En sjätte AP-fondstyrelse m.m.

Betänkande 1995/96:NU24

Näringsutskottets betänkande 1995/96:NU24

En sjätte AP-fondstyrelse m.m.

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1995/96
NU24
Ärendet

I detta betänkande behandlas proposition
1995/96:171 om en sjätte AP-fondstyrelse
m.m. och tre motioner som väckts med
anledning av propositionen.

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens
förslag om inrättande av en ny
fondstyrelse inom AP-fonden för
ytterligare förvärv av aktier i svenska
företag. Nuvarande avvecklingsstyrelsen
(Fond 92-94) permanentas inom AP-fonden
och byter namn till sjätte
fondstyrelsen. Till denna fondstyrelse
överförs 10 miljarder kronor från
första-tredje fondstyrelserna. Förslaget
om en sjätte fondstyrelse avstyrks i en
reservation (m, fp, kds), där det sägs
att regeringens förslag är ett utslag av
samma socialistiska idéer som låg bakom
löntagarfonderna.

Härutöver tillstyrker utskottet förslag
i propositionen om vissa ändringar av
placeringsbestämmelserna för
första-tredje fondstyrelserna.
Beträffande regeringens förslag om en
tidigareläggning av avlämnandet av
fondstyrelsernas årsredovisningar
föreslår utskottet en smärre justering;
enligt utskottets uppfattning bör
avlämnandet ske senast den 15 februari.

Propositionen

I proposition 1995/96:171 föreslås att
riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i lagen (1983:1092) med
reglemente för Allmänna pensionsfonden.

Lagförslaget återges i bilaga.

Motionerna

De motioner som väckts med anledning av
propositionen är följande:

1995/96:N36 av Carl Bildt m.fl. (m) vari
yrkas att riksdagen avslår regeringens
förslag att inrätta en sjätte
fondstyrelse i enlighet med vad som
anförts i motionen.

1995/96:N37 av Göran Hägglund m.fl.
(kds) vari yrkas att riksdagen

1. avslår regeringens förslag om att
inrätta en sjätte fondstyrelse,

2. upphäver det tidigare beslutet om
att 10 miljarder kronor av AP-fondens
medel skall omfördelas till
aktieplaceringar,

3. som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om
hushållssparande och ägarspridning.

1995/96:N38 av tredje vice talman
Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas
att riksdagen avslår regeringens förslag
att inrätta en sjätte fondstyrelse.

Utskottet

En sjätte fondstyrelse

Hösten 1995 aviserade regeringen i den
s.k. tillväxtpropositionen (prop.
1995/96:25) att den senare avsåg att
lägga fram förslag om att Allmänna
pensionsfonden (AP-fonden) skulle ges
möjlighet att förvärva aktier för
ytterligare 10 miljarder kronor. Enligt
regeringen kommer en sådan omfördelning
att gynna den svenska ekonomins
utveckling och tillväxt genom att
näringslivet får tillgång till mer
riskvilligt kapital, både för
börsnoterade bolag och för onoterade
företag. Ett annat syfte med
omfördelningen är att bättre kunna
uppfylla kravet på god riskspridning och
därmed bidra till en ökad avkastning på
fondens kapital, angavs det. Vid
behandlingen av propositionen hade såväl
näringsutskottet i sitt yttrande till
finansutskottet (1995/96:NU3y) som
finansutskottet (bet. 1995/96:FiU1)
inget att erinra mot regeringens planer.
En motsatt uppfattning redovisades av
företrädarna för Moderata
samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna
och Kristdemokraterna i respektive
utskott.

I proposition 1995/96:171 framläggs det
tidigare aviserade förslaget. Regeringen
föreslår att den nuvarande
avvecklingsstyrelsen (Fond 92-94), som
bildades år 1992 i samband med
avvecklingen av löntagarfondstyrelserna,
skall permanentas inom ramen för AP-
fonden och byta namn till sjätte
fondstyrelsen. Denna fondstyrelse skall
enligt förslaget förvalta 10 miljarder
kronor som skall omfördelas inom AP-
fonden. Förvaltade medel skall placeras
i huvudsak enligt de regler som gäller
för avvecklingsstyrelsen. För styrelsens
organisation och verksamhet skall också
gälla väsentligen samma regler som nu
gäller för avvecklingsstyrelsen. Det
betonas att fondstyrelsen skall beakta
miljöaspekter i sin verksamhet.

För fjärde och femte fondstyrelsernas
aktieinnehav gäller enligt lagen
(1983:1092) med reglemente för Allmänna
pensionsfonden (det s.k. AP-
fondsreglementet) att innehavet får
uppgå till motsvarande högst 10 % av
rösterna i respektive bolag. I likhet
med vad som nu gäller för
avvecklingsstyrelsen skall enligt
förslaget i propositionen
röstbegränsningsregeln för sjätte
fondstyrelsen sättas till 30 %. Enligt
regeringen får därmed fondstyrelsen
bättre förutsättningar att äga andelar i
mindre bolag. Den föreslagna regeln sägs
vidare möjliggöra att små och medelstora
företag i större utsträckning kan få del
av det riskkapital som AP-fonden förser
marknaden med. I syfte att uppmuntra
investeringar i svenska riskkapitalbolag
skall vidare sjätte fondstyrelsen kunna
förvärva - utan någon röstbegränsning -
börsregistrerade aktier i ett svenskt
riskkapitalbolag. Härigenom, sägs det i
propositionen, skapas möjligheter för
såväl nytillkommande som redan
existerande riskkapitalbolag att
förvalta det kapital som med det nu
aktuella förslaget ställs till
riskkapitalmarknadens förfogande.

Med anledning av propositionen har det
väckts tre motioner. I alla motionerna
avvisas regeringens förslag.

Vidgad rätt för AP-fonden att köpa
aktier ger varken bättre
riskkapitalförsörjning för näringslivet
eller ökad avkastning och större
riskspridning för pensionskapitalet,
sägs det i motion 1995/96:N36 (m).
Syftet med förslag av detta slag har
alltid varit att ytterligare
kollektivisera ägandet av
företagsamheten i Sverige, anför
motionärerna. De menar att
marknadsekonomin och
riskkapitalförsörjningen bör stärkas
genom att ägandet av företag sprids
bland enskilda människor samt att
pensionssparandet bör ges en individuell
anknytning, bl.a. genom de
premiereserver som byggs upp inom ramen
för det reformerade ATP-systemet.

Förslaget om inrättande av en sjätte AP-
fond är bara ett i raden av
företagsfientliga och icke
tillväxtfrämjande regeringsförslag,
heter det i motion 1995/96:N38 (fp).
Tillgången på riskkapital avgörs av den
förväntade avkastningen på sparandet och
inte genom ett eventuellt tillskott via
AP-fonden, sägs det. För att garantera
riskkapitalförsörjningen behövs bra
villkor för sparande och ökat
företagande. Motionärerna påpekar vidare
att det institutionella ägandet redan är
ett dominerande och växande inslag i
näringslivet. Också därför borde inte
medel från kollektivt sparande ställas
till förfogande för köp av andelar i
börsföretag eller för uppköp av mindre
företag. I stället vill motionärerna
uppmuntra privat sparande i aktier och
ett mer spritt ägande av det svenska
näringslivet.

Även i motion 1995/96:N37 (kds) hävdas
att det privata sparandet måste gynnas.
Motionärerna säger sig var allvarligt
oroade över den politik som långsiktigt
och fortlöpande utarmat
hushållssparandet i Sverige. Genom att
metodiskt skattemässigt missgynna privat
sparande har Socialdemokraterna minskat
det riskvilliga kapital som står till
förfogande för näringslivet, anförs det
vidare. Ett stort sparande är enligt
motionärerna angeläget för att
säkerställa tillgången till kapital för
att motsvara de investeringar som är
nödvändiga för att klara förnyelsekraven
inom näringslivet och för att i ett
längre perspektiv klara sysselsättning
och välfärd. Förutom avslag på
propositionen yrkar motionärerna - på
basis av en felaktig beskrivning i
propositionen - att riksdagen skall
upphäva det tidigare beslutet om att 10
miljarder kronor från AP-fonden skall
omfördelas för köp av aktier. (I
propositionen sägs att riksdagen har
fattat ett sådant beslut. Som tidigare
nämnts behandlade riksdagen under hösten
1995 endast regeringens avisering om ett
kommande förslag med denna inriktning.)
Motionen innehåller även ett tredje
yrkande om vikten av hushållssparande
och ägarspridning.

Enligt utskottets mening är det
väsentligt att det skapas goda
förutsättningar för näringslivet i syfte
att uppnå en ökad tillväxt och
sysselsättning. En sådan tillväxt
förutsätter bl.a. att riskvilligt
kapital ställs till näringslivets
förfogande. Ett sätt att stärka
kapitalförsörjningen till näringslivet
är att ge AP-fonden möjlighet att
investera ytterligare medel i svenska
företag. Utskottet instämmer därför i
förslaget i propositionen att 10
miljarder kronor skall omfördelas inom
AP-fonden till en nyinrättad sjätte
fondstyrelse för förvärv av aktier.
Därmed kan också en ökad avkastning på
fondens kapital uppnås.

Inte minst för små och medelstora
företag kan bristande tillgång till
riskkapital utgöra en begränsning för
expansion. Med hänsyn härtill delar
utskottet regeringens uppfattning att
medlen inom sjätte fondstyrelsen bör
placeras i huvudsak enligt de regler som
för närvarande gäller för
avvecklingsstyrelsen. Utskottet
tillstyrker också förslaget om att
fondstyrelsen utan röstbegränsningar får
förvärva börsregistrerade aktier i
svenska riskkapitalbolag.
Riskkapitalbolagens verksamhet riktar
sig företrädesvis till små och
medelstora tillväxtföretag genom att
bolagen erbjuder dessa företag olika
fomer av riskvilligt kapital. Med det
aktuella förslaget skapas möjlighet, som
sägs i propositionen, för såväl
nytillkommande som redan existerande
riskkapitalbolag att förvalta det
kapital som nu ställs till
riskkapitalmarknadens förfogande.

Med det sagda tillstyrker utskottet
sålunda regeringens olika förslag
beträffande sjätte fondstyrelsen och
avstyrker samtliga motioner.

Övriga förslag i propositionen

Ändring i placeringsbestämmelserna för
första-tredje fondstyrelserna

Enligt bestämmelser i AP-
fondsreglementet (12 §) får
första-tredje fondstyrelserna placera
fondmedlen i skuldförbindelser med låg
kreditrisk. Placeringarna, som kan ske i
form av direktlån, får i begränsad
utsträckning avse skuldförbindelser
utställda i utländsk valuta, under
förutsättning att skuldförbindelserna är
föremål för handel på en reglerad
marknad. Utöver skuldförbindelser med
låg kreditrisk får fondstyrelserna
placera begränsade medel i andra
skuldförbindelser utfärdade av svenska
aktiebolag eller ekonomiska föreningar.
Sådana skuldförbindelser, som också de
kan avse direktlån, får inte vara
utställda i utländsk valuta.

Efter begäran från första-tredje
fondstyrelserna föreslås i propositionen
att fondstyrelserna skall ges möjlighet
att placera medel i skuldförbindelser
med låg kreditrisk avseende direktlån i
utländsk valuta till det svenska
näringslivet utan krav på att
skuldförbindelsen skall vara föremål för
handel på en reglerad marknad. Enligt
regeringen kan en sådan utvidgning bidra
till att ge AP-fonden en ökad avkastning
och till att förstärka konkurrensen på
lånemarknaden.

Vidare föreslås i propositionen att
fondstyrelserna skall ges rätt att göra
s.k. portföljinvesteringar i utländska
fastighetsfonder men också - genom ett
ändrat motivuttalande - i svenska och
utländska fastighetsbolag. Fortfarande
skall dock gälla att fastighetsinnehavet
får motsvara högst 5 % av det totala
marknadsvärdet på de tillgångar som
fondstyrelsen förvaltar.

Av motiven till den aktuella
bestämmelsen i AP-fondsreglementet (15 a
§) framgår att fondstyrelserna är
förhindrade att göra
portföljinvesteringar i såväl svenska
som utländska fastighetsbolag. Det har
betonats att innehavet av aktier i ett
fastighetsbolag skall syfta till en
långsiktig placering och innebära ett
ägarengagemang. Bestämmelsen ger i sin
nuvarande lydelse inte heller utrymme
för placeringar i utländska fonder som
äger fastigheter eller aktier i
fastighetsbolag. För att kunna uppnå en
ökad riskspridning av placeringar har
första-tredje fondstyrelserna begärt att
de skall ges möjlighet att göra
portföljinvesteringar i utländska
fastighetsbolag men också tillåtas att
placera medel i utländska fonder som
äger fastigheter eller aktier i
fastighetsbolag.

Regeringen instämmer alltså i
fondstyrelsernas förslag men förordar
härutöver i propositionen - på förslag
av bl.a. Riksbanken - att
fondstyrelsernas möjlighet att göra
portföljinvesteringar i fastighetsbolag
också skall kunna avse placeringar i
svenska fastighetsbolag. De fördelar i
form av bl.a. ökad riskspridning som
lyfts fram till stöd för att tillåta
fondstyrelserna att göra
portföljinvesteringar i utländska
fastighetsbolag gäller i hög grad enligt
regeringen även för fondstyrelsernas
placeringar på den svenska
fastighetsmarknaden.

Utskottet har inget att erinra mot de
nu redovisade förslagen i propositionen
och tillstyrker sålunda att
placeringsbestämmelserna för
första-tredje fondstyrelserna utvidgas
på angivet sätt.

Ändrad tidpunkt för avlämnande av
årsredovisning m.m.

Enligt nu gällande regler skall varje
fondstyrelse före den 1 april avlämna
sin årsredovisning. Revisorerna skall
sedan inom 14 dagar avge en
revisionsberättelse. Därefter överlämnas
årsredovisningen och
revisionsberättelsen samt en utvärdering
av förvaltningen till regeringen, som
senast den 15 oktober skall avgöra
frågan om fastställelse av
balansräkningen. Senast vid detta datum
skall regeringen till riksdagen
överlämna en skrivelse innehållande
bl.a. en sammanställning av
årsredovisningarna samt regeringens
utvärdering av fondstyrelsernas
förvaltning av fondkapitalet.

Enligt regeringen är det av stor vikt
att resultatet av AP-fondens förvaltning
offentliggörs så snart som möjligt.
Därför föreslås i propositionen att
avlämnandet av årsredovisningarna
tidigareläggs två månader till senast
den 1 februari. Med denna utgångspunkt
föreslås härutöver att regeringens
skrivelse skall avlämnas till riksdagen
senast den 1 juni, så att riksdagen får
del av årsredovisningarna och
regeringens utvärdering av
medelsförvaltningen innan riksdagens
sommaruppehåll. Regeringen skall också
senast nämnda dag avgöra frågan om
fastställelse av balansräkningarna.

Från början gällde att fondstyrelserna
skulle avlämna sina årsredovisningar
senast den 1 februari. Med hänvisning
till praktiska svårigheter för
fondstyrelserna att kunna leva upp till
tidskravet beslutade riksdagen under
hösten 1987 att förlänga tidskravet till
den 15 februari (prop. 1987/88:11 s. 27,
bet. NU10). I gengäld förkortades tiden
för revisorernas granskning från en
månad till fjorton dagar. I den aktuella
propositionen (s. 16) betonades
samtidigt vikten av att regeringens
skrivelse behandlades av riksdagen före
sommaruppehållet.

De nuvarande tidsramarna har gällt
sedan år 1992. Våren 1991 beslutade
riksdagen på regeringens förslag - efter
framställning från fondstyrelserna - att
utsträcka tidpunkten för avlämnande av
årsredovisningarna till den 1 april
(prop. 1990/91:186 s. 18, bet. NU43).
Bland annat mot bakgrund av ökade
investeringar i fastigheter och
fastighetsbolag i och utanför Sverige
anförde fondstyrelserna svårigheter att
inom stipulerad tid avlämna
årsredovisningarna. Denna
tidsförskjutning fick till följd att
regeringens skrivelse till riksdagen
senarelades till senast den 15 oktober
och att riksdagens granskning av
fondstyrelsernas förvaltning sålunda
inte längre kunde äga rum på våren.

Utskottet instämmer i regeringens
uppfattning att det är väsentligt att
resultatet av AP-fondens verksamhet
publiceras så snart som möjligt efter
avslutat räkenskapsår. Tidpunkten för
avlämnandet av årsredovisningarna bör
därför kunna tidigareläggas. Inte minst
med hänsyn till tidigare förändringar
anser utskottet emellertid att den i
propositionen föreslagna tidsramen är
för snäv. I stället förordar utskottet
att det senaste datumet för avlämnandet
fastställs till den 15 februari.

Den föreslagna sista tidpunkten för
avlämnandet av regeringens skrivelse
till riksdagen (1 juni) innebär - liksom
för närvarande - att
riksdagsbehandlingen av skrivelsen kan
ske först under hösten. Beroende på när
riksmötet avslutas under våren, kan ett
avlämnande vid denna tidpunkt innebära
att motionstiden inte hinner löpa ut
före sommaruppehållet. Enligt utskottets
uppfattning är det önskvärt att det inte
föreligger osäkerhet fram till hösten om
skrivelsen kommer att föranleda några
motioner. Utan att föreslå några
ändringar i regeringens lagförslag
förutsätter utskottet att regeringen
avlämnar sin skrivelse till riksdagen i
sådan tid att motionstiden löper ut före
riksdagens sommaruppehåll.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande en sjätte
fondstyrelse

att riksdagen med avslag på
motionerna 1995/96:N36, 1995/96:N37
och 1995/96:N38 antar det i
proposition 1995/96:171 framlagda
förslaget till lag om ändring i lagen
(1983:1092) med reglemente för
Allmänna pensionsfonden såvitt avser
dels 1, 26, 29, 31, 32, 36 och 43 §§,
dels ingressens första dels-sats,
dels punkterna 2 och 3 i
övergångsbestämmelserna,

res. (m, fp, kds)

2. beträffande ändring i
placeringsbestämmelserna för
första-tredje fondstyrelserna

att riksdagen antar det i proposition
1995/96:171 framlagda förslaget till
lag om ändring i lagen (1983:1092)
med reglemente för Allmänna
pensionsfonden såvitt avser 12 och 15
a §§,

3. beträffande ändrad tidpunkt för
avlämnande av årsredovisning m.m.

att riksdagen antar det i proposition
1995/96:171 framlagda förslaget till lag
om ändring i lagen (1983:1092) med
reglemente för Allmänna pensionsfonden i
den mån det inte omfattas av utskottets
hemställan i det föregående, dock med
den ändringen i 16 § att datumet 1
februari ändras till 15 februari .

Stockholm den 23 maj 1996

På näringsutskottets vägnar

Christer Eirefelt

I beslutet har deltagit: Christer
Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m),
Reynoldh Furustrand (s), Mikael Odenberg
(m), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson
(c), Barbro Andersson (s), Chris Heister
(m), Lennart Beijer (v), Dag Ericson
(s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp),
Göran Hägglund (kds), Nils-Göran
Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och Frank
Lassen (s).

Reservation

En sjätte fondstyrelse (mom. 1)

Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer
(m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister
(m), Ola Karlsson (m) och Göran Hägglund
(kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 3 med Enligt
utskottets och slutar på s. 4 med
samtliga motioner bort ha följande
lydelse:

I linje med den uppfattning som
företrädarna för Moderata
samlingspartiet, Folkpartiet och
Kristdemokraterna redovisade senast
hösten 1995 i samband med behandlingen
av den s.k. tillväxtpropositionen intar
utskottet en bestämt avvisande hållning
till förslaget om utökad placeringsrätt
för AP-fonden. Förslaget att ge AP-
fonden rätt att köpa aktier för
ytterligare 10 miljarder kronor är ett
utslag av samma socialistiska idéer som
låg bakom löntagarfonderna. Statens roll
bör vara att främja det enskilda
företagandet genom att skapa ett stabilt
och väl fungerande regelverk. En
intressekonflikt uppkommer om staten
samtidigt uppträder både som ägare och
som utformare av de regler som gäller
för näringslivets verksamhet.

Eftersom sjätte fondstyrelsen enligt
regeringens förslag skall ha till
uppgift att tillföra näringslivet
riskkapital - och inte främst att
förvalta pensionsmedlen på effektivast
möjliga sätt - finns en uppenbar risk
för sammanblandning av politiskt och
kommersiellt motiverat ägaruppträdande i
berörda bolag. Till yttermera visso
skall det i fråga om börsnoterade
riskkapitalbolag inte finnas någon övre
gräns för fondstyrelsens ägande. Det
innebär att AP-fonden faktiskt kan bli
majoritetsägare i sådant bolag.

Ett stort problem för de svenska
småföretagen är den låga soliditeten.
Åtgärder för att komma till rätta med
detta problem hör främst hemma på
skatteområdet.

En långsiktigt god
riskkapitalförsörjning kan bara skapas
genom förbättrade förutsättningar för
företagande, arbete och sparande i
Sverige. Regeringens påstådda avsikt att
förbättra riskkapitalförsörjningen visar
en dålig insikt i hur en företagare
fungerar. Företagare vill inte ha en
statlig jättefond som delägare. En
strävan inom näringspolitiken bör vara
att åstadkomma mer av ägarspridning i
stället för ett utökat institutionellt
ägande. Dessutom bör staten på skilda
sätt uppmuntra privat sparande i olika
former. Med ett högt sparande främjas
också tillgången till riskkapital.

Av det sagda framgår att utskottet
klart avstyrker regeringens förslag om
inrättande av en sjätte fondstyrelse och
därmed tillstyrker de tre aktuella
motionerna.

dels att utskottets hemställan under 1
bort ha följande lydelse:

1. beträffande en sjätte
fondstyrelse

att riksdagen med bifall till
motionerna 1995/96:N36, 1995/96:N37
yrkandena 1 och 3 och 1995/96:N38 och
med anledning av motion 1995/96:N37
yrkande 2

a) avslår det i proposition
1995/96:171 framlagda förslaget till
lag om ändring i lagen (1983:1092)
med reglemente för Allmänna
pensionsfonden såvitt avser dels 1,
26, 29, 31, 32, 36 och 43 §§, dels
ingressens första dels-sats, dels
punkterna 2 och 3 i
övergångsbestämmelserna,

b) som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört.

Regeringens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen
(1983:1092) med reglemente för Allmänna
pensionsfonden