En ny åklagarorganisation

Betänkande 2004/05:JUU11

Justitieutskottets betänkande2004/05:JUU11

En ny åklagarorganisation

---

Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition En ny
åklagarorganisation (prop. 2004/05:26) jämte tre motioner.
Regeringens förslag innebär att den centrala förvaltningsmyndigheten
Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom
åklagarorganisationen avvecklas och bildar en ny myndighet. Ekobrottsmyndigheten
omfattas inte av förändringen. Förslaget föranleder vissa följdändringar
i rättegångsbalken.
Organisationsförändringen planeras bli genomförd samtidigt som lagändringarna
föreslås träda i kraft, dvs. den 1 januari 2005.
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår
motionerna. I ärendet finns två reservationer (m resp. fp, kd) och två
särskilda yttranden (fp resp. v).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Åklagarorganisationen en myndighet
Riksdagen godkänner regeringens förslag till riktlinje för åklagarväsendets
organisation och antar regeringens förslag till lag om ändring i
rättegångsbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:26 punkterna
1 och 2 samt avslår motion 2004/05:Ju15 yrkandena 1 och 2.
Reservation 1 (m)

2. Ett fristående tillsynsorgan
Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju14.
Reservation 2 (fp, kd)

3. Jäv för åklagare
Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju13.

Stockholm den 25 november 2004
På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),
Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask
(m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Elisebeht Markström (s),
Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan
Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m), Joe Frans (s),
Leif Björnlod (mp) och Olle Sandahl (kd).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 2 april 2004 gav Riksåklagaren in rapporten Organisation för en
effektiv och hög lagföring till regeringen. I rapporten lämnades förslag
till en förändrad åklagarorganisation. Förslagen i propositionen bygger
på rapportens förslag och remissbehandlingen av den. Regeringen har
gjort bedömningen att det skulle sakna betydelse att höra Lagrådet över
förslagen.
Med anledning av propositionen har det väckts fyra motioner, Ju12-15.
Motion Ju12, vari yrkas att Ekobrottsmyndigheten skall avskaffas,
behandlar utskottet i budgetbetänkandet, betänkande 2004/05:JuU1.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att den centrala förvaltningsmyndigheten
Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom
åklagarorganisationen,
dvs. med undantag för Ekobrottsmyndigheten, skall avvecklas och bilda
en ny myndighet. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren.
Syftet med reformen är att förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten,
minska de administrativa kostnaderna för organisationen och att förbättra
verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Det övergripande
syftet är att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring.

I propositionen föreslås vidare vissa ändringar i rättegångsbalken till
följd av omorganisationen.
Reformen genomförs när lagändringarna föreslås träda i kraft, dvs. den
1 januari 2005.

Utskottets överväganden
En ny åklagarorganisation
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag om
riktlinje för åklagarväsendets organisation. Riktlinjen går ut på att de
sex regionala åklagarmyndigheterna och den centrala förvaltningsmyndigheten
Riksåklagaren avvecklas och att det bildas en ny myndighet den 1 januari
2005. Utskottet föreslår vidare att riksdagen antar regeringens förslag
till följdändringar i rättegångsbalken. Som en följd av detta föreslår
utskottet att riksdagen avslår en motion som går ut på att den regionala
nivån skall behållas. Härutöver föreslår utskottet att riksdagen avslår
motionsyrkanden om att inrätta ett fristående tillsynsorgan och om
särskilda jävsregler för åklagare. Här hänvisar utskottet till de
förändringar som planeras inom den nya åklagarorganisationen och till
pågående beredningsarbete.
Jämför reservationerna 1 (m) och 2 (fp, kd) samt särskilda yttrandena
1 (fp) och 2 (v).

Åklagarorganisationen en myndighet
Den nuvarande organisationen inom åklagarväsendet, som lades fast genom
en reform år 1996, har tre organisationsnivåer: en central, en regional
och en lokal nivå. Den centrala nivån består av Riksåklagaren, som är
central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Organisationen under
Riksåklagaren är indelad i sex åklagarregioner. I varje region finns en
åklagarmyndighet som leds av en överåklagare. Åklagarmyndigheterna är
självständiga myndigheter som bedriver åklagarverksamhet inom sina
respektive verksamhetsområden. Den lokala nivån består av de för närvarande
42 åklagarkamrarna som finns inom de sex regionala myndigheterna. Det
är på kamrarna som i princip all operativ åklagarverksamhet bedrivs.
Åklagarkamrarna leds av chefsåklagare.
I propositionen föreslås att myndigheten Riksåklagaren och de sex
regionala åklagarmyndigheterna avvecklas och att en ny myndighet bildas
den 1 januari 2005. Vidare föreslås vissa ändringar i rättegångsbalken.
Ändringarna är en följd av att överåklagare i den nya organisationen
inte kommer att vara myndighetschefer.
Härutöver redovisar regeringen i propositionen sin bedömning av hur
åklagarverksamheten bör organiseras i framtiden. Den nya myndigheten
bör enligt regeringen bestå av en central ledningsnivå och en lokal
operativ nivå. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren.
Tanken är att den centrala ledningsnivån skall ansvara för verksamhetsledning,
planering och samordning av den samlade verksamheten samt för övergripande
strategi- och policyfrågor. Inom den centrala administrationen kommer
bl.a. frågor om ekonomi, personal, utbildning och IT-stöd att ingå som
huvuduppgifter. Som en del av den centrala ledningsstrukturen kommer
det vidare enligt propositionen att inrättas ett antal nationella
utvecklingscenter. Dessa kommer att ledas av överåklagare. Verksamheten
vid dessa center kommer att inriktas mot rättslig utveckling, analys
och uppföljning av rättstillämpningen, arbetsmetoder, kunskapsuppbyggnad
m.m. Avsikten är att de nationella utvecklingscentrens ansvarsområden
skall utgå från brottsområden. Ett sådant område kan omfatta brott mot
person, ett annat förmögenhetsbrott jämte övriga brottsbalksbrott,
miljöbrott och korruption. Ett tredje ansvarsområde kan avse specialstraffrätt
med inriktning på narkotikabrott och smugglingsbrott. Slutligen kan ett
fjärde ansvarsområde ta sikte på förundersökningsledning och andra frågor
som är knutna till mängdbrottslighet samt brottsofferfrågor.
På den lokala nivån bör enligt regeringen de lokala åklagarkamrarna få
ett ansvar direkt under den centrala ledningen för all åklagarverksamhet
inom deras respektive verksamhetsområden. Åklagarnas behörighet bör
utvidgas till att omfatta hela landet. Den lokala organisationsnivån
påverkas i princip inte av den nya myndighetsstrukturen.
I motion Ju15 (m) yrkas avslag på förslaget. Motionärerna kritiserar bl.
a. den planerade ordningen med nationella utvecklingscenter. I motionen
förordas i stället att den nuvarande regionala nivån bibehålls som ett
instrument för ledning.
Utskottet vill inledningsvis understryka att all statlig verksamhet
skall bedrivas effektivt och rättssäkert. Myndigheterna inom åklagarväsendet
måste liksom rättsväsendets övriga myndigheter bedriva sin verksamhet
på ett sätt som säkerställer en effektiv brottsbekämpning med högt
ställda krav på kvalitet och rättssäkerhet.
Åklagarorganisationens huvuduppgift är att lagföra dem som har begått
brott. Trots olika satsningar är lagföringsnivån över en tioårsperiod
i stort sett oförändrad. En delförklaring är att en alltför stor andel
av de tillgängliga resurserna används till administrativ verksamhet.
Som regeringen anför kräver organisationen med sina sex självständiga
myndigheter och en central myndighet särskilda resurser som är ägnade
åt att klara den administration som följer av själva myndighetsstrukturen.
Ledningen och styrningen samt administrationen av åklagarverksamheten
bör kunna förenklas och effektiviseras genom att uppgifter som är
gemensamma för hela åklagarorganisationen hanteras på en enda plats inom
den.
Utskottet anser att den centrala ledningen och styrningen av den operativa
åklagarverksamheten bör kunna bli effektivare med den föreslagna
organisationsförändringen. Genom förslaget frigörs resurser som kan användas
för rättslig utveckling och operativ åklagarverksamhet. Det finns därför
skäl att välkomna regeringens förslag. Som Brottsförebyggande rådet
påpekat under remissbehandlingen av Riksåklagarens rapport ställer den
valda lösningen stora krav på kommunikation mellan den centrala nivån
och åklagarkamrarna.
När det gäller de nationella utvecklingscentren håller utskottet med
regeringen om att uppdelningen av ansvar mellan de olika nationella
utvecklingscentren bör kunna bidra till att en betydande kunskap rörande
skilda brottstyper samlas och utvecklas. På sikt bör en sådan organisation
kunna få betydelse för möjligheterna att åstadkomma en hög och effektiv
lagföring. Utskottet utgår från att frukterna av det arbete som kommer
att bedrivas på de nationella utvecklingscentren sprids i organisationen
- dessa center skall ju vara just nationella. Utskottet anser att det
metodutvecklingsarbete som bedrivs inom polisen inte utesluter att sådana
frågor hanteras också på de nationella utvecklingscentren. Att samverkan
kommer att ske på detta område ser utskottet som en självklarhet.
Sammantaget anser utskottet att en organisation med endast en myndighet
utgör en ändamålsenlig grund för att kunna skapa en effektivare och
mera rationell åklagarverksamhet med fortsatt höga krav på rättssäkerhet
och kvalitet i verksamheten. Utskottet ställer sig alltså bakom regeringens
förslag om att myndigheten Riksåklagaren och de sex regionala
åklagarmyndigheterna avvecklas samt att det bildas en ny myndighet. Utskottet
föreslår följaktligen att riksdagen godkänner denna riktlinje för
åklagarväsendets organisation och antar de föreslagna ändringarna i
rättegångsbalken. Det sagda innebär att motion Ju15 bör avslås av riksdagen.

Tillsyn m.m.
I motion Ju14 (kd) föreslås ett helt fristående tillsynsorgan för
åklagarorganisationen. I motion Ju13 (v) förordas en utredning av reglerna
om jäv för åklagare.
Som framgått ovan ställer sig utskottet bakom det organisationsförslag
som läggs fram i propositionen. En grundtanke i förslaget är att de
nationella utvecklingscentren inom respektive ansvarsområde skall ha
hand om tillsyns- och överprövningsverksamheten och att ansvaret för
detta skall åvila den överåklagare som är chef vid centret. Det ansvaret
följer av bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångsbalken. Inom det
centrala myndighetskansliet kommer det dessutom att inrättas en funktion
för systematisk tillsyn, överprövningsverksamhet och handläggning av
klagomål mot anställda inom åklagarväsendet. I likhet med regeringen
anser utskottet att denna organisation skapar goda förutsättningar för
en mer enhetlig rättstillämpning.
Utskottet kan således konstatera att de förändringar som aviseras i
propositionen är ägnade att förbättra tillsynen inom åklagarväsendet.
Detta utesluter naturligtvis inte att ytterligare förbättringar kan
komma att behövas. Här noterar utskottet dock att Kommittén om tillsynen
över polis och åklagare i sitt betänkande Förstärkt granskning av polis
och åklagare (SOU 2003:41) gjort bedömningen att de brister i tillsynen
som kommittén funnit kan åtgärdas inom ramen för den nuvarande organisationen.
Vid en samlad bedömning anser kommittén inte att det finns skäl att
inrätta ett särskilt tillsynsorgan. Som utskottet ser det får beredningen
av kommitténs betänkande utvisa om det finns något behov av ytterligare
förändringar. Någon åtgärd från riksdagen är för närvarande inte påkallad
beträffande tillsynen inom åklagarorganisationen. Utskottet föreslår
att riksdagen avslår motion Ju14.
När det sedan gäller frågan om jäv för åklagare noterar utskottet att
en åklagare inte får ta befattning med förundersökning, åtal för visst
brott eller annan åtgärd enligt rättegångsbalken om det för honom eller
henne beträffande brottet finns en omständighet som skulle utgöra jäv
mot domare. Detsamma gäller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter.
Jäv får inte grundas på åtgärd som en åklagare har vidtagit på tjänstens
vägnar, eller gärning som förövats mot honom i tjänsten. Prövningen av
jävsfrågor ankommer - med de ändringar som utskottet tillstyrkt i det
föregående - på överåklagare. Riksåklagaren prövar dock jäv mot vice
riksåklagaren, biträdande åklagare till riksåklagaren, överåklagare och
vice överåklagare. Jäv mot riksåklagaren prövas av honom eller henne.
Utskottet har inhämtat att avsikten är att frågan om vilken överåklagare
som skall ha till uppgift att besluta i jävsfrågor skall regleras i en
arbetsordning inom åklagarväsendet.
Utskottet anser att de förbättringar som redovisats ovan beträffande
tillsyn m.m. borgar för att de materiella reglerna om jäv - som såvitt
utskottet känner till inte medfört några tillämpningssvårigheter -
tillämpas med vederbörlig hänsyn tagen till att det här handlar om
åklagares verksamhet. Utskottet noterar också att det inom Justitiedepartementet
pågår arbete med att utforma direktiv till en utredning som planeras få
i uppdrag att ta fram ett förslag på ett fristående utredningsorgan för
handläggning av brottsutredningar mot poliser och åklagare. Utskottet
ser alltså - i likhet med vad utskottet tidigare uttalat i denna fråga
(senast bet. 2003/04:JuU14 s. 28 f) - inget behov av att utreda frågan
om en särskild lagreglering av jäv mot åklagare. Med det anförda föreslår
utskottet att riksdagen avslår motion Ju13.
Övrigt
Förslagen i propositionen innebär att åklagarväsendet bildar en myndighet.
Det kan därför ifrågasättas om det finns skäl att i lag meddela
föreskrifter om sådant som rör den interna fördelningen av ansvar inom den
nya myndigheten. Detsamma gäller frågor om vilka personalkategorier som
kan förekomma. Utskottet noterar att Lagrådet tidigare (prop. 2003/04:78,
bilaga 4) uttalat att reglerna om olika åklagares behörighet är
komplicerade och svåröverskådliga och att de sakliga lösningarna på flera
punkter förefaller diskutabla. Lagrådet har framhållit att det är
önskvärt att reglerna snarast blir föremål för en grundlig översyn.
Utskottet utgår från att en sådan översyn kommer till stånd.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Åklagarorganisationen en myndighet, punkt 1 (m)
av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till riktlinje för
åklagarväsendets organisation och regeringens förslag till lag om ändring
i rättegångsbalken samt tillkännager för regeringen som sin mening vad
som anförs i reservationen om åklagarorganisationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2004/05:Ju15 yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition
2004/05:26 punkterna 1 och 2.
Ställningstagande
Vi anser att det finns rationaliseringsvinster med att avveckla
myndigheterna inom åklagarväsendet. Vi ställer oss således bakom denna
enmyndighetslösning. De resurser som kan frigöras med en sådan förändring
bör dock användas på ett helt annat sätt än till att inrätta nationella
utvecklingscenter. Vi ifrågasätter om metodutvecklingsarbetet skall
bedrivas på det sätt som föreslås i regeringens proposition. Vi menar
att metodutvecklingen bör ske inom polisen men i nära samverkan med
åklagarmyndigheten. Frågor om rättsutvecklingen bör hållas samman hos
Riksåklagaren och inte splittras upp genom att fördelas på olika enheter
ute i landet.
Vi förordar alltså att de nuvarande regionala nivåerna behålls även
inom den nya myndigheten, främst för att underlätta styrningen av
åklagarverksamheten. Vid den regionala nivån skall även vissa personalfrågor
hanteras. Vidare skall respektive regional nivå arbeta för att utveckla
samarbetet med polisen, främst vad gäller det löpande operativa arbetet.
Vid denna regionala nivå skall även överprövningsverksamheten hanteras.
Arbetet vid respektive region skall ledas av en överåklagare. Vi anser
alltså att regeringens förslag bör avslås samt att regeringen bör ges
i uppdrag att återkomma till riksdagen med ett nytt organisationsförslag
med den inriktning vi nu förordat.

2. Ett fristående tillsynsorgan, punkt 2 (fp, kd)
av Johan Pehrson (fp), Torkild Strandberg (fp) och Olle Sandahl (kd).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om ett fristående tillsynsorgan. Därmed bifaller
riksdagen motion 2004/05:Ju14.
Ställningstagande
Vi anser att det är principiellt tveksamt att en myndighet utövar tillsyn
över sig själv. En sådan ordning riskerar att skada förtroendet för
verksamheten. Vi förordar därför ett fristående tillsynsorgan för
åklagarväsendet. Ett sådant organ bör även kunna utöva tillsyn över
polisväsendet.
Vi noterar att det pågår arbete med att förbereda direktiv till en
utredning om hur förundersökningar mot poliser och åklagare skall handläggas.
Inom ramen för den utredningen bör även frågan om tillsyn tas upp.
Regeringen bör ges i uppdrag att beakta det nu anförda vid beredningen
av direktiven till utredaren.

Särskilda yttranden

1. Åklagarorganisationen en myndighet, punkt 1 (fp)
Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp) anför:
Vi har med anledning av den nu aktuella propositionen väckt motion Ju12.
I den tar vi upp frågan om att lägga ner Ekobrottsmyndigheten. Eftersom
motionen i stället kommer att behandlas i budgetärendet hänvisar vi här
till vårt särskilda yttrande som fogas till utskottets betänkande
2004/05:JuU1.

2. Jäv för åklagare, punkt 3 (v)
Rolf Olsson (v) anför:
Jag anser att det är viktigt att åklagarverksamheten åtnjuter ett högt
förtroende. I det sammanhanget spelar jävsreglerna en viktig roll. Jag
utgår från att den satsning på en särskild funktion i det centrala
myndighetskansliet som skall ha till uppgift att bl.a. utöva systematisk
tillsyn och att handlägga klagomål mot anställda inom åklagarväsendet
bidrar till att jävsreglerna får genomslag i praktiken. Jag har därför
valt att inte reservera mig till förmån för motion Ju13.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:26 En ny åklagarorganisation:

1. Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag
till riktlinje för åklagarväsendets organisation.
2. Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i rättegångsbalken.
Följdmotioner
2004/05:Ju13 av Rolf Olsson m.fl. (v):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att frågan om regler för åklagares jäv bör utredas.
2004/05:Ju14 av Olle Sandahl m.fl. (kd):
Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag om
en helt fristående tillsynsorganisation vad gäller den nya
åklagarorganisationen.

2004/05:Ju15 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen avslår regeringens förslag till riktlinje för
åklagarväsendets organisation.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att inrätta en central åklagarmyndighet med reformerade
regionala instanser.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag