlig. Genom den aviserade uppdelningen på bl.a.
förbandsverksamhet respektive forskning och teknikutveckling tydliggörs
utgifterna för vidmakthållande respektive förnyelse av det militära försvarets
krigsorganisation. I anslutning till frågan om anslagsstrukturen aktualiseras i
motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 en närmare precisering av hur utgifterna för
materielanskaffning för drift och underhåll respektive förnyelse av
krigsförbanden bör fördelas mellan berörda utgiftsanslag. Utskottet anser att
förslaget bör övervägas av regeringen. Utskottet betonar vikten av att det
skapas ett systemmässigt sammanhang mellan Försvarsmaktens uppgifter, förmåga,
verksamhetsområden och anslagsstrukturen.

Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation
På förslag av försvarsutskottet (bet. 1994/95:FöU4 s. 37) beslutade riksdagen
våren 1995 att regeringen fortsättningsvis skall inhämta riksdagens godkännande
beträffande inriktningen av verksamheten inom Försvarsmaktens olika program.
Detta innebär att det sålunda är riksdagen som - efter förslag av regeringen -
fattar beslut om krigsorganisationens utveckling, vad avser såväl dess
omfattning som kvalitet. Riksdagen avgör således själv på vilken
detaljeringsnivå den vill reglera Försvarsmaktens krigsorganisation respektive
överlämna till regeringen att närmare besluta om.
Utskottet anser att regeringen även framgent skall lämna förslag till det
militära försvarets krigsorganisatoriska utveckling i budgetpropositionen.
När det gäller Försvarsmaktens grundorganisation fattade riksdagen i 1996 års
försvarsbeslut ett samlat beslut (bet. 1996/97:FöU1 s. 121) om Försvars-maktens
grundorganisation och dess lokalisering. Genom beslutet i december 1996
klarlades beslutsläget samt ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen
i grundorganisationsfrågor. Eventuella förändringar i den då angivna strukturen
skall således beslutas av riksdagen.

Försvarsmaktens materielförsörjning
I utskottets betänkande 1996/97:FöU4 s. 11-12 framhåller utskottet att
Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av
försvarspolitiken eftersom ca hälften av Försvarsmaktens utgifter disponeras
för utveckling och anskaffning av olika vapensystem m.m. Anskaffning av
organisations- och effektbestämmande materiel får stor betydelse för
Försvarsmaktens operativa förmåga, dess ekonomi och organisation under lång
tid. Annika Nordgren (mp) anser i motion 1997/98:Fö8 yrkande 7 att riksdagens
tidigare framförda krav på olika redovisningar angående Försvarsmaktens
materielförsörjning inte kan anses tillgodosedd.
Utskottet har ställt krav på en omfattande redovisning av regeringen i detta
avseende. Med hänsyn till det utvecklingsarbete som nu pågår vill utskottet
påminna om vilken redovisning av materielfrågorna som riksdagen begärt att
regeringen skall lämna i budgetpropositionerna. Utskottet anförde bl.a.
följande:

Därför skall enligt utskottets mening regeringen årligen i budgetpropositionen
redovisa för riksdagen alla viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt
under det aktuella budgetåret och därvid belysa dess bedömda kostnader,
konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella
aspekter. Regeringen måste även redovisa vilka materielbeställningar som i
planeringsarbetet övervägts, men av prioritetsskäl inte kan genomföras,
eftersom det kan medföra att viss försvarsförmåga - eller vissa typer av
förband - helt eller delvis kan upphöra.
Inriktningen från regeringens sida att hos riksdagen begära ett särskilt
ramanslag - uppdelat på ett antal anslagsposter - för utveckling och
investeringar i Försvarsmaktens krigsorganisation ligger sålunda i linje med
vad utskottet efterlyst. Med hänsyn till den stora vikt som utskottet tillmäter
materielförsörjning är det ändamålsenligt att särskilja dessa utgifter från
förbandsverksamheten.
Utskottet har därför inget att invända mot den arbetsinriktning som
regeringen redovisar i propositionen.

Sammanfattningsvis
Riksdagen har tidigare ställt sig bakom de behov av fördjupat beslutsunderlag
för det försvarspolitiska arbetet som försvarsutskottet begärde i betänkande
1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret.
Regeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten förändras - från
programstyrning till styrning genom olika verksamhetsområden. Riksdagen bör
bifalla regeringens förslag. I motionerna föreslås att beredningsarbetet måste
fördjupas före ett slutligt ställningstagande av riksdagen till ett nytt system
för att styra och följa upp verksamheten i Försvarsmakten. Regeringen anmäler
att övervägandena fortsätter om bl.a. verksamhetsområdena och
anslagsstrukturen. Utskottet är angeläget om att nu gällande system reformeras
skyndsamt. Därför bör ett slutligt och genomarbetat förslag lämnas i nästa
budgetproposition som ligger i linje dels med de principer som regeringen
föreslagit, dels de preciseringar som utskottet gör i detta betänkande.
Vad utskottet nu anfört om beslutsunderlag beträffande Försvarsmaktens
uppgifter, operativa förmåga, verksamhetsområden, anslagsstruktur och
materielförsörjning, m.m. för styrningen av dess verksamhet bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört bör motionerna 1997/98:Fö6
yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 inte bifallas av
riksdagen.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande den säkerhetspolitiska kontrollstationen
att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7
yrkande 1 godkänner regeringens förslag att flytta fram den
säkerhetspolitiska kontrollstationen från år 1998 till år 1999,
res. 1 - motiv. ( m, fp, v, mp, kd)
2. beträffande styrningen av Försvarsmakten
dels att riksdagen med bifall till propositionen avslår motionerna
1997/98:Fö6 yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 samt
godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning av
Försvarsmakten,
dels att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört beträffande beslutsunderlag för styrningen av Försvarsmaktens
verksamhet.
res. 2 (m, fp, mp, kd)

Stockholm den 5 maj 1998

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Iréne Vestlund (s), Christer Skoog
(s), Sven Lundberg (s), Henrik Landerholm (m), Anders Svärd (c), Ola Rask (s),
My Persson (m), Lennart Rohdin (fp), Birgitta Gidblom (s), Jan Jennehag (v),
Håkan Juholt (s), Olle Lindström (m), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kd),
Mona Nyberg (s) och Ulf Kero (s).

Reservationer

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen (mom. 1 motiv.)
Arne Andersson (m), Henrik Landerholm (m), My Persson (m), Olle Lindström (m),
Lennart Rohdin (fp), Jan Jennehag (v), Annika Nordgren (mp) och Åke Carnerö
(kd) anför:
Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen
som Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning av försvaret redan år
1999. Underlaget som tas fram för regeringens proposition och riksdagens beslut
under våren 1999 måste vara brett och innehålla alternativa handlingsvägar,
såväl vad gäller ekonomi som innehåll. De uppdrag som regeringen under våren
ger myndigheterna bör därför vara så fullständiga att de kan tjäna som ett
underlag som skapar reella förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut på det
sätt som begärs i 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1. Sålunda bör
regeringens förslag om framflyttning av tidpunkten för den planerade
kontrollstationen bifallas.

2. Styrningen av Försvarsmakten (mom. 2)
Arne Andersson (m), Henrik Landerholm (m), My Persson (m), Olle Lindström (m),
Lennart Rohdin (fp), Annika Nordgren (mp) och Åke Carnerö (kd) anför:

dels att utskottets anförande på s. 8 som börjar med ?Utskottet har övervägt?
och på s. 9 slutar med ?i det följande? bort ha följande lydelse:
Regeringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten kan endast ses
som ett första utkast. Utskottet har inget att invända mot de principer som
regeringen redovisar men anser att ett färdigt genomarbetat förslag bör
redovisas för riksdagen för slutligt beslut för ikraftträdandet. Osäkerheten om
hur regeringens slutgiltiga ställningstagande kommer att gestalta sig gör att
förslaget - av det skälet - nu bör avslås av riksdagen. Samtidigt bör
regeringen, med beaktande av de övriga synpunkter som försvarsutskottet framför
i betänkandet, utan tidsspillan återkomma med ett fullständigt förslag till
riksdagen. Den nyordning som regeringen aviserar i propositionen bör därför
inte inbakas i höstens budgetproposition innan riksdagen fått möjlighet att ta
ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller de krav på
beslutsunderlag som riksdagen vid upprepade tillfällen krävt. Detta bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna om behovet av ett
fullständigt förslag till styrning av Försvarsmakten.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande styrning av Försvarsmakten
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Fö6 yrkandena 2-4,
1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 avslår regeringens förslag till
inriktning av en förändrad styrning av Försvarmakten samt som sin mening
ger till känna vad som anförts om behovet av ett fullständigt underlag.

Innehållsförteckning

Sammanfattning......................................1
Propositionen.......................................1
Regeringens förslag 1
Regeringens överväganden 2
1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen 2
2. Förändrad styrning av Försvarsmakten 2
Erfarenheter av den nuvarande styrningen 2
Försvarsmaktens huvuduppgifter kraven på förmågan att lösa dessa
2
Verksamhetsområden 3
Anslagsstrukturen 3
Motionerna..........................................4
Motionernas förslag 4
Sammanfattning av motionerna 5
Utskottets överväganden.............................7
1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen 7
2. Styrningen av Försvarsmakten 8
Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmåga 9
Försvarsmaktens verksamhetsområden 10
Anslagsstrukturen 10
Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation 11
Försvarsmaktens materielförsörjning 11
Sammanfattningsvis 12
Hemställan.........................................12
Reservationer......................................13
1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen (mom. 1 motiv.) 13
2. Styrningen av Försvarsmakten (mom. 2) 13