En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor

Betänkande 2009/10:UbU23

2009/10:UbU23 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor

Utbildningsutskottets betänkande

2009/10:UbU23

En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor tillsammans med en motion som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen lämnar regeringen förslag och gör bedömningar som syftar till att öka friheten för statliga universitet och högskolor inom ramen för den nuvarande myndighetsformen. Skälen är bl.a. att lärosätenas frihet och självbestämmande enligt regeringens bedömning behöver öka för att Sverige ska kunna bedriva utbildning och forskning av internationellt konkurrenskraftig kvalitet.

Förslagen och bedömningarna i propositionen innebär långtgående avregleringar när det gäller organisation, läraranställningar och utbildning. Utöver det som gäller för styrelse och rektor föreslås att lärosätena själva ska få bestämma sin interna organisation. Beslut i vissa frågor som kräver en bedömning av utbildning och forskning ska dock fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Studentinflytandet ska också tryggas.

När det gäller läraranställningar ska det i högskolelagen (1992:1434) anges att det för utbildning och forskning ska finnas professorer och lektorer anställda som lärare. Regeringen bedömer att lärosätena därutöver själva bör få bestämma vilka kategorier av lärare som ska anställas och vilka möjligheter till befordran som ska finnas för lärarna. Riksdagens tidigare ställningstagande om att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor föreslås inte längre gälla.

Vidare bör flera av de särskilda reglerna i högskoleförordningen (1993:100) om tidsbegränsade anställningar avskaffas.

När det gäller utbildningen görs bedömningen att vissa grundläggande bestämmelser bör finnas kvar, men att detaljregleringen av utbildningen i övrigt bör minska.

De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

I propositionen gör regeringen även bedömningen att vissa av de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för statliga universitet och högskolor behöver ses över och anpassas till de särskilda förhållanden som gäller inom utbildning och forskning.

Vidare redovisar regeringen sin syn på resultatstyrningen inom högskoleområdet.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avslår motionen. I betänkandet finns två reservationer (s, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Högskolans interna organisation och läraranställningar

Riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434), och lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, dels godkänner att riksdagens tidigare ställningstagande om att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor inte längre ska gälla (avsnitt 7.5). Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:149 punkterna 1–3 och avslår motion 2009/10:Ub11 yrkande 1.

Reservation 1 (s, mp)

2.	Reviderat förslag till ökad frihet för universitet och högskolor
	Riksdagen avslår motion 2009/10:Ub11 yrkande 2.

Reservation 2 (s, mp)

Stockholm den 27 maj 2010

På utbildningsutskottets vägnar

Sofia Larsen

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sofia Larsen (c), Marie Granlund (s), Mats Gerdau (m), Mikael Damberg (s), Betty Malmberg (m), Agneta Lundberg (s), Tina Acketoft (fp), Louise Malmström (s), Fredrik Schulte (m), Patrik Forslund (m), Thomas Strand (s), Ulrika Carlsson i Skövde (c), Mahmood Fahmi (m), Caroline Helmersson-Olsson (s), Eva Johnsson (kd) och Lage Rahm (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor tillsammans med en motion som väckts med anledning av propositionen.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2 och en redovisning av motionen i bilaga 1.

Bakgrund

Genom beslut den 22 november 2007 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till en eller flera verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor (dir. 2007:158). Utredningen antog namnet Autonomiutredningen. Utredningen redovisade sitt betänkande Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) i december 2008. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (dnr U2008/8128/UH).

Genom beslut den 26 maj 2009 förordnade chefen för Utbildningsdepartementet en expertgrupp inom Utbildningsdepartementet (dnr U2009/3376/SAM) med uppgift att bistå departementet i beredningen av förslagen i betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104).

Genom beslut den 27 april 2006 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av dagens befattningsstruktur vid universitet och högskolor (dir. 2006:48). Utredningen antog namnet Befattningsutredningen. Regeringen beslutade den 14 juni 2007 om förlängd tid för uppdraget genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:82). Utredningen redovisade sitt betänkande Karriär för kvalitet (SOU 2007:98) i december 2007. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (dnr U2007/7970/UH).

Inom Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) har en promemoria utarbetats med förslag till ökad organisatorisk frihet för statliga universitet och högskolor, m.m. (dnr U2010/222/UH). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (dnr U2010/222/UH).

Genom beslut den 22 april 2004 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen (dir. 2004:49). Utredningen antog namnet Resursutredningen. Regeringen beslutade den 17 februari 2005 om förlängd tid för uppdraget genom tilläggsdirektiv (dir. 2005:24). Utredningen redovisade sitt delbetänkande Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48) i maj 2005. I denna proposition behandlas utredningens förslag om examensmål. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (dnr U2005/5237/UH).

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnar regeringen förslag och gör bedömningar som syftar till att öka friheten för statliga universitet och högskolor inom ramen för den nuvarande myndighetsformen.

Förslagen och bedömningarna i propositionen innebär långtgående avregleringar när det gäller organisation, läraranställningar och utbildning. Utöver det som gäller för styrelse och rektor föreslås att lärosätena själva ska få bestämma sin interna organisation. Beslut i vissa frågor som kräver en bedömning av utbildning och forskning ska dock fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Studentinflytandet ska också tryggas.

När det gäller läraranställningar ska det i högskolelagen (1992:1434) anges att det för utbildning och forskning ska finnas professorer och lektorer anställda som lärare. Regeringen bedömer att lärosätena därutöver själva bör få bestämma vilka kategorier av lärare som ska anställas och vilka möjligheter till befordran som ska finnas för lärarna. Riksdagens tidigare ställningstagande om att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor föreslås inte längre gälla.

Vidare bör flera av de särskilda reglerna i högskoleförordningen (1993:100) om tidsbegränsade anställningar avskaffas.

När det gäller utbildningen görs bedömningen att vissa grundläggande bestämmelser bör finnas kvar, men att detaljregleringen av utbildningen i övrigt bör minska.

De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

Utskottets överväganden

Avregleringar avseende universitet och högskolor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag om att självbestämmandet för statliga universitet och högskolor bör öka inom ramen för myndighetsformen och avslår motionsyrkandena.

Ett universitet eller en högskola ska besluta om sin interna organisation utöver styrelse och rektor, om inte något annat är föreskrivet. När universitetet eller högskolan beslutar om sin organisation ska två bestämmelser om akademisk kompetens vid beslutsfattande och studentinflytande gälla. Bestämmelserna i högskolelagen (1992:1434) om fakultetsnämnd och särskilda organ ska upphöra att gälla.

Jämför reservationerna 1 (s, mp) och 2 (s, mp).

Propositionen

Regeringen har i olika propositioner under de senaste åren gjort bedömningen att den politiska styrningen ska minska och att universiteten och högskolorna ska ges ett ökat självbestämmande över sin verksamhet. Det finns flera skäl för detta. För det första anser regeringen att ökad frihet är viktigt med hänsyn till universitetens och högskolornas särskilda roll i samhället. För det andra ser regeringen ökad frihet som ett sätt att åstadkomma hög kvalitet i verksamheten. För det tredje behöver universitet och högskolor ökad frihet för att både kunna samverka och konkurrera effektivt i dagens globaliserade och föränderliga värld.

Större självbestämmande inom myndighetsformen

Självbestämmandet för statliga universitet och högskolor bör öka inom ramen för myndighetsformen.

Universitet och högskolor måste ges de bästa förutsättningarna för att kunna bedriva sin verksamhet framgångsrikt.

Regeringens utgångspunkt är att högskoleregleringen bör begränsas till lärosätenas kärnverksamhet – utbildning och forskning samt samverkan som är en integrerad del av verksamheten – i frågor där staten har ett tydligt intresse att styra. Dit hör kvalitet i utbildning och forskning, ansvarsutkrävande samt rättssäkerhet för studenter. Sammanfattningsvis är utgångspunkterna för regeringens överväganden i propositionen att författningsregler för högskoleverksamheten kan vara motiverade när dessa syftar till att

1.    garantera frihet i forskning och utbildning

2.    ange grundläggande mål och centrala begrepp för verksamheten

3.    säkra kvaliteten i verksamheten

4.    tydliggöra ansvarsförhållanden

5.    värna rättssäkerheten för studenter

6.    möjliggöra vissa särlösningar i förhållande till övriga statliga myndigheter

7.    garantera öppenhet och insyn i offentligt finansierad verksamhet.

Ökad frihet att utforma den interna organisationen

Ett universitet eller en högskola ska besluta om sin interna organisation utöver styrelse och rektor, om inte något annat är föreskrivet. När universitetet eller högskolan beslutar om sin organisation ska två bestämmelser om akademisk kompetens vid beslutsfattande och studentinflytande gälla. Bestämmelserna i högskolelagen om fakultetsnämnd och särskilda organ ska upphöra att gälla.

Regeringen föreslår sammanfattningsvis att varje universitet och högskola ska besluta om sin interna organisation utöver styrelse och rektor. En bestämmelse med denna innebörd föreslås föras in i 2 kap. 5 § högskolelagen. Detta förutsätter att dagens bestämmelser i 2 kap. 5 och 6 §§ högskolelagen om fakultetsnämnder och särskilda organ inte finns kvar. De föreslås därför upphöra att gälla. Motsvarande avreglering bör göras i förordningar som ansluter till högskolelagen. Om något annat är föreskrivet, ska dock inte universitet och högskolor besluta om sin organisation.

Vissa beslut kräver akademisk kompetens

Regeringen föreslår att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om besluten kräver en bedömning av

–     uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen eller

–     organisation av eller kvalitet i såväl forskningen som det konstnärliga utvecklingsarbetet.

Om bedömningen ska göras av en grupp av personer, ska majoriteten av personerna i gruppen ha vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Styrelsen får dock besluta att en sådan majoritet inte behövs, om det finns särskilda skäl.

Studenternas inflytande

I propositionen föreslår regeringen att studenterna ska ha rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vem som utser representanter för studenterna.

Detta föreslås anges i en ny 2 kap. 7 § högskolelagen. Rätten till representation enligt förslaget ska gälla alla beslut och all beredning som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation och inte bara vid sådant beslutsfattande som omfattas av kravet på vetenskaplig eller konstnärlig kompetens enligt den föreslagna 2 kap. 6 § högskolelagen.

Regeringen bedömer att studenterna bör ha rätt att vara representerade med minst tre ledamöter, om de beslut som kräver en bedömning av dels uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, dels organisation av eller kvalitet i såväl forskningen som det konstnärliga utvecklingsarbetet ska fattas av en grupp av personer. Antalet studentrepresentanter i en sådan grupp bör dock få vara lägre om det finns särskilda skäl med hänsyn till antalet personer i gruppen. För övriga beslutande och beredande grupper bör inget minsta antal studentrepresentanter föreskrivas. Om beslut ska fattas eller beredning genomföras av en enda person, bör liksom i dag information lämnas till och samråd ske med studentrepresentant i god tid före beslut respektive slutförande av beredningen.

Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan

Regeringen föreslår en lagändring i högskolelagen med den innebörden att regeringen meddelar särskilda föreskrifter om sammansättningen av styrelse vid Sveriges lantbruksuniversitet och vid Försvarshögskolan samt om en nämnd för forskning och utbildning vid Försvarshögskolan.

En avreglerad organisation

Mot bakgrund av att universitet och högskolor i propositionen föreslås få besluta om sin interna organisation utöver styrelse och rektor, bedömer regeringen att det inte längre kommer att finnas något behov av att meddela föreskrifter om försöksverksamhet som avviker från de kvarvarande organisatoriska bestämmelserna i högskolelagen. Möjligheten att meddela sådana föreskrifter enligt 5 kap. 7 § högskolelagen föreslås därför utgå.

Regeringens bedömning är att universitet och högskolor själva bör få besluta om organisationen för sådan verksamhet som i dag bedrivs i form av särskilda inrättningar med egen förordning. I de fall där det finns ett klart nationellt intresse är det enligt regeringens mening främst naturligt att berörda lärosäten etablerar ett samarbete för att gemensamt driva en sådan verksamhet. Det är också möjligt för regeringen att ge ett särskilt uppdrag till ett eller flera lärosäten att bedriva en viss verksamhet.

Rektor och rektors ställföreträdare

För anställning som rektor bör det enligt regeringens bedömning i förordning ställas krav på kompetens motsvarande professor och lektor.

Rektor bör ha en ställföreträdare som tjänstgör i rektors ställe när han eller hon inte är i tjänst. Samma behörighetskrav bör gälla för ställföreträdaren som för rektor. Bestämmelser i förordning om prorektor bör upphöra att gälla.

Rektorer och styrelseledamöter

Regeringen föreslår i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) att kravet på svenskt medborgarskap för bl.a. chef för en myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller för en ledamot av en sådan myndighet eller dess styrelse inte längre ska ställas i regeringsformen. Behovet av krav på svenskt medborgarskap får enligt propositionen bedömas från område till område, och i den utsträckning det finns skäl för sådana krav ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter.

Ett genomförande av förslaget i propositionen En reformerad grundlag skulle göra det möjligt att anställa utländska medborgare som rektor och att utse utländska medborgare till styrelseledamöter vid svenska universitet och högskolor. Regeringen anser att det skulle vara mycket positivt om denna möjlighet öppnas för svenska lärosäten och avser inte att, om förslaget genomförs, ställa krav på svenskt medborgarskap för rektorer och styrelseledamöter vid statliga universitet och högskolor.1 [ Prop. 2009/10:80 behandlas i riksdagens bet. 2009/10:KU19. Planerad behandling i kammaren 2010-05-27.]

Gemensamma beslutsorgan

Regeringens bedömer att möjligheten att skapa gemensamma beslutsorgan för statliga universitet och högskolor bör utredas. Det bör också utredas hur statliga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare kan samverka på liknande sätt.

Andra avregleringar

Regeringen bedömer att även andra avregleringar bör göras som rör minskad detaljreglering av utbildningen och uppdragsutbildning.

Regeringens bedömning är att vissa grundläggande bestämmelser om utbildningen bör finnas kvar i de förordningar som ansluter till högskolelagen. När det gäller bestämmelser om utbildningen och examina är det enligt regeringen viktigt att värna frågor som avser kvalitet i utbildningen och frågor som har med studenters rättssäkerhet att göra. Vissa utbildningar utgör också krav för behörighet att utöva ett särskilt yrke. I övrigt bör detaljregleringen av utbildningen minska när det gäller t.ex. studieplaner.

Universitet och högskolor bör på uppdrag av myndigheter få anordna uppdragsutbildning även för andra än anställda hos uppdragsgivaren.

Upplysningsbestämmelser

Regeringen föreslår att upplysningsbestämmelsen om diskrimineringslagen (2008:567) i 1 kap. 5 a § högskolelagen och motsvarande upplysningsbestämmelse i 3 a § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska upphöra att gälla.

Regeringens bedömning är att bestämmelser som upplyser om innehållet i eller hänvisar till andra författningar eller innebär en dubbelreglering så långt som möjligt bör utgå ur högskoleförordningen och övriga förordningar som ansluter till högskolelagen.

Enskilda utbildningsanordnare

Det finns även enskilda utbildningsanordnare som får utfärda statligt reglerade examina. Styrningen av dessa sker genom bl.a. lagen om tillstånd att utfärda vissa examina och de avtal som i vissa fall har ingåtts mellan staten och utbildningsanordnaren. Regeringen avser att i särskild ordning se över styrningen av verksamheten vid dessa utbildningsanordnare i syfte att minska den statliga styrningen. Det finns bl.a. ett behov av att se över befintliga avtal.

Genomförande och ikraftträdande

De förändringar av regleringen av den interna organisationen som föreslås i propositionen innebär att de universitet och högskolor som så önskar ges möjlighet att förändra sin organisation. Varje lärosäte kan självt välja hur omfattande förändringsarbete man vill genomföra. Inför ikraftträdandet behöver dock lärosätet ta beslut om den interna organisationen och ansvarsfördelningen även om få eller inga förändringar görs.

Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna om högskolans interna organisation i 2 kap. högskolelagen ska träda i kraft den 1 januari 2011. Bestämmelsen om försöksverksamhet i 5 kap. högskolelagen föreslås upphöra att gälla fr.o.m. samma datum.

Förordningar som ansluter till högskolelagen bör ändras till följd av de föreslagna lagändringarna. Därutöver kommer konsekvensändringar att krävas i en rad andra författningar till följd av att begreppen fakultetsnämnd och särskilda organ föreslås utmönstras ur högskolelagen. Bestämmelser i förordningarna bör gälla fr.o.m. samma tidpunkt som de nya bestämmelserna i högskolelagen.

Bestämmelser som upplyser om diskrimineringslagen i 1 kap. högskolelagen respektive i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina föreslås upphöra att gälla vid utgången av 2010.

Motionen

Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet yrkar i sin gemensamma motion Ub11 yrkande 1 i denna del avslag på regeringens proposition 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor och begär i yrkande 2 i denna del samma motion att riksdagen ska göra ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till riksdagen med ett nytt och reviderat förslag till ökad frihet för universitet och högskolor.

De anser att staten även fortsättningsvis ska ta ett huvudansvar för forskning och högre utbildning och att de statliga lärosätena ska fortsätta att vara en del av staten. De är positiva till en minskad detaljreglering av verksamheten och organisationen vid universitet och högskolor. De anser emellertid att regeringen går för långt när det gäller avregleringar så att både rättssäkerheten och kvaliteten i utbildning och forskning riskeras. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet ger i motionen sin syn på de aktuella frågeställningarna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag om avregleringar för universitet och högskolor och avslår motionsyrkandena.

Utskottet har vid flertalet tillfällen under mandatperioden uttalat att de svenska lärosätena måste ges de bästa förutsättningarna för att Sverige ska kunna fortsätta utvecklas som en ledande utbildnings- och forskningsnation (se t.ex. bet. 2009/10:UbU13). För att Sverige ska kunna klara den internationella konkurrensen krävs utbildning och forskning i världsklass.

Redan under den förra borgerliga regeringen genomfördes viktiga förändringar inom högskolesektorn. Högskolereformen 1993 syftade till en kraftig avreglering jämfört med 1977 års högskolelagstiftning. Reformen var inriktad på att öka den akademiska friheten, och ett antal principer grundlades som är fortsatt giltiga. Sedan 1993 har det dock skett en återreglering inom många områden.

Sedan 2006 har riksdagen och regeringen genomfört en rad reformer för att höja kvaliteten i utbildningen och ge lärosätena större självständighet. Utskottet anser i likhet med regeringen att ökad handlingsfrihet är en förutsättning för att universitet och högskolor ska kunna bedriva sin verksamhet framgångsrikt i en internationell och konkurrensutsatt sektor. Att vidga det akademiska självstyret och ge lärosätena stärkt autonomi är väsentligt och blir ett bärande inslag. Det är dessutom en viktig principfråga med hänsyn till universitets och högskolors grundläggande uppgift att vara en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen.

Utskottet anser att universitet och högskolor bör ha större frihet från reglering av riksdagen och regeringen att utforma sin interna organisation på det sätt som bäst passar varje lärosätes förutsättningar och behov. Det är enligt utskottets mening av betydelse inte minst för att de svenska lärosätena ska kunna möta snabba förändringar i omvärlden.

Enligt förslaget ska sammanfattningsvis ett universitet eller en högskola besluta om sin interna organisation, förutom när det gäller styrelse och rektor. När ett universitet eller en högskola beslutar om sin organisation ska alltid två principer beaktas. Beslut som kräver en viss, kvalificerad bedömning ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Det kollegiala beslutsfattandet får därmed också framgent en stark position. Studenterna ska ha rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Utskottet delar de överväganden och bedömningar som regeringen gjort om avregleringar i högskolans interna organisation.

Förslag och överväganden i propositionen utgår från att statliga universitet och högskolor fortsätter att vara statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen avser att återkomma till frågan om ytterligare åtgärder för ökad frihet för universitet och högskolor.

Läraranställningar vid universitet och högskolor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen tillstyrker regeringens förslag om att regeringen ska meddela föreskrifter om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av professorer och lektorer samt godkänner att riksdagens tidigare ställningstagande om att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor inte längre ska gälla och avslår motionsyrkandena.

Jämför reservationerna 1 (s, mp) och 2 (s, mp).

Propositionen

Lärarkategorier

Regeringens föreslår att det för utbildning och forskning ska finnas professorer och lektorer anställda som lärare vid universitet och högskolor. Professor ska vara den främsta anställningen som lärare. En professor som anställs för adjungering vid en högskola ska ha benämningen adjungerad professor.

Regeringen bedömer att universitet och högskolor själva bör få bestämma vilka kategorier av lärare, utöver professorer och lektorer, som bör anställas vid lärosätet.

Behörighet, bedömningsgrunder och befordran

Riksdagens tidigare ställningstagande att en tillsvidareanställd lektor som är behörig att anställas som professor ska anställas som professor ska inte längre gälla.

Som anförts ovan ska anställning som professor ses som den främsta anställningen som lärare. Det är därför av vikt att denna befattning är likartad vid samtliga statliga universitet och högskolor. De behörighetskrav som ska gälla för att kunna bli anställd som professor bör därför enligt regeringen föreskrivas i författning och det bör ankomma på regeringen att meddela sådana föreskrifter. Så är redan fallet i dag när det gäller behörighetsregler för professorer inom konstnärlig verksamhet. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om vem som kan bli anställd som professor ska utgå ur högskolelagen och att det i stället upplysningsvis ska anges att det är regeringen som meddelar föreskrifter om de behörighetskrav som ska gälla vid anställning av professor. Vidare föreslås att det upplysningsvis ska anges att regeringen meddelar föreskrifter om de bedömningsgrunder som ska gälla vid anställningen. Några ändringar i behörighetskraven för professorer avser regeringen inte att göra. Som en konsekvens av att professor är den främsta läraranställningen ska det ställas höga krav för att anställas som professor. Endast den som visat såväl vetenskaplig som pedagogisk skicklighet bör få anställas som professor.

Regeringen föreslår att motsvarande ska gälla vid anställning av lektorer, dvs. att det är regeringen som meddelar föreskrifter om behörighetskrav och bedömningsgrunder och att den reglering som rör behörighetskrav för lektorer ska utgå ur högskolelagen. Regeringen anser inte heller att det bör göras några större förändringar vad gäller behörighetskraven för lektorer. För att anställas som lektor bör det även fortsättningsvis ställas krav på doktorsexamen eller motsvarande vetenskaplig kompetens eller annan yrkesskicklighet. I fråga om lektorer inom konstnärlig verksamhet bör dock i stället gälla att den som har visat konstnärlig skicklighet eller har någon annan yrkesskicklighet är behörig att anställas som lektor. Utöver nämnda krav bör krav på pedagogisk skicklighet ställas. Däremot anser inte regeringen att det längre bör regleras i författning hur en sådan skicklighet ska ha uppnåtts. Det bör därför inte i högskoleförordningen ställas krav på att vederbörande ska ha genomgått högskolepedagogisk utbildning eller på annat sätt förvärvat motsvarande kunskaper. Det finns dock inte något som hindrar att universitet och högskolor beslutar att ställa krav på högskolepedagogisk utbildning eller motsvarande vid anställning av lektorer.

Anställningsförfarandet

Regeringen bedömer att kvinnor och män bör vara jämställt representerade bland dem som deltar i beredningen av ärenden som rör anställning av lärare. Som grund för rekryteringsförfarandet bör det finnas en kravprofil. Vid anställning av professor bör ett sakkunnigutlåtande om de sökandes skicklighet hämtas in, om det inte är uppenbart obehövligt för en prövning av skickligheten. En professor bör kunna kallas till en anställning utan någon föregående information om en ledig anställning som professor. Universitet och högskolor bör i övrigt själva få besluta hur beredningen av ärenden som rör anställning av lärare bör gå till.

Tidsbegränsade anställningar

Regeringens bedömning är att lärare inom konstnärlig verksamhet, adjungerade professorer och gästprofessorer även fortsatt bör kunna anställas på viss tid enligt de särskilda reglerna om tidsbegränsade anställningar i högskoleförordningen (1993:100). Övriga tidsbegränsade anställningar som regleras i högskoleförordningen bör utgå.

En tidsbegränsad anställning som adjungerad professor bör inte längre vara begränsad till en tid om högst sex år.

Förordningen (2000:1472) om anställningar beslutade av forskningsråd bör upphävas.

Anpassningar till gällande allmänna arbetsrättsliga regelverk

Vissa av bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd om förfaranden och påföljder vid regelöverträdelser bör gälla även för anställningar som grundar sig på högskoleförordningen.

Genomförande och ikraftträdande

De föreslagna bestämmelserna om professorer och andra lärare i 3 kap. högskolelagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2011 och bestämmelsen i 3 kap. 5 § högskolelagen föreslås upphöra fr.o.m. samma tidpunkt. Vidare avser regeringen att meddela föreskrifter med anledning av de förslag och bedömningar som har redovisats i propositionen i sådan tid att de kan börja tillämpas tillsammans med de föreslagna ändringarna i högskolelagen. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att lärare, vars anställningar har ingåtts i enlighet med nu gällande bestämmelser, så långt som möjligt tillförsäkras samma ställning och rättigheter som vid anställningens ingående. Därför behövs övergångslösningar. Det gäller t.ex. bestämmelser som rör tidsbegränsade anställningar.

Motionen

Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet anför i sin gemensamma motion Ub11 yrkandena 1 och 2, båda i denna del, uppfattningen att staten inte behöver detaljreglera hur befattningsstrukturen ska se ut. Möjlighet till olikheter och anpassning till lärosätets speciella inriktning måste finnas. Lärosätena bör bl.a. ges ökad självbestämmanderätt men också åläggas att fastställa tydliga och transparenta regelverk kring tjänstetillsättningarna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag om att regeringen ska meddela föreskrifter om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av professorer och lektorer, godkänner att riksdagens tidigare ställningstagande att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor inte längre ska gälla och avslår motionsyrkandena.

Utskottet håller med regeringen om att universitetens och högskolornas frihet och ansvar när det gäller läraranställningar bör öka. Syftet är att öka flexibiliteten i systemet så att lärosätena kan finna lösningar som passar deras förutsättningar och behov och som dessutom kan förändras i takt med förändringar i omvärlden. Med en ökad frihet följer också krav på ett ökat ansvarstagande men också större möjligheter till ett aktivt arbetsgivaransvar. Den detaljreglering av läraranställningar som finns i högskoleregelverken bör enligt utskottet bli mindre omfattande.

Ur ett nationellt perspektiv är det viktigt att befattningsstrukturerna vid universitet och högskolor säkerställer utbildning och forskning av högsta kvalitet. Utskottet delar regeringens utgångspunkt att det dock är universiteten och högskolorna själva som är bäst lämpade att avgöra vad som krävs för att säkerställa personalförsörjningen inom undervisning och forskning.

Vissa ekonomiska frågor och resultatstyrning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen delar regeringens bedömning att vissa ekonomiska frågor bör ses över och regeringens bedömningar om mål, uppföljning och kvalitetskontroll och avslår motionsyrkandet.

Jämför reservation 2 (s, mp).

Propositionen

Vissa ekonomiska frågor

Statliga universitet och högskolor har att tillämpa ett allmänt regelverk för myndigheter på det ekonomiadministrativa området, de s.k. EA-bestämmelserna. Lärosätena har dock medgetts vissa undantag eller fått vissa särskilda bemyndiganden i förhållande till EA-bestämmelserna.

De undantag och särskilda bemyndiganden som universitet och högskolor hittills har fått när det gäller EA-bestämmelserna är enligt regeringens bedömning emellertid inte tillräckliga för högskolesektorns behov. Villkoren måste därför ses över ytterligare i flera avseenden så att universitet och högskolor kan samverka snabbare och mer flexibelt med andra aktörer, inte minst också för att forskningsresultat bättre ska kunna omsättas i kommersiell verksamhet. Det måste även skapas bättre förutsättningar för universitet och högskolor att skaffa sig en mer mångsidig finansieringsbas.

I syfte att bättre anpassa de ekonomiadministrativa regelverken till lärosätenas särskilda behov och förutsättningar avser regeringen att se över möjligheterna för universitet och högskolor att

–     i ökad utsträckning ta emot donationsegendom

–     välja hur en anläggningstillgång ska finansieras

–     delta i vissa associationer

–     tillskjuta medel till holdingbolag

–     ta emot vinstutdelning från holdingbolag

–     hyra ut studentbostäder

–     få ersättning för viss verksamhet.

Bland annat bör förutsättningarna för universitet och högskolor att delta i olika former av samverkansprojekt såväl nationellt som internationellt förbättras. Möjligheten för universitet och högskolor att utan regeringens medgivande använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt för icke-kommersiell verksamhet bör ses över. Även möjligheten för lärosätena att utan regeringens tillstånd använda statens medel eller övriga tillgångar till att förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt för icke-kommersiell verksamhet bör ses över.

Mål, uppföljning och kvalitetskontroll

Enligt propositionen bör antalet mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet för universitet och högskolor begränsas.

Vad gäller mål för antalet examina på grundnivå och avancerad nivå bör universitet och högskolor få ett större ansvar att själva dimensionera utbildningarna. Det bör därför inte längre anges mål för antalet examina.

Regeringens bedömning när det gäller uppföljning och kvalitetskontroll är att redovisningen av universitetens och högskolornas resultat bör ske utifrån de uppgifter som lärosätena har enligt högskolelagen och till lagen anslutande förordningar. Mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet bör vara ett komplement till de uppgifter som anges i högskolelagen och förordningarna.

Motionen

Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet anför i sin gemensamma motion Ub11 yrkande 2 i denna del att det är förvånande att det i propositionen inte finns konkreta förslag om universitetens och högskolornas ökade ekonomiska frihet och att regeringen skyndsamt bör återkomma med förslag i denna del.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att vissa ekonomiska frågor bör ses över och även regeringens bedömningar om mål, uppföljning och kvalitetskontroll och avslår motionsyrkandet.

Universitet och högskolor har behov av att kunna delta i internationell utveckling och samverkan och kunna konkurrera när det gäller forskning och utbildning. Förutsättningarna för universitet och högskolor att hantera detta måste därför förbättras enligt utskottet.

Utskottets uppfattning är att lärosätena bör ges utökad ekonomisk rörelsefrihet. I takt med att finansieringsbilden blir mer mångfasetterad ökar lärosätenas behov av frihet att agera självständigt för att upprätthålla en god finansiering. Utskottet delar därmed regeringens bedömningar att en översyn bör göras av det ekonomiska regelverket på en rad områden som berör lärosätena.

Utskottet delar i övrigt också regeringens bedömningar i propositionen i fråga om mål, uppföljning och kvalitetskontroll.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Högskolans interna organisation och läraranställningar, punkt 1 (s, mp)
	av Marie Granlund (s), Mikael Damberg (s), Agneta Lundberg (s), Louise Malmström (s), Thomas Strand (s), Caroline Helmersson-Olsson (s) och Lage Rahm (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens lagförslag och förslag om godkännande att riksdagens tidigare ställningstagande att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor inte längre ska gälla. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ub11 yrkande 1 och avslår proposition 2009/10:149 punkterna 1–3.

Ställningstagande

Akademin måste både vara en oberoende och självständig kraft och en del av det samhälle som den ingår i.

Vi menar att lärosätena måste ha både kompetenta och legitima ledningsorgan och ledningsstrukturer för att klara framtiden. Samtidigt är det viktigt att slå vakt om kollegialt inflytande och ett starkt studerandeinflytande för att säkra kvalitet och legitimitet inom lärosätena.

Vi anser att staten även fortsättningsvis ska ta ett huvudansvar för forskning och högre utbildning och att de statliga lärosätena ska fortsätta att vara en del av staten.

Ökad självständighet kommer att ställa stora krav på ledningen vid lärosätena. Det är enligt vår uppfattning viktigt att lärosätenas styrelser har ledamöter som representerar lärarna, studenterna samt personer utanför det egna lärosätet.

Vad gäller propositionens förslag om den interna organisationen menar vi – i likhet med flera remissinstanser – att både det kollegiala beslutsfattandet och studerandeinflytandet även i fortsättningen bör regleras nationellt. Det är fortsatt viktigt att det finns någon form av kollegialt organ som är baserat på ett demokratiskt valförfarande och varigenom anställda och studerande kan utöva ett inflytande. Det kollegiala arbetet utgör en grundbult i den akademiska friheten. Det finns en uppenbar risk att den grundläggande friheten inom akademin urholkas med det förslag som lagts fram.

Regeringen föreslår vidare att beslut i undervisnings- och forskningsfrågor ska kunna fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens utan att besluten fattas i kollegiala organ. Detta innebär i praktiken en ökad makt för rektor och för styrelsen eller för en akademiskt och vetenskapligt välmeriterad förvaltningschef. Detta vore olyckligt. Varje lärosäte ska enligt vår mening ha minst ett kollegialt organ och ett lägsta antal studentrepresentanter utöver styrelse och rektor.

Det behövs förslag på och former för hur kopplingen mellan arbetsmarknaden och grundutbildningen kan stärkas på ett sådant sätt att både akademin och det omgivande samhället involveras i analysen och förslagen till åtgärder samtidigt som principerna för den akademiska friheten och respekten för studenternas intresse och valfrihet respekteras. Dimensioneringen är en viktig del av detta.

Vår uppfattning är att staten inte behöver detaljreglera hur befattningsstrukturen ska se ut. Möjlighet till olikhet och anpassning till lärosätets speciella inriktning måste finnas. Lärosätena bör ges ökad självbestämmanderätt men också åläggas att fastställa tydliga och transparenta regelverk kring tjänstetillsättningarna. Annars kan akademins trovärdighet undergrävas.

Vidare anser vi, till skillnad från regeringen, att kravet på högskolepedagogisk utbildning eller på annat sätt förvärvade motsvarande kunskaper ska finnas kvar i fråga om anställning av lektorer och professorer.

När det gäller utbildningen menar vi att det är viktigt att staten kan garantera kvalitet i undervisningen och att det även fortsättningsvis behövs jämförbarhet, både nationellt och internationellt. Vi anser, i likhet med Högskoleverket, att det finns starka skäl att reglera vad som måste tas upp i kursplaner, t.ex. kursens omfattning, nivå, mål och fördjupning i förhållande till examensfordringarna. Regeringens förslag skulle innebära att studenternas inflytande och rättssäkerhet försämrades samtidigt som den oberoende granskningen av verksamheten försvårades.

Mot bakgrund av vad vi ovan anfört, yrkar vi avslag på propositionen.

2.	Reviderat förslag till ökad frihet för universitet och högskolor, punkt 2 (s, mp)
	av Marie Granlund (s), Mikael Damberg (s), Agneta Lundberg (s), Louise Malmström (s), Thomas Strand (s), Caroline Helmersson-Olsson (s) och Lage Rahm (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:Ub11 yrkande 2.

Ställningstagande

Vi anser att det är anmärkningsvärt att regeringen inte har kommit längre med en rad angelägna frågor som bl.a. skulle underlätta svenska lärosätens samarbete med det omgivande samhället och främja en fortsatt internationalisering. Regeringen är, enligt vår uppfattning, förvånansvärt passiv i fråga om universitetens och högskolornas ekonomiska frihet. I propositionen finns inga konkreta förslag om universitetens och högskolornas ökade ekonomiska frihet.

Vi är positiva till en minskad detaljreglering av verksamheten och organisationen vid universitet och högskolor. Vi anser emellertid att regeringen går för långt när det gäller avregleringar, så att både rättssäkerheten och kvaliteten i utbildning och forskning riskeras. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett nytt och reviderat förslag till ökad frihet för universitet och högskolor.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor:

1.	Riksdagen antar förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434).
2.	Riksdagen antar förslaget till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.
3.	Riksdagen godkänner att riksdagens tidigare ställningstagande om att en tillsvidareanställd lektor under vissa förutsättningar ska anställas som professor inte längre ska gälla (avsnitt 7.5).

Följdmotionen

2009/10:Ub11 av Marie Granlund m.fl. (s, v, mp):

1.	Riksdagen avslår regeringens proposition 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att återkomma till riksdagen med ett nytt och reviderat förslag till ökad frihet för universitet och högskolor.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina