Extern revision av regeringskansliet

Betänkande 1996/97:KU22

Konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU22

Extern revision av regeringskansliet

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1996/97
KU22

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas talmanskonferensens skrivelse 1996/97:TK1 med
överlämnande av Riksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av
Regeringskansliet jämte inkomna remissyttranden. Tre följdmotioner har
avgetts.
Utskottet har i huvudsak ställt sig bakom utredningens förslag. Detta
innebär att Regeringskansliet skall bli föremål för extern revision av
Riksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med hjälp av
auktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligt
upphandlingsförfarande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till
Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen.
Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas av
Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutet
överlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder som
revisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i september
månad i likhet med annan återrapportering av denna karaktär. I en reservation
(v och mp) föreslås att revisionen av Regeringskansliet skall avslutas genom
att revisionsberättelsen överlämnas till riksdagen och blir föremål för
sedvanlig ärendebehandling.

Förslaget
För riksdagens bedömning och beslut har talmanskonferensen överlämnat
Riksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av Regeringskansliet
jämte inkomna remissyttranden. Utredningen har föreslagit att riksdagen
1. antar utredningens förslag till lag om revision av Regeringskansliet,
2. godkänner utredningens riktlinjer för extern revision av Regeringskan-
sliet.

Motionerna

1996/97:K36 av Gudrun Schyman m.fl. (v), vari yrkas att riksdagen beslutar att
2 § lagen om revision av Regeringskansliet skall ges följande lydelse:
?Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets årsredovisning och
underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande.
Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed samt med iakttagande av
de särskilda bestämmelser som kan gälla för verksamheten. Riksdagens revisorer
skall senast den 1 april avge berättelse till riksdagen över revisionen av
Regeringskansliet. Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av
revisorernas granskning.?
1996/97:K37 av Peter Eriksson (mp), vari yrkas att riksdagen beslutar att
Riksdagens revisorer med egen skrivelse skall överlämna revisionsberättelse
och protokollsanteckning till riksdagen.
1996/97:K38 av Per Olof Håkansson m.fl. (s), vari yrkas att riksdagen med
avslag på skrivelsen begär nytt förslag berett i enlighet med vad i motionen
anförts.

Utskottet

Bakgrund

Ärendets bakgrund
Frågan om revisionen inom Regeringskansliet aktualiserades i samband med
beredningen av proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. I ett
remissyttrande över den utredning som låg till grund för propositionen hade
Svea hovrätt anfört att formerna för revision av regeringens egen verksamhet
borde ses över och att frågan borde övervägas i samband med riksdagens arbete
med saken. Konstitutionsutskottet tog i sitt granskningsarbete våren 1996 upp
frågan om revisionen i Regeringskansliet (1995/96:KU30 s. 24). Utskottet ansåg
att det var otillfredsställande att Regeringskansliet inte är föremål för en
löpande extern revision. Utskottet hade inhämtat att man inom
Regeringskansliet uppmärksammade frågan, som också tagits upp av Riksdagens
revisionsutredning. Utskottet förutsatte att det översynsarbete som pågick
skulle leda fram till att Regeringskansliet granskades av externa revisorer. I
proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten framhölls att regeringen inte
hade någon annan uppfattning i frågan om revision av Regeringskansliet än Svea
hovrätt, Lagrådet och konstitutionsutskottet, och att regeringens avsikt var
att vidta åtgärder med sådan innebörd att även Regeringskansliet skulle komma
att granskas av externa revisorer. I konstitutionsutskottets betänkande med
anledning av propositionen (bet. 1996/97: KU3) hänvisades till att Riksdagens
revisionsutredning enligt uppgift avsåg att med förtur ta upp frågan om
Regeringskansliets externa revision. Utskottet tillstyrkte propositionens
förslag i övrigt vad avser redovisning och revision.

Begreppen extern och intern revision
Extern revision utförs av utomstående revisorer, medan intern revision utförs
av personer inom organisationen, vanligen direkt under högsta ledningen.
Den externa revisionen har till uppgift att på huvudmannens/ägarens vägnar
granska årsredovisning, räkenskaper och ledningens förvaltning. Huvudmannen
engagerar utomstående revisorer, vilka rapporterar till huvudmannen. I samband
med att ledningen avlämnar en årsredovisning till huvudmannen avrapporteras
revisionen i en revisionsberättelse, som bl.a. innehåller ett uttalande om
årsredovisningen.
Den interna revisionen arbetar på ledningens uppdrag och är ledningens
instrument för att granska effektivitet och säkerhet i verksamheten. Bl.a.
bedöms den interna kontrollen. Den externa revisionen kan i varierande
utsträckning förlita sig på resultatet från internrevisionen. Enligt
rekommendationerna från Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) skall
externrevisorn vid bedömningen av internrevisionen lägga särskild vikt vid om
denna fungerar som ett självständigt organ eller inte.

Årsredovisning
I samband med den nya budgetprocessen har det skett en utveckling mot
successivt ökad resultatstyrning i kombination med krav på noggrann
resultatredovisning. Begreppet redovisningsrevision har ersatts med begreppet
årlig revision. Den årliga revisionen omfattar granskning av redovisning
(inklusive resultatredovisning) och förvaltning.
Enligt 5 § förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m.
skall myndigheterna senast den 1 mars varje år lämna en årsredovisning till
regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen
skall bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning,
anslagsredovisning, finansieringsanalys samt noter. Myndigheternas
årsredovisning skall även innehålla en sammanställning över väsentliga
uppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning.
Årsredovisningen skall enligt 7 § upprättas på ett överskådligt sätt och i
enlighet med god revisionssed. Årsredovisningshandlingarna skall upprättas som
en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av
kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Samma principer för
värdering, klassificering och indelning av de olika posterna i
årsredovisningen skall konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ett
annat.
Beträffande resultatredovisningen föreskrivs i 10 § att myndigheten skall
redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i
enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i
regleringsbrev eller i något annat beslut.
I anslagsredovisningen skall myndigheten enligt 12 § redovisa utfallet av de
anslag myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten disponerar
enligt regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Utfallet skall ställas mot
tilldelade eller fördelade belopp per anslag eller anslagspost respektive
beräknade belopp per inkomsttitel. Avvikelser skall analyseras.
Finansieringsanalysen skall enligt 13 § visa myndighetens betalningar
fördelade på drift, investeringar, uppbörd och transfereringar.

Revisionen inom Regeringskansliet
Revisionen inom Regeringskansliet är sedan den 1 januari 1997 reglerad på
följande sätt. Enligt 11 § förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet finns i Statsrådsberedningen Regeringskansliets
revisionskontor. Regeringskansliet skall enligt 45 § tillämpa de
ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under
regeringen, om regeringen inte beslutar något annat. Regeringskansliet skall
dock inte lämna resultatredovisning enligt förordningen om myndigheters
årsredovisning m.m. Enligt 62 § instruktionen för Regeringskansliet skall
Regeringskansliets revisionskontor utföra internrevision av all verksamhet
inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och utrikesrepresentationen.
Internrevisionen skall enligt 63 § granska hur ekonomisk redovisning sköts och
hur intern kontroll fungerar. Internrevisionen skall bedrivas i enlighet med
god sed på området. Chefen för Regeringskansliet skall enligt 64 § besluta om
revisionsplan för internrevisionen och planen skall grundas på en analys av
risken för väsentliga fel i den granskade verksamheten. Chefen för
revisionskontoret skall vidare till chefen för Regeringskansliet redovisa hur
den ekonomiska redovisningen sköts och hur den interna kontrollen fungerar,
och chefen för Regeringskansliet skall fatta beslut om åtgärder med anledning
av revisionen (65 §).

Riksdagens revisionsutrednings promemoria Extern revision av Regeringskansliet
I Revisionsutredningens promemoria sägs att det är nödvändigt med extern
revision av Regeringskansliet. Den externa revisionen bör omfatta
Statsrådsberedningen, departementen, utrikesrepresentationen,
Regeringskansliets förvaltningskontor och kommittéerna, dvs. samma
granskningsobjekt som internrevisionen har inom Regeringskansliet.

Utredningen föreslår att Riksdagens revisorer skall svara för den externa
revisionen av Regeringskansliet. Utredningen framhåller att regeringen är
ansvarig inför riksdagen, och att det därför är naturligt att
riksdagen/riksdagens organ svarar för den externa revisionen. Att utföra
extern revision av Regeringskansliet ligger helt i linje med de
kontrollfunktioner riksdagen har enligt regeringsformen. Utredningen hänvisar
visserligen till att Riksdagens revisorer har till uppgift att granska den
statliga verksamheten men att en begränsning ligger i att regeringens
administrativa praxis enligt instruktionen (1987:518) för Riksdagens revisorer
är undantagen från revisorernas granskning. Detta undantag i instruktionen har
sin grund i ett uttalande av grundlagberedningen att regeringens
administrativa praxis i fortsättningen borde granskas enbart av KU.
Utredningen konstaterar emellertid att den nya uppgiften att utföra extern
revision av Regeringskansliet inte skulle vara oförenlig med Riksdagens
revisorers instruktion. Utredningen avser för övrigt att i sitt fortsatta
arbete se över instruktionen. Enligt utredningens uppfattning är det en
naturlig ordning att Riksdagens revisorer tar ställning till
Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning medan KU
bedömer regeringens administrativa praxis. Utredningen konstaterar också att
de nya arbetsuppgifterna innebär en löpande kontakt med olika revisionsfrågor,
bl.a. kontakter med revisionsbyrå och bedömning av förhållanden som framkommit
vid revisionen, vilket är normala uppgifter inom Riksdagens revisorers kansli.
Det är därför enligt utredningen rimligt från kontrollsynpunkt och lämpligt
från arbetssynpunkt att Riksdagens revisorer får svara för externrevisionen av
Regeringskansliet. Ett ansvar för löpande revisionsuppgifter hör enligt
utredningen inte naturligen till KU:s uppgifter.
De riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet som utredningen
föreslår innebär följande: Utredningen förutsätter att granskningen skall
utföras med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsföretag liksom vid den
externrevision av den inre riksdagsförvaltningen som sker i dag.
Externrevisionen skall innebära granskning av Regeringskansliets
årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om
räkenskaperna är rättvisande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning
till Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen, dvs.
senast den 1 mars. Revisionsbyrån bör avrapportera sitt uppdrag till
Riksdagens revisorer i form av revisionsberättelse och eventuella andra
dokument som utvisar granskningens omfattning. Riksdagens revisorer behandlar
ärendet under mars månad och fattar beslut med anledning av
revisionsberättelsen. Riksdagens revisorer bör tillställa Regeringskansliet
kopia av revisionsberättelsen samt protokollsanteckning över revisorernas
beslut med anledning av revisionsberättelsen.
Utredningen uppskattar att kostnaderna för att anlita en revisionsbyrå borde
ligga på mellan 0,5 och 1 miljon kronor.

Beredningen av ärendet

Bakgrund
Enligt riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.8.2 får talmanskonferensen
väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande.
Talmanskonferensen kan vidare i annat fall framlägga förslag för riksdagen i
fråga som gäller riksdagen eller dess organ, om förslaget grundar sig på
utredning som talmanskonferensen har tillsatt på riksdagens uppdrag.
Riksdagens revisionsutredning överlämnade i december 1996 promemorian Extern
revision av Regeringskansliet till talmanskonferensen. Utredningens förslag
remitterades till Riksdagens revisorer, Regeringskansliet, Svea hovrätt,
Riksrevisionsverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala Universitet och
Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR). Yttranden har inkommit från alla
remissinstanser utom Uppsala universitets juridiska fakultet.
Talmanskonferensen har överlämnat utredningspromemorian jämte remissvaren till
riksdagen.

Motionen
Per Olof Håkansson m.fl. (s, fp) har i motion K38 hemställt att riksdagen med
avslag på skrivelsen begär ett nytt förslag som beretts på ett bättre sätt.
Det är enligt motionärerna nödvändigt att de förslag som presenteras är
överblickbara och färdiga för beslut. Eftersom talmanskonferensen överlämnat
utredningens förslag måste det innebära att konferensen står bakom förslaget.
Någon relevant behandling av remissvaren i den meningen att synpunkterna vägts
mot utredningsförslaget tycks emellertid inte ha gjorts. Om en sådan avvägning
gjorts innebär överlämnandet av förslaget att talmanskonferensen inte anser
att de inkomna remissvaren bör föranleda någon åtgärd. Remissvaren ger
emellertid vid handen att utredningsförslaget inte utan vidare kan godtas. Det
gäller exempelvis frågor om utförandet av revisionsarbetet, sekretessen och
innebörden av olika begrepp. Riksdagen bör se över hur skrivelser av detta
slag skall beredas och pröva formerna för en sådan beredning.

Utskottets bedömning
Utskottet delar motionärernas uppfattning att de förslag som lämnas till
riksdagen för beslut bör vara tydliga och väl beredda. Skrivelsen som
överlämnats från talmanskonferensen innehåller inte något färdigbearbetat
förslag utan består av ett utredningsförslag jämte remissyttranden, vilket
innebär att det inte är ett entydigt förslag som ligger till grund för
riksdagsbehandlingen. Detta försvårar utnyttjandet av motionsrätten och tynger
utskottsbehandlingen på ett sätt som inte kan anses vara förutsatt när det
gäller förslagsrätten i riksdagen.
Utskottet anser emellertid att det är angeläget att frågan om revision av
Regeringskansliet kommer till ett avgörande och vill därför inte nu avslå
talmanskonferensens skrivelse. Utskottet, som förutsätter att vad utskottet
anfört ovan kommer att beaktas inför framtida förslag till riksdagen,
avstyrker motionsyrkandet.

Revisionens avslutande

Utredningsförslaget
Enligt utredningen skall Riksdagens revisorer behandla ärendet under mars
månad och fatta beslut med anledning av revisionsberättelsen. Någon
fortsättning föreslås inte, annat än att Regeringskansliet skall tillställas
en kopia av revisionsberättelsen m.m. Utredningen pekar dock på att Riksdagens
revisorer vid behov kan vända sig till riksdagen. Enligt 15 § instruktionen
för Riksdagens revisorer skall nämligen revisorerna hos riksdagen göra de
framställningar som de finner befogade med anledning av vad som uppmärksammats
vid granskningen.

Remissyttrandena
Svea hovrätt anser att lösningen framstår som defensiv och svag när det
handlar om en viktig demokratisk kontrollfuktion, och hänvisar till att
Riksdagens revisorer ju redovisar sin årliga granskning av Riksbanken till
riksdagen. Svea hovrätt ställer också frågan om vilket utskott som skall
bereda revisionsärendet inför riksdagens beslut. Hovrätten anser att KU bör få
en funktion vid den externa revisionen av Regeringskansliet. Hovrätten ser den
nya revisionella granskningsuppgiften som närbesläktad med
konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning.
Riksdagens revisorer konstaterar att Riksdagens revisorer enligt en särskild
lag skall avge berättelse till riksdagen över revisionen av Riksbanken och
Riksbankens Jubileumsfond, men att motsvarande bestämmelser om avlämnande av
revisionsberättelser inte finns beträffande revisionen av den inre
riksdagsförvaltningen och av Riksdagens ombudsmän. Revisorerna vill emellertid
peka på att revisorerna i sin årliga verksamhetsberättelse redovisar
resultatet av såväl den effektivitetsinriktade som den
redovisningsrevisionellt inriktade granskningen, och att denna
verksamhetsberättelse överlämnas till riksdagen som en skrivelse som bereds av
finansutskottet. Det är därför enligt revisorerna möjligt för enskilda
riksdagsledamöter att väcka motioner även avseende granskningen av
riksdagsförvaltningen och Riksdagens ombudsmän. Revisorerna, som utgår från
att verksamhetsberättelsen enligt den nya instruktionen för Riksdagens
revisorer kommer att integreras i årsredovisningen, anser att tidpunkten för
avlämnande av årsredovisning till riksdagen bör ändras till senast den 1 april
så att även resultatet av den redovisningsrevisionellt inriktade granskningen
av riksdagsområdet och sedermera eventuellt också Regeringskansliet för det
gångna året skall kunna redovisas för riksdagen.

Motionerna
I motionerna K36 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och K37 av Peter Eriksson (mp)
begärs att externrevisionen skall avslutas med att en skrivelse från
Riksdagens revisorer överlämnas till riksdagen för sedvanlig ärendehantering
med motionsrätt, utskottsbehandling och riksdagsbeslut. Motionärerna pekar på
att den demokratiska kontrollfunktion som externrevisionen av
Regeringskansliet innebär är så viktig att den i likhet med den årliga
granskningen av Riksbanken bör redovisas för riksdagen.

Utskottets bedömning
För både Riksbanken och Riksbankens Jubileumsfond gäller enligt lagen
(1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. att
externrevisionsberättelsen behandlas i riksdagen, medan revisionsberättelsen
för JO och RFK stannar hos Riksdagens revisorer. Ett skäl för denna skillnad
kan vara att Riksbanken och Jubileumsfonden i motsats till de båda andra
myndigheterna inte är anslagsmyndigheter och - när det gäller Riksbanken - att
frågan om ansvarsfrihet enligt nyssnämnda lag prövas av riksdagen. Riksbankens
fullmäktige skall enligt 48 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank varje år
före den 15 februari till riksdagen och Riksdagens revisorer avge redovisning
för det föregående räkenskapsåret samt förslag till disposition av Riksbankens
vinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning,
förvaltningsberättelse och en redogörelse för valuta- och kreditpolitiken.
Enligt 49 § samma lag fastställs Riksbankens resultat- och balansräkning av
riksdagen, som också beslutar om hur bankens vinst skall disponeras.
Riksdagens revisorer skall enligt 2 § lagen om revision av
riksdagsförvaltningen m.m. för varje avslutat räkenskapsår granska Riksbankens
tillstånd, styrelse och förvaltning. Enligt 3 § skall Riksdagens revisorer
senast den 15 mars avge berättelser till riksdagen över revisionen av
Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Berättelserna skall
belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning och i vad
gäller Riksbanken utmynna i ett uttalande huruvida revisorerna anser att
ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige i Riksbanken. I berättelsen om
Riksbanken skall revisorerna också ta ställning till Riksbankens resultat- och
balansräkningar, dvs. tillstyrka eller avstyrka ett fastställande.
Finansutskottets beredning när det gäller Riksbanken innebär således att
utskottet tar ställning dels i frågan om ansvarsfrihet, dels i frågan om
riksdagen bör fastställa Riksbankens balansräkning och resultaträkning.
Enligt 16 § lagen (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer skall
revisorerna senast den 15 oktober varje år lämna riksdagen en berättelse över
sin verksamhet, avseende tiden den 1 juli-30 juni. Numera överlämnas till
riksdagen en årsredovisning, där det ingår en förvaltningsberättelse som
ersätter den tidigare verksamhetsberättelsen. I berättelsen redovisas de olika
granskningsärendena mycket kortfattat. De har i några fall under 1990-talet
förekommit motioner under riksdagsbehandlingen.
Riksdagens revisorer har i skrivelse den 29 januari 1997 informerat
finansutskottet om att man avser att ge verksamhetsberättelsen ett nytt
innehåll som motsvarar Bokföringsnämndens uttalanden om utformningen av
årsredovisningar. Revisorerna avser att i årsredovisningen redovisa resultatet
av de redovisningsrevisionella granskningarna av de myndigheter revisorerna är
externrevisorer för, med undantag för Riksbanken och Riksbankens
Jubileumsfond.
Finansutskottet behandlade förslaget och konstaterade i skrivelse den 12
februari 1997 till ordföranden för Riksdagens revisorer Per Olof Håkansson att
syftet med revisorernas verksamhetsberättelse varit att ge riksdagen en samlad
bild av granskningsverksamheten under det gångna verksamhetsåret. Utmärkande
för berättelsen har varit att den varit rent beskrivande och inte innehållit
några förslag. Finansutskottet såg det som önskvärt att den karaktären
behålls. Finansutskottet delade revisorernas bedömning att den i
förvaltningsberättelsen lämnade beskrivningen av granskningsverksamheten borde
kompletteras med en resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning,
finansieringsanalys och noter. Det tedde sig också enligt finansutskottet
naturligt att i förvaltningsberättelsen redovisa inte bara
effektivitetsinriktad granskning utan också de redovisningsrevisionella
insatser som revisorerna gjort under det gångna året. De aktuella
revisionsrapporterna borde dock inte i första hand återges i årsredovisningen,
eftersom den därmed skulle få en delvis ny karaktär och det dessutom inte
ligger inom finansutskottets an-svarsområde att pröva de ämnesområden
rapporterna avser. Väljs denna lösning - framhöll finansutskottet - torde
revisorernas årsredovisning kunna lämnas senast den 1 mars, vilket bättre
överensstämmer med finansutskottets ärendeberedning i övrigt under våren.
Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning att en redovisning av
revisionen av Regeringskansliet i Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse
på det sätt som föreslås från Riksdagens revisorers sida inte är en
tillfredsställande lösning. En sådan ordning skulle bl.a. innebära att
finansutskottet skulle komma att bereda frågor som ligger inom
konstitutionsutskottets ansvarsområde.
Valet i fråga om avslutandet av revisionen står enligt utskottets mening i
stället mellan revisionsutredningens förslag att revisionen avslutas hos
Riksdagens revisorer eller - som föreslås i motionerna K36 och K37 och av Svea
hovrätt - att berättelse över riksdagsrevisorernas granskning av
Regeringskansliets årsredovisning överlämnas till riksdagen med motionsrätt
och utskottsbehandling.
Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för att en så
räkenskapsinriktad revision som det här är fråga om avslutas hos Riksdagens
revisorer. Revisionsberättelsen och protokollsutdrag över Riksdagens
revisorers beslut överlämnas till regeringen. Utskottet förutsätter att
regeringen redovisar sitt ställningstagande till revisionsberättelsen i
budgetpropositionen och där också rapporterar de åtgärder som
revisionsberättelsen kan föranleda. Skulle vidtagna åtgärder bedömas som
otillfredsställande finns möjligheter att under den allmänna motionstiden ta
upp de frågor som revisionsberättelsen kan föranleda. Vidare kan resultatet av
revisionen beaktas i konstitutionsutskottets granskningsarbete. Enligt
utskottets bedömning kan den demokratiska kontrollfunktionen således fyllas på
ett fullt tillfredsställande sätt även om revisionsberättelsen inte överlämnas
till riksdagen. Utskottet tillstyrker utredningens förslag och avstyrker
motionerna K36 och K37.
Utskottet föreslår att det i lagen om revision av Regeringskansliet införs
en bestämmelse om att revisionsberättelsen sedan revisionen avslutats skall
överlämnas till regeringen.

Tystnadsplikt och sekretess

Remissyttrande
Svea hovrätt har i sitt remissyttrande betonat att den revisionsuppgift som nu
diskuteras utgör en nyhet av konstitutionell, statsrättslig natur som fordrar
principiella och juridiska överväganden inte bara i grundfrågan utan även när
det rör den närmare utformningen. Revisionsbolag och auktoriserade revisorer
kan visserligen anlitas på uppdragsbasis för revisionsuppgifter hos
myndigheter. I den mån frågor om offentlighet och sekretess därvid
aktualiseras är man inne på ett svårt komplex. Hovrätten hänvisar till en rad
bestämmelser i sekretesslagen, till bestämmelserna om tystnadsplikt i
brottsbalken och till skilda avgöranden av Regeringsrätten, JK och JO, vilka
belyser de problem som kan uppkomma när myndigheter anlitar konsulter.
Hovrätten föreslår att en analys av dessa problem äger rum före riksdagens
närmare ställningstagande i saken för det fall tanken att anlita
revisionspersonal på uppdragsbasis fullföljs. Hovrättens mening är dock att
revisionen av principiella skäl bör utföras av offentliganställd tjänsteman
som direkt omfattas av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar.

Gällande regler m.m.
Det straffrättsliga ansvaret för brott mot tystnadsplikten regleras i 20 kap.
3 § brottsbalken. Röjer någon uppgift som han är pliktig att hemlighålla
enligt lag eller utnyttjar han olovligen en sådan hemlighet dömes han om
gärningen inte annars särskilt är belagd med straff till böter eller fängelse
i högst två år. Revisorer omfattas av tystnadsplikt enligt lag. Enligt 18 §
lagen (1995:528) om revisorer får en revisor inte till fördel för sig själv
eller skada eller nytta för andra använda uppgifter som han erhållit i sin
yrkesutövning. Han får inte heller obehörigen röja sådana uppgifter. Han skall
se till att biträde till honom iakttar dessa föreskrifter. Härigenom omfattas
en revisor i likhet med en offentligt anställd tjänsteman av ett
straffrättsligt tystnadspliktsansvar. Uttrycket obehörigen får sin förklaring
i FAR:s regler för god revisionssed. I regel nr 5 sägs att ledamot inte får
för utomstående röja sakförhållanden eller upplysningar som han fått kännedom
om under sitt arbete med mindre laglig upplysningsplikt eller behörigt
tillstånd därtill föreligger. Ett röjande av sådana uppgifter som omfattas av
sekretesslagens bestämmelser omfattas av tystnadsplikten i revisorslagen, som
i princip går längre än så.
När det gäller meddelarfriheten är denna tillförsäkrad offentliganställda på
ett annat sätt än andra. För offentliganställda gäller att det inte finns
utrymme för avtalade tystnadsplikter, vilket gör att meddelarfriheten här
gäller fullt ut. Däremot anses att det inte finns något motsvarande hinder i
privata anställningsförhållanden. Det anses att meddelarfriheten får vika när
tystnadsplikt föreskrivs i anställningsavtal o.dyl. Detta innebär att en
privatanställd revisor - i den mån han inte kan betraktas som uppdragstagare
enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen - kan drabbas av arbetsrättsliga sanktioner
eller skadestånd om han eller hon åtagit sig en tystnadsplikt och lämnar
uppgift till massmedierna.
Sammanfattningsvis kan sägas att tystnadsplikten för privata revisorer är
strängare än den som gäller för offentliganställda tjänstemän och att
meddelarfriheten för dessa revisorer kan vara begränsad på ett sätt som det
inte finns utrymme för i ett offentligt anställningsförhållande.
Revisionsutredningens förslag innebär ett stort mått av självständighet från
revisionsbyråns sida. Revisionsbyrån skall avrapportera sitt uppdrag till
Riksdagens revisorer i form av en granskningsrapport. Fråga uppkommer då om
sekretesskyddade uppgifter skulle kunna röjas genom att revisionsberättelsen
och granskningsrapporten blir allmänna handlingar när de kommer in till
Riksdagen revisorer från en revisionsbyrå. Utgångspunkten är därvid 1 kap. 6 §
sekretesslagen. Enligt denna paragraf gäller förbud att röja eller utnyttja
sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt
för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten på grund
av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar
i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften.
Dessa bestämmelser har tidigare åberopats för att betrakta
granskningsrapporter som kommit in från anlitade revisionsbyråer som
arbetsmaterial och inte allmänna handlingar. Det har i avtal mellan statligt
revisionsorgan och privat revisionsbyrå om biträde vid revision hänvisats till
1 kap. 6 § sekretesslagen och angetts att den personal som revisionsbyrån
anlitar för uppdraget därigenom omfattas av bestämmelserna i sekretesslagen.
Revisionsbyrån har därvid förbundit sig att göra de medarbetare som
sysselsätts med uppdrag uppmärksamma på gällande bestämmelser om sekretess.
Ett sådant synsätt har dock när det gäller fristående konsulter med ett
självständigt uppdrag inte godtagits i domstol. Regeringsrätten har i ett
avgörande (RÅ 1987 ref. 1) underkänt ståndpunkten när RRV anlitade ett
konsultbolag som granskade en viss verksamhet hos en statlig myndighet, trots
att det uppenbarligen förelåg ett visst samarbete mellan uppdragsgivare och
uppdragstagare under arbetets gång. Regeringsrätten underströk att bolagets
uppdrag avsåg en självständig på dess särskilda sakkunskap grundad analys av
vissa problem. Enligt Regeringsrätten var 1 kap. 6 § sekretesslagen inte
tillämplig. I stället ansågs konsulternas rapport vara en inkommen handling
hos RRV och därmed allmän. Senare har Kammarrätten i Stockholm kommit till
samma slutsats beträffande fristående konsultföretag som för RRV:s räkning
granskade JAS 39 Gripenprojektet. Enligt kammarrätten visade utredningen inte
annat än att konsultföretagen arbetade självständigt utan insyn eller
medverkan från RRV:s sida fram till dess slutredovisningarna lämnats och att
RRV inte kunnat påverka utformningen av dem. Med hänsyn bl.a. till detta fick
konsultföretagen anses ha intagit en så fristående ställning i förhållande
till RRV att redovisningarna inte var att betrakta som framställda inom verket
utan såsom till verket inkomna handlingar. Redovisningarna var därmed allmänna
handlingar och skulle lämnas ut i den mån hinder enligt sekretesslagen inte
förelåg (mål nr 1579-1996 och 2472-1996). Domskälen i de båda fallen ger vid
handen att uppdragstagarens expertfunktion och graden av självständighet vägs
in i bedömningen av om uppdraget ligger inom ramen för 1 kap. 6 §
sekretesslagen.

Utskottets bedömning
Utskottet delar Svea hovrätts bedömning att det är angeläget att frågan om
tystnadsplikt och sekretess noga vägs in i bedömningarna när det gäller frågan
om användning av privata revisionsbyråer vid extern revision av
Regeringskansliet. Utskottet har dock funnit att regelsystemet på området inte
behöver utgöra ett hinder för att anlita revisionsbyråer för extern revision
av Regeringskansliet. En privatanställd revisor omfattas liksom
offentliganställda direkt av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar. Vidare
gäller att det endast i sällsynta undantagsfall torde vara nödvändigt för den
anlitade revisorn att i en skriftlig redovisning direkt ta upp från
sekretessynpunkt känsliga uppgifter. Ett uppdrag från Riksdagens revisorer
till en revisionsbyrå kan ges med beaktande av hur reglerna i 1 kap. 6 §
sekretesslagen har tolkats av domstolarna och med hänsyn till reglerna om
överföring av sekretess. En bedömning i detta avseende kan t.ex. gälla frågan
om den anlitade revisorn bör ges en ställning som osjälvständigt biträde eller
om känsliga uppgifter behöver hanteras särskilt av anställda vid Riksdagens
revisorer.
Regelsystemet på sekretessområdet ger emellertid anledning till en annan
utformning av riktlinjerna för den externa revisionen eftersom dessa utgår
från att revisionsbyrån skall ha en självständig ställning. Utskottet tar
under rubriken Riktlinjer nedan upp denna fråga.

Ansvaret för revisionsplan

Revisionsutredningens förslag
Utredningen föreslår en bestämmelse som föreskriver att det ankommer på
revisionsansvarig i Regeringskansliet att efter samråd med Riksdagens
revisorer utarbeta revisionsplan.

Remissyttrandena
RRV anser att det tydligare bör framgå att det är internrevisionsansvarig i
Regeringskansliet som har att utarbeta revisionsplan. Hur fastställandet av
revisionsplanen skall ske bör också framgå av nämnda paragraf.
FAR anser att den anlitade revisionsbyrån måste delta i framtagandet av
revisionsplanen för att granskningen skall kunna ske i enlighet med god
revisionssed. FAR anser vidare att det bör finnas en bestämmelse om
fastställande av revisionsplanen. Principiellt bör en revisionsplan
fastställas av ett överordnat organ. FAR:s ståndpunkt är att revisionsplanen
bör fastställas av Riksdagens revisorer tillsammans med internrevisionen.
Regeringskansliets förvaltningskontor anser att bestämmelsen om utarbetande
av revisionsplan bör utgå. God revisionssed föreskriver samråd mellan intern
och extern revision. Föreskrifter för internrevisionen finns redan i
instruktionen (1996:1515) för Regeringskansliet. Den externa revisionen måste
arbeta efter en egen revisionsplan, oberoende av den interna revisionen.

Utskottets bedömning
Den föreslagna bestämmelsen om revisionsplan avser plan för den interna
revisionen. Enligt förordningen med instruktionen för Regeringskansliet skall
chefen för Regeringskansliet besluta om revisionsplan. RRV:s och FAR:s
synpunkter i fråga om reglering av frågan om beslutsfattare är således
tillgodosedda.
I förordningen om internrevision vid statliga myndigheter m.fl. sägs att
samråd med RRV skall ske innan beslut fattas om revisionsplan. I lagen om
revision av riksdagsförvaltningen föreskrivs att det ankommer på chefen för
Riksbankens revisionsenhet respektive revisionsansvarig för Riksbankens
Jubileumsfond att efter samråd med Riksdagens revisorer utarbeta
revisionsplan. Någon motsvarighet när det gäller krav på samråd finns inte i
instruktionen för Regeringskansliet. För att uppnå parallellitet med vad som
gäller vid andra statliga myndigheter kan det vara lämpligt att - som
utredningen föreslagit - en bestämmelse om samråd i stället finns i den nu
föreslagna lagen. Det kan emellertid finnas anledning att i likhet med vad som
gäller enligt förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.
föreskriva om samråd utan att ange vem som skall samråda och utan att knyta
samrådet till utarbetandet av planen. Utskottet föreslår mot denna bakgrund en
något förändrad lydelse av lagförslagets 3 § . Utskottet vill understryka det
angelägna i att samrådet sker på ett så tidigt stadium att Riksdagens
revisorer har en reell möjlighet att påverka innehållet.
Utskottet delar inte FAR:s ståndpunkt att det behövs en bestämmelse om att den
anlitade revisionsbyrån måste vara med i samrådet. Det ankommer på Riksdagens
revisorer att bestämma om biträdets uppgifter.

Begreppet rättvisande

Revisionsutredningens förslag
Utredningens lagförslag innehåller en bestämmelse om att Riksdagens revisorer
skall granska Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning
i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande.

Remissyttrande
FAR anser att det behövs ett klarläggande huruvida detta skall tolkas som att
granskningen skall gälla om årsredovisningen ger en rättvisande bild av
verksamheten. I så fall kan revisionen inte enbart riktas mot
redovisningsrevision utan också innebära granskning av verksamheten.

Utskottets bedömning
Den aktuella bestämmelsen har en motsvarighet i 2 § 2. förordningen (1988:80)
med instruktion för Riksrevisionsverket där det bl.a. anges att verket skall
granska myndigheternas årsredovisning och underliggande redovisning i syfte
att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Av
FAR:s rekommendationer framgår att en rättvisande redovisning innebär att
informationen är tillförlitlig, jämförbar och riktig. En rättvisande
redovisning innebär enligt utskottets mening att årsredovisningens
siffermässiga innehåll överensstämmer med räkenskaperna och att informationen
är tillförlitlig, jämförbar och riktig.

Begreppet administrativ praxis

Revisionsutredningens förslag
Utredningen konstaterar visserligen att granskningen av regeringens
administrativa praxis enligt bl.a. instruktionen för Riksdagens revisorer är
förbehållen konstitutionsutskottet, men också att den nya uppgift som föreslås
ankomma på Riksdagens revisorer inte är oförenlig med detta. Någon närmare
analys av vad som kan anses ligga inom ramen för begreppet har inte gjorts i
promemorian. Utredningen har emellertid hänvisat till sitt fortsatta arbete
som för med sig en översyn av instruktionen.

Remissyttrande
FAR anser att det bör klargöras vad som menas med begreppet regeringens
administrativa praxis, för att granskningsinriktningen inte skall vara osäker
och för att minimera riskerna för oklarheter i ansvarsfördelningen mellan KU
och Riksdagens revisorer.

Utskottets bedömning
Utskottet har ingen annan uppfattning än FAR när det gäller svårigheterna i
avgränsningen av begreppet administrativ praxis. Frågan utreds emellertid för
närvarande inom ramen för Revisionsutredningens arbete. Enligt utskottets
mening är det inte nödvändigt att nu avvakta resultatet av detta arbete.

Granskningen av den interna kontrollen

Remissyttranden
FAR framhåller att den externa granskningen bör omfatta granskning av den
interna kontrollen samt att granskningen skall ske i första hand i enlighet
med god revisionssed medan iakttagandet av de särskilda bestämmelser som
gäller för verksamheten endast skall utgöra ett komplement.

Utskottets bedömning
Enligt både förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.m. och
instruktionen för Regeringskansliet skall internrevisionen själv granska hur
den interna kontrollen fungerar. I FAR:s rekommendationer anges att den
externa revisorn vid planeringen av sin granskning skall bedöma i vilken
utsträckning han eller hon kan förlita sig på arbete som utförs av
internrevisionen. Utredningsförslaget innebär att den interna revisionsplanen
skall utarbetas i samråd med Riksdagens revisorer. Också i det sammanhanget
uppmärksammas den interna kontrollen. Utskottet anser inte att det behövs en
direkt bestämmelse om att den externa granskningen skall omfatta den interna
kontrollen. Utskottet delar inte heller FAR:s bedömning att iakttagandet av de
särskilda bestämmelserna för verksamhet endast skall utgöra ett komplement
till iakttagandet av god revisionssed.

Riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet
Utskottet anser sammanfattningsvis när det gäller den externa revisionen av
Regeringskansliet - bortsett från vad som tas upp i utskottets lagförslag -
att följande riktlinjer bör gälla:
Utgångspunkten är att Regeringskansliet skall bli föremål för extern
revision av Riksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med
hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligt
upphandlingsförfarande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till
Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen. Externrevisorn
ges reell möjlighet att påverka innehållet i den interna revisionsplanen.
Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas av
Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutet
och revisionsrapport överlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder
som revisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i september
månad i likhet med annan återrapportering av denna karaktär.

Kostnaderna
Utredningen har beräknat kostnaderna för externrevisionen av Regeringskansliet
till mellan en halv och en miljon kronor. Denna bedömning har ifrågasatts av
Regeringskansliet och FAR, medan Riksdagens revisorer ser det som en rimlig
uppskattning.
Riksdagens revisorer avser att genomföra en upphandling av den aktuella
tjänsten. Först sedan detta gjorts kan klart bedömas vilka utökade kostnader
som den nya revisionsuppgiften kommer att innebära för Riksdagens revisorer.
Som utredningen anfört kan det bli nödvändigt att senare anvisa medel på
tilläggsbudget eller i vart fall i höstens budget för år 1998.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande beredningen av ärendet
att riksdagen avslår motion 1996/97:K38,
2. beträffande revisionens avslutande
att riksdagen med anledning av skrivelsen och med avslag på motionerna
1996/97:K36 och 1996/97:K37 beslutar att i utredningens förslag till lag
om revision av Regeringskansliet skall införas en ny paragraf, 4 §, med i
bilaga som utskottets förslag betecknade lydelse,
res. (v, mp)
3. beträffande revisionsplan
att riksdagen antar 3 § utredningens förslag till lag om revision av
Regeringskansliet med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilagan
som Utskottets förslag betecknade lydelsen,
4. beträffande förslag till lag om revision av regeringskansliet i
övrigt
att riksdagen med anledning av skrivelsen antar utredningens lagförslag i
den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan med den
ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juli
1997,
5. beträffande riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet
att riksdagen med anledning av skrivelsen godkänner och som sin mening ger
Riksdagens revisorer och regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 21 maj 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),
Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson
(s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c),
Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter
Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos och Ola Karlsson.

Reservation

Revisionens avslutande
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att utskottets bedömning på s. 9 bort ha följande lydelse:
Utskottet anser visserligen att mycket talar för att en så räkenskapsinriktad
granskning som det här är fråga om avslutas hos Riksdagens revisorer, särskilt
som det inte kan vara fråga om att i detta sammanhang ta ställning till
beviljande av ansvarsfrihet för chefen för Regeringskansliet. Enligt
utskottets mening kan det dock inte bortses från att det här är fråga om en
viktig demokratisk kontrollfunktion och att denna funktion bäst fylls genom
att riksdagen ges möjlighet att efter sedvanlig riksdagsbehandling ta
ställning till resultatet av revisionen. En sådan ordning skulle också som
Svea hovrätt förordat ge konstitutionsutskottet en funktion vid den externa
kontrollen av Regeringskansliet vilket kan innebära ett komplement till
utskottets granskningsverksamhet. Utskottet anser mot denna bakgrund att
övervägande skäl talar för att revisionen inte avslutas hos Riksdagens
revisorer utan redovisas för riksdagen senast den 1 april varje år i form av
en redogörelse. Utskottet föreslår att bestämmelser om detta förs in i en lag
om revision av Regeringskansliet. Motionsyrkandena K36 och K37 tillstyrks
således.
dels att riksdagens hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande revisionens avslutande
att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K36 och 1996/97:K37 och med
anledning av skrivelsen beslutar att i utredningens förslag till lag om
revision av Regeringskansliet skall införas en ny paragraf, 4 §, med
följande lydelse:

4 §
Riksdagens revisorer skall senast den 1 april avge berättelse till riksdagen
över revisionen av Regeringskansliet.
Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas
granskning.

Förslag till lag om revision av Regeringskansliet

Härigenom föreskrivs följande.

-------------------------------------------------------
| | |
|Utredningens förslag |Utskottets förslag |
--------------------------------------------------------
| |
| 1|
|§ |
| |
|Riksdagens revisorer skall utföra revision av |
|Regeringskansliet. |
| |
| 2|
|§ |
| |
|Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets|
|årsredovisning och underliggande redovisning i syfte|
|att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. |
| Granskningen skall ske i enlighet med god|
|revisionssed samt med iakttagande av de särskilda|
|bestämmelser som kan gälla för verksamheten. |
-------------------------------------------------------
| | |
|3 § | |
| |Innan Regeringskansliet|
|Det ankommer på |fattar beslut om|
|revisionsansvarig i |revisionsplan för|
|regeringskansliet att |internrevisionen skall|
|efter samråd med |samråd med Riksdagens|
|riksdagens revisorer |revisorer ske. |
|utarbeta revisionsplan. | |
-------------------------------------------------------
| | |
|4 § |Riksdagens revisorer skall|
| |senast den 1 april varje|
| |år till regeringen lämna|
| |revisionsberättelse över|
| |granskningen av|
| |Regeringskansliets |
| |årsredovisning. |
-------------------------------------------------------
|____________ |______________ |
| | |
|Denna lag träder i kraft |Denna lag träder i kraft|
|den 1 maj 1997 och skall |den 1 juli 1997 och skall|
|tillämpas i fråga om |tillämpas i fråga om|
|räkenskapsår fr.o.m. 1997 |räkenskapsår fr.o.m. 1997.|
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------