Ersättning vid flygolyckor

Betänkande 2002/03:LU2

Lagutskottets betänkande2002/03:LU2

Ersättning vid flygolyckor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens
proposition 2002/03:18 Ersättning vid flygolyckor.
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner
konventionen den 28 maj 1999 om vissa enhetliga
regler för internationella lufttransporter, den s.k.
Montrealkonventionen. Vidare läggs fram förslag till
ändringar i luftfartslagen (1957:297) som syftar
till att införliva konventionen i svensk rätt.
Montrealkonventionen, som är avsedd att ersätta
1929 års Warszawakonvention, innebär bl.a. att nu
gällande beloppsbegränsningar av ersättningsansvaret
vid dödsfall och personskada avskaffas. Andra
nyheter är att transportörens ansvar alltid skall
vara täckt av ansvarsförsäkring och att det införs
en möjlighet att på nationell nivå kräva att en
transportör skall utge förskott på ersättning.
Propositionen innehåller även förslag till
ändringar i luftfartslagen, atomansvarighetslagen
(1968:45) och lagen (1992:1672) om paketresor som är
föranledda av att rådets förordning (EG) nr 2027/97
av den 9 oktober 1997 om lufttrafikföretags
skadeståndsansvar avseende lufttransport av
passagerare och deras bagage anpassats till
Montrealkonventionen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft vid den
tidpunkt regeringen bestämmer.
Den av regeringen föreslagna ändringen av 9 kap. 4
§ luftfartslagen förutsätter tillämpning av 10 kap.
5 § regeringsformen och erfordrar därför beslut av
en majoritet bestående av minst fem sjättedelar av
de röstande och minst tre fjärdedelar av riksdagens
ledamöter.
Ingen motion har väckts med anledning av
propositionen och utskottet föreslår att riksdagen
godkänner Montrealkonventionen och antar
lagförslagen. Därutöver föreslår utskottet att
riksdagen godkänner att regeringen får säga upp det
i Montreal den 25 september 1975 avslutade
tilläggsprotokollet nr 3 till Warszawakonventionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Godkännande av Montrealkonventionen

Riksdagen godkänner konventionen den 28 maj
1999 om vissa enhetliga regler för
internationella lufttransporter
(Montrealkonventionen).

2. Uppsägning av Montrealprotokoll nr 3

Riksdagen godkänner att regeringen säger upp
det i Montreal den 25 september 1975 avslutade
tilläggsprotokollet nr 3.

3. Inflationsjustering

Riksdagen antar 9 kap. 4 § regeringens förslag
till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297).

4. Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) i
den mån lagförslaget inte omfattas av vad
utskottet föreslagit ovan under punkt 3,
b) lag om ändring i atomansvarighetslagen
(1968:45),
c) lag om ändring i lagen (1992:1672) om
paketresor.

Stockholm den 3 december 2002

På lagutskottets vägnar

Inger René

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger
René (m), Marianne Carlström (s), Raimo Pärssinen
(s), Jan Ertsborn (fp), Christina Nenes (s), Hillevi
Larsson (s), Yvonne Andersson (kd), Tasso Stafilidis
(v), Maria Hassan (s), Bertil Kjellberg (m), Rezene
Tesfazion (s), Martin Andreasson (fp), Viviann
Gerdin (c), Anneli Särnblad Stoors (s), Henrik von
Sydow (m), Niclas Lindberg (s) och Johan Löfstrand
(s).

2002/03

LU2

Redogörelse för ärendet

Den 28 maj 1999 antogs konventionen om vissa
enhetliga regler för internationella
lufttransporter, den s.k. Montrealkonventionen.
Konventionen innebär en konsolidering och
modernisering av det nu rådande internationella
regelsystemet för kommersiella lufttransporter,
vilket för närvarande bygger på den konvention om
internationell luftbefordran som antogs i Warszawa
år 1929, den s.k. Warszawakonventionen. Avsikten är
att Montrealkonventionen skall ersätta
Warszawakonventionen.

Sverige skrev under Montrealkonventionen den 28
augusti 1999.
Europeiska unionens råd beslutade den 5 april 2001
att Europeiska gemenskapen skall ansluta sig till
konventionen. Vid samma rådsmöte antogs
rådsslutsatser om ratificering av konventionen som
innebär att gemenskapen och medlemsstaterna bör
deponera sina ratifikationsinstrument vid samma
tillfälle och att detta om möjligt bör ske före den
31 december 2002.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen
godkänner Montrealkonventionen. Regeringen föreslår
vidare - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen
antar de i propositionen framlagda förslagen till
lag om ändring i luftfartslagen (1957:297), lag om
ändring i atomansvarighetslagen (1968:45) och lag om
ändring i lagen (1992:1672) om paketresor.

Till grund för propositionen ligger dels
departementspromemorian (Ds 2002:2) Ersättning vid
flygolyckor, dels en inom Regeringskansliet
upprättad kompletterande promemoria, Ändring i
atomansvarighetslagen. Båda promemoriorna har
remissbehandlats.

Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 och
lagförslagen i bilaga 2. I bilaga 3 finns de franska
och engelska texterna av Montrealkonventionen samt
en svensk översättning.

Propositionen har inte föranlett någon motion.
I departementspromemorian (DS 2002:2) Ersättning
vid flygolyckor lades även fram vissa förslag vad
gäller det ersättningsrättsliga ansvaret vid icke-
kommersiella och privata flygningar. Dessa förslag
kommer, enligt vad som redovisas i propositionen,
att behandlas under år 2003 tillsammans med
förslagen i Lufträttsutredningens betänkande (SOU
1999:42) Ny luftfartslag.

Utskottets överväganden

Ersättning vid flygolyckor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör dels godkänna konventionen den
28 maj 1999 om vissa enhetliga regler för
internationella lufttransporter
(Montrealkonventionen), dels godkänna att
regeringen säger upp det i Montreal den 25
september 1975 avslutade tilläggsprotokollet
nr 3 (Montrealprotokoll nr 3). Riksdagen bör
vidare anta regeringens lagförslag.

Warszawasystemet

Grunden för den internationella regleringen av
civilrättsliga frågor inom den kommersiella
luftfarten är 1929 års konvention rörande
fastställande av vissa gemensamma bestämmelser om
internationell luftbefordran, den s.k.
Warszawakonventionen. Denna konvention har
reviderats vid flera tillfällen. Ändringsprotokoll
har antagits åren 1955 (Haagprotokollet), 1971
(Guatemalaprotokollet) och 1975 (Montrealprotokoll
nr 1-4). År 1961 tillkom dessutom en
tilläggskonvention, den s.k.
Guadalajarakonventionen. Guatemalaprotokollet och
Montrealprotokoll nr 3 har ännu inte trätt i kraft.

Tillsammans bildar Warszawakonventionen, dess
ändringsprotokoll och Guadalajarakonventionen det
s.k. Warszawasystemet. Systemet har vunnit bred
anslutning bland världens länder. Sålunda har
omkring 150 stater tillträtt konventionen, varav de
flesta även har tillträtt Haagprotokollet. Sverige
har tillträtt samtliga protokoll. Regelverket
innehåller bestämmelser om bl.a. transportörers
ersättningsrättsliga ansvar för dels skador på
passagerare, resgods och bagage, dels skador på
grund av förseningar vid lufttransporter. Vidare
finns bestämmelser om transporthandlingar,
avsändarens förfoganderätt över godset,
forumbestämmelser och sammansatta transporter. Genom
Haagprotokollet och Montrealprotokoll nr 3 har bl.a.
de ersättningsrättsliga reglerna ändrats i viss mån.
Beroende på i vilken grad en enskild stat anslutit
sig till Warszawasystemet kan olika regler i fråga
om förutsättningar för ersättningsansvar och
beloppsbegränsningar komma att gälla.
I avsnitt 4.2 i propositionen finns en närmare
redogörelse för Warszawasystemet.

Svensk rätt

De svenska civilrättsliga reglerna om kommersiell
transport av passagerare, bagage och gods finns
framför allt i 9 kap. luftfartslagen (1957:297), som
helt bygger på Warszawasystemet. Nu gällande lydelse
av kapitlet följer Warszawakonventionen i dess
lydelse enligt Montrealprotokoll nr 3 och 4.
Eftersom Montrealprotokoll nr 3 ännu inte trätt i
kraft är dock bestämmelserna, enligt vissa
övergångsbestämmelser, endast tillämpliga vid
inrikes luftfart och vid luftfart som inte omfattas
av Warszawasystemet.

I förhållande till stater som enbart har
ratificerat Warszawakonventionen i dess ursprungliga
lydelse gäller alltjämt lagen (1937:73) om befordran
med luftfartyg. I fråga om stater gentemot vilka
Haagprotokollet från år 1955 gäller, tillämpas 9
kap. luftfartslagen i dess lydelse före den 1 april
1989.
Ersättningsrättsliga bestämmelser som rör
internationell luftfart finns också i lagen
(1992:1672) om paketresor och atomansvarighetslagen
(1968:45).
För en närmare redogörelse för innehållet i
luftfartslagen, paketreselagen och
atomansvarighetslagen i nu aktuella avseenden
hänvisas till propositionens avsnitt 4.3-4.5.

Montrealkonventionen

Vid mitten av 1990-talet inleddes ett arbete inom
FN:s luftfartsorganisation ICAO i syfte att ersätta
Warszawakonventionen med en helt ny konvention. Vid
en diplomatkonferens i Montreal den 10-28 maj 1999
antogs konventionen om vissa enhetliga regler för
internationella lufttransporter, den s.k.
Montrealkonventionen. Denna innebär såväl en
konsolidering som en modernisering av den
civilrättsliga internationella regleringen av
lufttransporter. Konventionen är tillämplig på varje
internationell transport av personer, bagage eller
gods som utförs med luftfartyg mot ersättning. Den
är också tillämplig på transporter med luftfartyg
som lufttransportföretag utför utan ersättning.

I konventionen finns bl.a. bestämmelser om krav på
dokumentation vid lufttransporter, parternas
inbördes skyldigheter vid transport, stoppningsrätt,
transportörers skadeståndsansvar,
beloppsbegränsningar, jämkning, förskottsbetalning,
behörig domstol, skiljeförfarande, preskription,
ansvarsförsäkring och transporter under
extraordinära förhållanden.
I det följande lämnas en översiktlig redogörelse
för vissa centrala delar av de ersättningsrättsliga
bestämmelserna i Montrealkonventionen såvitt gäller
förändringar i förhållande till Warszawasystemet.
Enligt artikel 17.1 ansvarar transportören för
dödsfall eller skada som tillfogats passagerare
under förutsättning att den skadebringande händelsen
inträffat ombord på luftfartyget eller vid ombord-
eller avstigning. Transportören kan inte undgå eller
begränsa sitt skadeståndsansvar för sådana skador
och som inte överstiger 100 000 särskilda
dragningsrätter som fastställs av Internationella
valutafonden (SDR), dvs. för närvarande sammanlagt
omkring 1 200 000 kr. Ansvaret är emellertid
begränsat till detta belopp för varje enskild
passagerare om transportören visar att skadan inte
vållats av transportören eller skadan uteslutande
vållats av tredje man. Det gäller således ett strikt
ansvar för dödsfall och skada upp till 100 000 SDR
medan ansvaret för skada som överstiger detta belopp
är presumerat.
Av artikel 28 följer att transportören vid
dödsfall eller skada är skyldig att utge förskott
för att täcka en ersättningsberättigad persons
omedelbara ekonomiska behov, dock endast under
förutsättning att en sådan skyldighet följer av
nationell rätt.
Som närmare framgår av avsnitt 4.2 i propositionen
är ansvaret i dag beloppsbegränsat. Det föreligger
inte heller någon rätt till förskottsbetalning av
ersättning.
Artikel 50 föreskriver att varje fördragsslutande
part skall se till att dess transportörer tecknar
tillräcklig försäkring för att täcka
skadeståndsansvar enligt konventionen. Varje stat
har vidare rätt att begära av en utländsk
transportör som vill flyga till, från eller inom
staten att visa att transportören har tillräcklig
försäkring. I dag gäller inte någon sådan
försäkringsplikt. I förhållande till
Warszawasystemet innebär Montrealkonventionen
således i flera avseenden förbättringar utifrån
passagerarnas utgångspunkter.

Gemenskapsrättsliga bestämmelser om ersättning
vid lufttrafik

I rådets förordning (EG) nr 2027/97 av den 9 oktober
1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar
avseende lufttransport av passagerare och deras
bagage finns bestämmelser om EG-luftföretags
ersättningsskyldighet vid personskador som
inträffar antingen ombord på ett flygplan eller vid
ombord- och avstigning. Förordningen bygger på
Warszawakonventionen och innehåller bl.a.
bestämmelser om förutsättningar för
ersättningsskyldighet, ansvarsförsäkring,
förskottsbetalning av skadestånd och information
till passagerare.

Genom Europaparlamentets och rådets förordning
(EG) nr 889/2002 har förordningen ändrats i syfte
att anpassa den till Montrealkonventionen.
Ändringsförordningen trädde i kraft den 30 maj 2002,
men skall inte tillämpas förrän den dag då
Montrealkonventionen träder i kraft för gemenskapen.
1997 års förordning innehåller, i sin ändrade
lydelse, inte bara bestämmelser som införlivar
Montrealkonventionen. Den innehåller också andra
regler som förstärker passagerarnas rättigheter
ytterligare, bl.a. vad gäller förskottsbetalning av
skadestånd och krav på information.

I rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli
1992 om utfärdande av tillstånd för
lufttrafikföretag finns bestämmelser om de enhetliga
krav som skall ställas på dem som bedriver
lufttransport av passagerare, post och gods mot
betalning inom EG. Av artikel 7 följer ett krav på
att lufttrafikföretag skall vara försäkrat för att
täcka sitt ersättningsansvar i samband med olyckor,
särskilt med hänsyn till passagerare, bagage och
post.

Propositionen och utskottets ställningstagande

I propositionen konstaterar regeringen att nuvarande
regler om ersättning vid flygolyckor har vissa drag
som är otillfredsställande ur passagerarnas
synvinkel. Detta gäller bl.a. rådande
beloppsgränsningar samt avsaknaden av lagstadgade
krav på försäkringsplikt och mekanismer för
skadelidande att snabbt och enkelt få ersättning.
Det finns därför, menar regeringen, skäl att
reformera och stärka det ersättningsrättsliga
skyddet för flygpassagerare vid flygolyckor. Enligt
regeringens bedömning innebär Montrealkonventionen,
med dess till beloppet obegränsade ansvar vid
dödsfall och personskada, försäkringsplikt och
möjlighet att införa en skyldighet att utge
förskott, en avsevärd förbättring av detta skydd.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att riksdagen
skall godkänna konventionen och anta lagförslag som
syftar till att införliva den i svensk rätt.

En ratifikation av Montrealkonventionen
aktualiserar frågan huruvida Warszawakonventionen
eller något av de andra instrumenten i
Warszawasystemet bör sägas upp. Eftersom
Montrealprotokoll nr 3 ännu inte har trätt i kraft
talar, enligt regeringens uppfattning, praktiska
skäl för att protokollet sägs upp nu. Däremot bör
övriga delar av Warszawasystemet för närvarande inte
sägas upp ensidigt av Sverige. Sverige bör i stället
aktivt verka för att en tidpunkt för gemensam
uppsägning av systemet bestäms inom ICAO. Vidare bör
Sverige, enligt vad som anförs i propositionen, säga
upp ett instrument i Warszawasystemet om samtliga
parter till instrumentet blivit parter till
Montrealkonventionen.
Som redovisats i det föregående har
Montrealkonventionens bestämmelser om
skadeståndsansvar och försäkring för passagerare och
deras bagage införlivats i gemenskapsrätten genom
dels förordning (EG) nr 2027/97, dels förordning
(EEG) nr 2407/92. Eftersom en EG-förordning varken
behöver eller får genomföras i nationell rätt
föreslår regeringen att Montrealkonventionen i fråga
om EG-lufttrafikföretag endast skall införlivas i
svensk rätt i den utsträckning som konventionen inte
redan har införlivats i gemenskapsrätten. Vad gäller
övriga transportörer, som inte är att anse som EG-
lufttrafikföretag, föreslås konventionen införlivas
i sin helhet.
Internationella överenskommelser införlivas enligt
svensk rättstradition antingen genom inkorporering
eller transformering. Regeringen diskuterar i
propositionen olika för- och nackdelar med
respektive metod och konstaterar att det finns skäl
som talar för såväl inkorporering som
transformering. Vid en samlad bedömning gör
regeringen den bedömningen att skälen för att välja
inkorporering väger över. I propositionen föreslås
därför att konventionen skall införlivas genom en
särskild bestämmelse i luftfartslagen i vilken
föreskrivs att Montrealkonventionens bestämmelser,
med undantag för några artiklar som föreslås
införlivas i särskild ordning, skall förklaras gälla
som lag här i landet. De engelska och franska
versionerna av konventionen samt en svensk
översättning skall, enligt förslaget, tas in som en
bilaga till luftfartslagen.
I sak innebär lagförslaget bl.a. att det för
första gången i internationella sammanhang införs
ett till beloppet obegränsat skadeståndsansvar vid
personskada och dödsfall med ett strikt ansvar upp
till ett belopp om ca 1 200 000 kr och ett
presumtionsansvar för belopp därutöver. Förslaget
innebär vidare att det införs en skyldighet för de
svenska transportörer som inte är att anse som EG-
luftföretag att ha en ansvarsförsäkring som täcker
skadeståndsansvaret enligt Montrealkonventionen.
Även utländska transportörer, som utför
lufttransporter till eller från Sverige eller mellan
orter i Sverige, åläggs en skyldighet att ha en
ansvarsförsäkring som täcker skadeståndsansvaret
enligt konventionen. Tillsynsansvaret över
försäkringspliktens fullgörande bör, enligt
regeringens uppfattning, läggas på Luftfartsverket.
Genom en hänvisning i luftfartslagen till förordning
(EG) nr 2027/97 införs en skyldighet för såväl
svenska luftfartsföretag som utländska
luftfartsföretag som inte är att anse som EG-
luftfartsföretag att utge förskott på ersättning i
enlighet med vad som följer av förordningen. I
luftfartslagen föreslås också en ny bestämmelse som
innebär att talan om ersättning som får föras i
Sverige skall väckas vid domstolen i den ort där
passageraren vid olyckstillfället hade sitt hemvist
om den inte väcks vid vissa andra i konventionen
närmare angivna domstolar.
Lagstiftningen föreslås vara tillämplig även vid
inrikes lufttransporter och vid andra
lufttransporter som varken omfattas av
Montrealkonventionen eller Warszawasystemet.
En av de bestämmelser som, enligt regeringens
uppfattning, inte bör införlivas genom inkorporering
är konventionens artikel 24 vari finns bestämmelser
om ett särskilt förfarande för justering av
ansvarsbegränsningsbeloppen i konventionen med
hänsyn till inflationen. Skälen till att regeringen
såvitt avser artikel 24 föreslagit att införlivandet
skall ske genom transformering är följande. Enligt
10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen inte
ingå en internationell överenskommelse som är
bindande för Sverige utan att riksdagen dessförinnan
har godkänt den, bl.a. om överenskommelsen
förutsätter att lag ändras, upphävs eller stiftas.
Av 10 kap. 5 § regeringsformen framgår emellertid
att det är möjligt att i vissa fall låta en framtida
ändring i en internationell överenskommelse
automatiskt bli gällande som svensk rätt utan något
riksdagsbeslut. Ett sådant beslut får dock endast
avse framtida ändringar av begränsad omfattning.
Riksdagens beslut skall i ett sådant fall som
huvudregel fattas i samma ordning som vid stiftande
av grundlag. Om ett beslut i grundlagsordning inte
kan avvaktas får riksdagen dock fatta beslut genast.
Då krävs kvalificerad majoritet, vilket innebär att
minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre
fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för
förslaget.
Enligt regeringens uppfattning är de aktuella
ändringarna av beloppen enligt artikel 24 av
begränsad omfattning. Regeringen föreslår mot denna
bakgrund att artikeln skall införlivas i svensk rätt
genom en särskild bestämmelse i 9 kap. 4 §
luftfartslagen som innebär att de nya beloppsgränser
som kan komma att bli gällande efter en tillämpning
av artikel 24, skall gälla som svensk lag utan
föregående godkännande av riksdagen. Enligt
förslaget skall en sådan ändring tillkännages i
Svensk författningssamling.
I propositionen föreslås också vissa ändringar i
paketreselagen (1992:1672) och atomansvarighetslagen
(1968:45) som är föranledda av att förordning (EG)
nr 2027/97 anpassats till Montrealkonventionen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft vid den
tidpunkt regeringen bestämmer. I propositionen
anförs att avsikten är att lagstiftningen skall
sättas i kraft den dag då Montrealkonventionen
träder i kraft för Sverige.

Utskottet delar regeringens uppfattning att
flygpassagerarnas ersättningsrättsliga skydd bör
stärkas. Som framhålls i propositionen innebär
Montrealkonventionen en avsevärd förbättring av
detta skydd i en rad olika avseenden och utskottet
föreslår därför att riksdagen skall godkänna
konventionen.

Propositionen har inte föranlett något
motionsyrkande och utskottet har för sin del inget
att erinra mot de lagförslag som har lagts fram. Som
redovisats i det föregående anser regeringen att
Montrealprotokoll nr 3 bör sägas upp redan nu i
samband med att Montrealkonventionen ratificeras.
Detta erfordrar lagändringar (se prop. s. 81 och Ds
2002:2 s. 140) varför, enligt 10 kap. 2 § första
stycket och 4 § regeringsformen, uppsägningen kräver
riksdagens godkännande. Utskottet lägger därför på
eget initiativ fram ett förslag om att riksdagen
skall godkänna att regeringen får säga upp
protokollet.
Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:18 föreslår regeringen
(Justitiedepartementet) att riksdagen godkänner
konventionen den 28 maj 1999 om vissa enhetliga
regler för internationella lufttransporter.

I propositionen föreslår regeringen vidare - efter
hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i
propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),
2. lag om ändring i lagen (1992:1672) om
paketresor,
3. lag om ändring i atomansvarighetslagen
(1968:45).

Lagförslagen har intagits som bilaga 2 till
betänkandet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i
luftfartslagen (1957:297)

2 Förslag till lag om ändring i
lagen (1992:1672) om paketresor

3 Förslag till lag om ändring i
atomansvarighetslagen (1968:45)