Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd

Betänkande 1991/92:UU11

Utrikesutskottets betänkande 1991/92:UU11

Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1991/92
UU11

Sammanfattning

Detta betänkande behandlar riksdagens revisorers förslag
1991/92:11 angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt
utvecklingsbistånd jämte motioner som väckts i anslutning till
revisorernas förslag.

Inledningsvis återges en sammanfattning av revisorernas
förslag. Därefter följer en uppräkning av de väckta motionerna
och avslutningsvis utskottets överväganden.

Sammanfattning av revisorernas förslag

Riksdagens revisorers granskning av effektiviteten i
förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd har i huvudsak
koncentrerats till det bistånd som administreras av SIDA och har
baserats på analys av såväl aktuella utredningar och rapporter
som interna SIDA-dokument. Därutöver har intervjuer ägt rum med
ett stort antal chefer och andra tjänstemän på SIDA samt med
företrädare för regeringskansliet och med ledamöter av SIDAs
styrelse. En särskild utredning om närkonsulterna på SIDA har på
revisorernas uppdrag genomförts av Ronnie Eklund, docent i
civilrätt vid Stockholms universitet.

Revisorerna har ägnat särskild uppmärksamhet åt mål- och
regelstrukturen, rollfördelningen i planeringen och
genomförandet av biståndet, samordningen, resursplaneringen samt
utvärderingsverksamheten.

Revisorerna har konstaterat att de medel som riksdagen anvisar
till utvecklingsbistånd i enlighet med enprocentsmålet inte
fullt ut kunnat utnyttjas för långsiktiga utvecklingsinsatser
eller katastrofbistånd. Stora reservationer har byggts upp, och
biståndsbegreppet har vidgats till att omfatta även andra
verksamheter. Riksdagens styrning och insyn försvagas av att
informationen i flera avseenden är ofullständig och av att
regeringen och SIDA har rätt att fatta beslut rörande
biståndsadministrationens storlek och biståndets fördelning
utöver de ramar som beslutas av riksdagen. För att komma till
rätta med dessa problem anser revisorerna bl.a. att regeringens
information till riksdagen behöver förbättras så att det klart
framgår i vilken utsträckning reservationsmedel är intecknade
eller disponibla för nya biståndsåtaganden, att allt
SIDA-bistånd som bygger på avtal med programländerna bör räknas
in i de s.k. landramarna eller på annat sätt fördelas i enlighet
med riksdagsbeslut och att kostnaderna för SIDAs administration
bör framgå av det av riksdagen beslutade förvaltningsanslaget.
Frågan om en förändrad anslagskonstruktion som tillgodoser dessa
synpunkter bör, enligt revisorernas mening, utredas närmare av
regeringen.

Revisorerna anser att regeringens styrning av SIDA bör vara
mera målinriktad och mindre detaljerad. Rollfördelningen mellan
utrikesdepartementet och SIDA behöver ses över, och regeringen
bör för riksdagen redovisa utrikesdepartementets egen roll som
handläggande biståndsorganisation och hur dess verksamhet följs
upp och kontrolleras.

Revisorerna har uppmärksammat en rad problem som rör SIDAs
inre arbete och förutsätter att SIDA och regeringen vidtar
åtgärder för att lösa dessa. Utvärderingsfunktionen på SIDA
behöver enligt revisorernas mening förstärkas, och formerna för
kontroll av hur mottagarländerna använder svenska biståndsmedel
bör tydligare regleras i avtalen mellan Sverige och
mottagarländerna. Det parlamentariska inslaget i SIDAs styrelse
är stort, och revisorerna anser att frågan om den
parlamentariska representationen i statliga myndigheters
styrelser bör utredas närmare.

Granskningen av SIDAs användning av s.k. närkonsulter har
visat att dessa, i strid med fattade riksdagsbeslut och
uttalanden från regeringen, i viss utsträckning utför
arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. I några fall är dessutom
deras arbetsvillkor sådana att det kan ifrågasättas om SIDA går
fritt från arbetsgivaransvar. Revisorerna förutsätter att
utnyttjandet av närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär
upphör och att SIDA tillser att konsulternas arbetsvillkor
utformas så att tveksamheter rörande SIDAs arbetsgivaransvar
inte kan uppstå.

Riksdagens revisorer hemställer

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till förändrad
konstruktion av biståndsanslaget och förbättrad redovisning till
riksdagen i enlighet med vad revisorerna anfört,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört angående
regeringens styrning av SIDA och utrikesdepartementets roll
som handläggare av biståndsfrågor,
SIDAs administration,
utvärdering och kontroll av biståndet och
närkonsulter inom SIDA,

3. att riksdagen uppdrar åt riksdagsutredningen att pröva
frågan om riksdagsledamöternas representation i statliga
myndigheters styrelser.

Motionerna

1991/92:U3 av Charlotte Branting (fp) vari yrkas att riksdagen
med avslag på revisorernas förslag till konstruktion och
redovisning av biståndsanslaget som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om dessa frågor.

1991/92:U4 av Birger Hagård och Birgit Henriksson (m) vari
yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av att skyndsamt pröva
omfattningen av förvaltningen och målen för svenskt
biståndssamarbete,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i övrigt i motionen anförts rörande målen för en sådan
utredning.

1991/92:U5 av Lars Moquist m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en successiv övergång från
landprogrammerat bistånd till projektinriktat bistånd,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
den bör informeras om de biståndsanslag som inte utnyttjas (s.k.
reservationer),
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om UDs avräkningsmodell vad avser kostnaderna
för ambassadernas arbete med biståndshandläggning,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
frågan om särskilda näringslivsrepresentanter i SIDAs styrelse
bör utredas,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen sägs om information och redovisning av det svenska
utvecklingsbiståndet.

1991/92:U6 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om en bättre analys och en bättre uppföljning av processen när
ansvar läggs över på mottagarländerna.

Utskottet

Utrikesutskottets skrivelse den 26 april 1990 har legat till
grund för riksdagsrevisorernas granskning av effektiviteten i
förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd. I skrivelsen
omnämns bl.a. administrativa kapacitetsproblem beträffande SIDAs
organisation i Sverige. Vidare fann utskottet det önskvärt att
bl.a. granska relationen mellan det sakanslag SIDA har att
administrera och SIDAs administrativa resurser. Skrivelsen
omnämnde också frågan om fördelning av SIDAs personalresurser.

Utskottet vill inledningsvis framhålla det positiva och
viktiga i att en från biståndsmyndigheterna oberoende granskning
av effektiviteten i förvaltningen av svenskt bistånd görs.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om att flera av de punkter
revisorerna tar upp regelmässigt avhandlas också i samband med
utskottets behandling av budgetpropositionen.

Detta avsnitt har i det följande disponerats med utgångspunkt
från huvudförslagen som revisorerna lagt efter sin granskning.
Under varje delrubrik som följer i nummerordning nedan redogörs
för revisorernas förslag, för motionsyrkanden som väckts i
anslutning till revisorernas förslag samt för utskottets
ställningstagande.

Inom ramen för yrkande 1 i revisorernas förslag berörs
följande ämnen:

Redovisning och kontroll vad gäller reserverade medel i
biståndsanslaget
Fördelning av medel för landprogrammerade insatser resp.
bilateralt bistånd utanför landramarna
Fördelning mellan SIDAs förvaltningsanslag och sakanslag
Avräkning mot biståndsanslaget av kostnaderna för viss
ambassadpersonal.

Inom ramen för yrkande 2 i revisorernas förslag berörs
följande ämnen:

Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som handläggare av
biståndsfrågor
SIDAs administration
Utvärdering och kontroll av biståndsverksamheten
Kontrollen av mottagarländernas användning av biståndsmedlen
Användning av s.k. närkonsulter i SIDAs verksamhet

I ett tredje yrkande berörs:

Parlamentariskt inslag i SIDAs styrelse.

1. Biståndsanslaget och redovisning till riksdagen

1.1. Redovisning och kontroll av reserverade medel

Revisorerna konstaterar att stora reservationer byggts upp
främst inom det multilaterala biståndet. En stor del av dessa
reservationsmedel utgörs av långsiktiga åtaganden som Sverige
ingått gentemot internationella utvecklingsfonden (IDA) samt de
afrikanska och asiatiska utvecklingsfonderna. Revisorerna
framför i sin rapport krav på förbättrad information till
riksdagen rörande reservationsmedlen och att regeringen
informerar riksdagen om i vilken utsträckning reservationsmedlen
är intecknade eller disponibla för nya biståndsåtaganden.

Denna fråga tas upp i motion U3 (fp) som anger att revisorerna
gett en bild av en obalans mellan förmågan att avsätta 1 % av
BNI till u-hjälp och svårigheterna att omvandla dessa medel till
konkreta biståndsinsatser. Motionären menar att detta ger en
missvisande bild. I själva verket motsvarar dessa reservationer
skuldsedlar till IDA och de regionala utvecklingsfonderna, och
dessa skuldsedlar är inte ett mått på Sveriges förmåga att
utnyttja 1 % av BNI till praktiskt bistånd. Motionären vill
avstyrka revisorernas förslag på denna punkt.

I motion U5 (nyd) anges att, med tanke på det omättliga behov
av biståndsinsatser som finns, det inte är rimligt att SIDA
eller UD fritt kan förfoga över reservationerna eller att dessa
ackumuleras bara för att det krävs särskilt riksdagsbeslut för
pengarnas användning. I motionen föreslås att SIDA eller UD så
snart man erhåller kännedom om att anvisade pengar inte kommer
att unyttjas åläggs rapportera därom till riksdagen.

Utskottet konstaterar att vissa icke utbetalade biståndsmedel
byggts upp inom biståndet, främst inom anslaget C 1. Bidrag till
internationella biståndsprogram. De outbetalade medel som under
ett antal år byggts upp under multilaterala anslag hänför sig
till internationella åtaganden Sverige gjort om bidrag till
olika multilaterala biståndsprogram, i första hand till
Världsbankens internationella utvecklingsfond (IDA). Principen
har varit att i varje års budget anslå en summa motsvarande det
totala svenska årsbidraget. Eftersom IDA inte begär att få
tillgång till medel förrän de behövs för utbetalning för
projekt, erläggs bidraget i form av en skuldsedel i riksbanken.
De medel som härigenom byggts upp utgör inte reservationer i
egentlig mening, utan medlen är utfästelser gentemot IDA och
ligger också till grund för fondens kreditåtaganden gentemot
låntagarländer redan innan de utbetalats.

Utskottet gör bedömningen att uppbyggnaden av outbetalade
medel är en följd av den anslagsteknik som tillämpats. Utskottet
har inte sett anledning dra slutsatsen att uppbyggnaden av
outbetalade medel skulle bero på en oförmåga i den svenska och
internationella biståndsförvaltningen att förverkliga
biståndsinsatser i den omfattning som uppfyllandet av
enprocentsmålet påkallar. Tvärtom anser utskottet att
utvecklingen i u-länderna visar att ett stort behov av
biståndsinsatser av hög kvalitet föreligger.

Utskottet anser att målsättningen bör vara en så hög
överensstämmelse som möjligt mellan enprocentsmålet som är ett
anslagsmål och de faktiskt utbetalade biståndsmedlen. Det är
dock rimligt att en viss eftersläpning när det gäller takten i
utbetalningarna inträffar från tid till annan eftersom
utbetalningstakten inte alltid helt kan förutses. Det är i detta
sammanhang viktigt att biståndsmyndigheterna hela tiden ser
kraven på högsta möjliga kvalitet i biståndet som vägledande.

Utskottet noterar att regeringen i samband med
budgetpropositionen 1990/91:100, bilaga 10, introducerade ett
nytt budgeteringssystem i syfte att minska mängden icke
utbetalade IDA-medel. Metoden innebär att man inte längre anslår
ett belopp motsvarande det totala svenska årsbidraget, dvs. i
enlighet med Sveriges utfästelser på de årliga
skuldsedlarna. I stället anslås summan av motsvarande
årskontantbidrag och IDAs beräknade årsdragningar från
skuldsedeln avseende den senaste påfyllnaden. Härigenom byggs
inga nya reserver upp samtidigt som det existerande beloppet
outnyttjade medel minskar i takt med att dragningarna från
tidigare fondpåfyllnader fortsätter. IDAs möjligheter att göra
kreditutfästelser påverkas inte.

Utskottet ser positivt på denna omläggning av budgettekniken.
Utskottet anser det vara en fördel om motsvarande omläggning
också kunde omfatta andra poster inom C 1-anslaget som har
aktualitet i detta sammanhang, t.ex. de regionala
utvecklingsfonderna.

Utskottet betonar vikten av en tydlig och utförlig redovisning
till riksdagen vad gäller outbetalade medel samt noterar att
regeringen avser pröva hur redovisningen kan förtydligas och
göras mer lättillgänglig i kommande budgetpropositioner.

1.2. Fördelning av bilateralt bistånd över landramar resp.
andra biståndsprogram

Revisorerna anger i sitt förslag att genomslaget av riksdagens
beslut försvagas av att regeringen och SIDA, utan hörande av
riksdagen, kan utnyttja olika anslagsposter så att det
bilaterala biståndet till programländerna kraftigt överstiger de
av riksdagen beslutade landramarna. Enligt revisorernas mening
bör huvudprincipen vara att allt SIDA-bistånd med undantag för
katastrofbistånd och bistånd genom enskilda organisationer skall
ingå i landramarna eller fördelas på annat sätt i enlighet med
riksdagsbeslut.

Denna fråga berörs i motion U3 (fp). I motionen anges att
betydande bistånd utöver landramarna gått till programländerna.
Motionären anser dock att det finns ett betydande värde i att
kunna göra särskilda insatser på områden som Sverige prioriterar
samt att riksdagen varit pådrivande för att exempelvis
miljöanslaget skulle återinföras. Revisorerna har enligt
motionen inte anfört några argument för att t.ex. demokrati- och
miljöanslagen inte alls skulle kunna användas för extrainsatser
i programländer och inte heller för att ämnesanslagen skulle
avskaffas. Därför bör inte riksdagen binda sig för den
huvudprincip som revisorerna förespråkar.

Motion U5 (nyd) berör indirekt denna fråga. I motionens
yrkande 1 anförs att en successiv övergång från landprogrammerat
bistånd till projektinriktat bistånd bör ske.

Utskottet konstaterar att andelen av det svenska bilaterala
biståndet via landramar successivt minskat under en följd av år.
Dels beror detta på att antalet mottagarländer utanför
landramskretsen ökat, dels går ett betydande bistånd som
kanaliseras via andra anslagsposter än landramarna till
programländerna. Sådant bistånd till programländerna har
kanaliserats bl.a. genom anslagsposten för katastrofer, för
skuldlättnadsåtgärder i samband med strukturanpassningsprogram
samt genom särskilda anslagsposter exempelvis för
demokratifrämjande insatser och för miljövård.

Utskottet anser att de beslut som fattats angående biståndet
utanför landramarna varit väl underbyggda och motiverats av att
särskilda behov av ämnesinriktade insatser identifierats, såväl
bland programländerna som utanför denna krets. Det är naturligt
att bistånd utanför landramarna men till bl.a. programländerna
även i fortsättningen bör kunna ges för vissa angelägna ändamål
som exempelvis miljövård, demokratifrämjande insatser och stöd
till strukturanpassning. Samtidigt vill utskottet betona
landramarnas betydelse för långsiktiga insatser till de
fattigare mottagarländerna.

Utskottet vill i detta sammanhang understryka betydelsen av en
klargörande redovisning till riksdagen av de olika
anslagsposternas innehåll. Det är väsentligt att riksdagen ges
goda möjligheter att få en helhetsbild över de totala
biståndsflöden som går till ett visst land, vilket varit ett av
syftena med revisorernas förslag på denna punkt.

1.3. Fördelning mellan SIDAs förvaltningsanslag och sakanslag

Revisorerna har ägnat frågan om SIDAs förvaltningskostnader
stor uppmärksamhet. Revisorerna påpekar i sitt förslag att SIDA
kan disponera över biståndsanslaget för att finansiera vissa
delar av sina administrationskostnader. Härigenom blir enligt
revisorerna riksdagens beslut om förvaltningsanslagets storlek
inte styrande för dimensioneringen av administrationen. Enligt
revisorerna försvåras riksdagens styrning av
biståndsadministrationens storlek ytterligare av att sambandet
mellan biståndsvolym och personalbehov inte redovisas för
riksdagen. Kostnaderna för SIDAs administration bör enligt
revisorerna framgå av förvaltningsanslaget.
Sakanslagsanställningar bör utnyttjas med restriktivitet. Enligt
revisorerna ankommer det på regeringen att meddela särskilda
instruktioner till SIDA i denna fråga och kontrollera att
reglerna följs.

Motion U4 (m) berör delvis detta område. I motionen sägs att
kostnaderna för SIDAs administration skall framgå av riksdagens
anslagsbeslut. Vidare anges att det är oacceptabelt för
riksdagen att regeringen disponerar över biståndsanslaget så att
därav betalas exempelvis byggandet av svenska ambassader eller
en alltför stor kader av personal. Enligt motionen bör en
utredning för att studera förvaltningen av bistånd tillsättas.

Motion U5 (nyd) tar också upp dessa frågor. I motionen betonas
vikten av att riksdagen får en korrekt bild av
förvaltningsanslaget såväl för SIDAs verksamhet som för UDs.

Utskottets bedömning är att användningen av sakanslag för
finansiering av kostnader av förvaltningskaraktär är relativt
vanligt förekommande.

Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen och i några
särskilda fall riksdagen gentemot SIDA medgivit att anlita
personal över sakanslag. Utskottet delar revisorernas syn att om
en betydande andel förvaltningskostnader finansieras över andra
anslag går det styrande och kontrollerande syftet med ett
särskilt riksdagsbeslut om förvaltningsanslaget förlorat.
Samtidigt konstaterar utskottet att gränsdragningen mellan vad
som anses vara förvaltningskostnader resp. kostnader av annat
slag kan vara svår att dra inom biståndsverksamheten.

Mot denna bakgrund anser utskottet att frågan om fördelningen
av kostnader på sakanslag resp. förvaltningsanslag bör bli
föremål för översyn. I översynen bör ändamålsenligheten i
nuvarande anslagskonstruktion prövas.

Vad som ovan anförts om sakanslag och förvaltningsanslag bör
ges regeringen till känna.

1.4. Avräkning av kostnaderna för ambassadpersonal

Revisorerna ifrågasätter om de belopp som avräknas inte
innebär att biståndet bekostar mer än sin egen andel. Regeringen
bör redovisa hur tjänstemännen utnyttjas samt undersöka
förutsättningarna för en samordning av verksamheten med SIDAs
personalplanering.

I yrkande 4 i motion U5 (nyd) anges att uppmärksamhet måste
riktas mot frågan om avräkningarna av kostnaden för
ambassadpersonal. I motion U3 (fp) anges att det är rimligt att
regeringen ger en redovisning beträffande avräkningen av
kostnaderna för ambassadpersonal mot biståndsanslaget.

Såsom anges i revisorernas förslag anser utskottet att
principen bör vara att biståndet bär sina egna kostnader vilket
innebär att biståndet skall bekosta sin andel av
utrikesförvaltningen. Syftet med den metod för avräkning som för
närvarande tillämpas är också detta. Utskottet anser att
avräkningen av kostnader för ambassadpersonal skall ske på
sådant sätt att avräkningen motsvarar det faktiska
resursutnyttjandet. Utskottet utgår från att en redovisning sker
i denna del i samband med budgetpropositionen. Det kan noteras
att denna fråga hänger nära samman med UDs organisation.

Beträffande redovisning och kontroll av reserverade medel,
fördelning av bilateralt bistånd över landramar resp. andra
biståndsprogram samt avräkning av kostnaderna för
ambassadpersonal utgår utskottet från att regeringen vidtar
erforderliga åtgärder i enlighet med vad som ovan anförts.
Utskottet anser att motion U3 (fp), berörd del av yrkandena 1
och 2 i motion U4 (m) och yrkandena 1, 3, 4 och 6 i motion U5
(nyd) får anses tillgodosedda med det ovan anförda. Någon
ytterligare åtgärd av riksdagen bedöms inte påkallad i denna
del.

Härmed avstyrks motion U3 (fp), berörd del av yrkandena 1 och
2 i motion U4 (m) och yrkandena 1, 3, 4 och 6 i motion U5 (nyd).

2. Förvaltningen av svenskt bistånd m.m.

2.1. Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som handläggare
av biståndsfrågor

Enligt revisorerna bör regeringens styrning av SIDA vara mer
målinriktad och mindre detaljerad. Tyngdpunkten bör i högre grad
än för närvarande ligga på klara direktiv och krav på
resultatredovisning. Detta innebär bl.a. enligt revisorernas
rapport att UD överlåter åt SIDA att fatta beslut om insatser
och omdisponeringar inom sektoravtalen. Revisorerna anser också
att rollfördelningen mellan SIDA och UD är oklar i vissa
avseenden och att arbetsformerna behöver ses över.

I motion U4 (m) tar motionärerna fasta på revisorernas förslag
och yrkar att regeringens styrning av SIDA bör vara mera
målinriktad och mindre detaljerad, vilket enligt motionen
innebär att rollfördelningen mellan UD och SIDA bör omfördelas.
I motionen föreslås också en översyn av svenskt
biståndssamarbete inkl. utredning om relationen mellan
biståndsorganet och regeringen.

Utskottet vill inledningsvis betona behovet av ett väl
fungerande samarbete mellan UDs biståndsavdelning och SIDA.
Biståndet är en del av svensk utrikespolitik, och UD har att
samordna utrikespolitiken. Inom ramen för detta samarbete anser
utskottet att det bör finnas en klar och väldefinierad
arbetsfördelning mellan UD och SIDA. Det är därför viktigt att
regelbundet studera och överväga formerna för samarbetet. Det är
positivt att en särskild arbetsgrupp inrättats mellan UD och
SIDA för att föreslå hur respektive roller kan utövas
effektivare. Utskottet bedömer att den nya budgetprocessen med
treårig budgetering (fördjupad anslagsframställning) innebär en
utveckling i den riktning revisorerna anger, dvs. att
regeringens styrning än mer koncentreras till de övergripande
frågorna samt att detaljstyrningen rationaliseras. Utskottet har
erfarit att regeringen i den kommande budgetpropositionen bl.a.
avser beröra frågan om att till SIDA delegera rätt att besluta
om insatsavtal inom ramen för ett av regeringen ingånget
samarbetsavtal. Arbetet som bedrivits och som redovisats för
riksdagen när det gäller riktlinjer för områden som Afrika och
Latinamerika jämte arbetet med landprofiler kan också ses i
detta sammanhang.

Utskottet vill hänvisa till två utredningar som under senare
tid tagit upp organisatoriska frågor inom biståndet, nämligen
biståndsorganisationsutredningen (SOU 1990:17) samt studien Bra
Beslut -- Om effektivitet och utvärdering i biståndet
(Ds 1990:63).

Beträffande UDs roll som handläggare av bistånd har utskottet
tolkat denna roll i stora drag så att UDs ansvar är att
handlägga stöd (generellt basbudgetstöd) till internationella
organisationer och delta i styrningen av dessa.

SIDAs roll beträffande det multilaterala biståndet är främst
att ansvara för ändamålsbestämda bidrag normalt i form av
projektstöd. Detta stöd utgår från SIDAs önskemål att utnyttja
en internationell organisations kunnande och kompetens för
specifika insatser i ett visst land.

Utskottet vill i sammanhanget hänvisa till den parlamentariska
utredningen om det multilaterala biståndet som tillkom efter
beslut i utskottet. Utredningen avlämnade sitt betänkande under
1991 och tog upp frågorna om organisationen av den multilaterala
biståndsverksamheten inkl. UDs roll.

Det faktum att en arbetsfördelning etablerats mellan UD och
SIDA när det gäller det multilaterala biståndet hindrar givetvis
inte att dessa frågor inkl. frågan om UDs egen roll som
handläggande biståndsorganisation fortlöpande studeras och
övervägs mot bakgrund av behovet att anpassa organisationen till
den föränderliga verkligheten. Riksdagen får tillfälle att
vidare behandla denna fråga i samband med regeringens
redovisning av utredningen om det multilaterala biståndet vilket
skall ske i samband med budgetpropositionen för 1992/93.

Utskottet vill i sammanhanget peka på att regeringskansliets
revisionskontor har att granska regeringskansliet. I första hand
görs redovisningsrevision, men revisionskontoret kan också ta
upp frågor rörande arbetsformer och effektivitet.

2.2. SIDAs administration

Under denna rubrik anger revisorerna att SIDA har hög
personalrörlighet, oklara ledningsfunktioner och chefsroller
samt saknar kriterier för fördelningen mellan SIDAs huvudkontor
och biståndskontoren. Revisorerna ser det som positivt att SIDA
nyligen vidtagit åtgärder för att komma till rätta med några av
problemen men förutsätter att regeringen och SIDAs verksledning
även i övrigt vidtar de åtgärder som kan anses påkallade samt
att riksdagen informeras om de resultat som uppnås.

Motion U4 (m) tar upp denna fråga genom att ange behovet av en
översyn av svenskt biståndssamarbete avseende förvaltningen av
svenska biståndsanslag samt anför att SIDAs inre arbete bör
omorganiseras.

Utskottet konstaterar att den övergripande frågan om
effektivitet i förvaltningen av svenskt bistånd varit föremål
för ett stort antal översyner och utredningar. Årligen förs
också en diskussion om dessa frågor i anslutning till
behandlingen av budgetpropositionen. Utskottet har i detta
sammanhang inte möjlighet att föra en detaljerad diskussion när
det gäller de specifika punkter som revisorerna tagit upp
beträffande SIDA. Eftersom revisorerna pekat på viktiga frågor
när det gäller biståndets administration, ser utskottet det som
naturligt att regeringen i lämpligt sammanhang närmare
kommenterar dessa punkter, exempelvis i budgetpropositionen.

Utskottet konstaterar att SIDA i likhet med andra svenska
ämbetsverk är föremål för revision av RRV.

2.3. Utvärdering och kontroll

Revisorerna konstaterar att SIDAs utvärderingar är många och
av hög kvalitet men anger också att de alltför sällan ägnas åt
att utvärdera resultat samt att ansvaret för utvärderingar i hög
grad ligger på samma personer som ansvarar för genomförandet av
de insatser som utvärderas. Vidare anförs att vissa delar av
biståndet inte följs upp tillräckligt. Revisorerna anser att
utvärderingsfunktionen på SIDA bör förstärkas och att
utvärderingsgruppen borde ges en starkare ställning gentemot
sektorbyråerna.

Utskottet berörde frågan om utvärdering i biståndet bl.a. i
betänkande 1990/91:UU15. Däri anges att mekanismerna för
uppföljning och erfarenhetsuppbyggnad ständigt måste förbättras.
I första hand bör ett fortlöpande utvärderingsarbete bedrivas
inom de olika biståndsorganen. Det kan dock, enligt betänkandet,
finnas fördelar med en fristående utvärderingsfunktion för att
komplettera det arbete som görs av de enskilda biståndsorganen,
i enlighet med vad som föreslås i rapporten Bra Beslut
(Ds 1990:63). Det kan nämnas att SIDA tillstyrkt förslaget om en
fristående utvärderingsorganisation.

Utskottet noterar det breda stödet för en fristående
utvärderingsfunktion samt avvaktar de förslag som regeringen
skall lägga med anledning av ovannämnda utredningsarbete.

2.4. Kontroll av mottagarländernas användning av biståndsmedel

Revisorerna anser att formerna för kontroll av hur
mottagarländerna använder svenska biståndsmedel bör regleras i
avtal mellan Sverige och respektive land. Revisorerna noterar
att det avsnitt i regleringsbrevet som reglerar dessa frågor har
utformats på sådant sätt att bestämmelserna tolkats olika av
SIDA och RRV. Revisorerna anser att texten i regleringsbrevet
bör ändras så att det framgår vilken tolkning som är den
korrekta. Revisorerna anser att RRVs granskningsrätt bör skrivas
in i biståndsavtalen med mottagarländer och mellanstatliga
organisationer.

I motion U6 (fp) yrkas att regeringen bör ålägga SIDA att
mycket snabbare än nu reagera för missbruk och att klarare
utvärdera och fortlöpande följa upp processen när ansvar läggs
över på mottagarländerna.

Utskottet anser att frågan om uppföljning av biståndet i
mottagarländerna bör vara föremål för fortlöpande utvärderingar
när det gäller måluppfyllelse, effektivitet etc. i enlighet med
vad som anfördes bl.a. i utskottets betänkande 1990/91:UU15.
Härutöver bör man i biståndet också ställa krav på revisioner.
Detta kan göras dels genom att krav ställs på mottagarlandets
egen revisionsorganisation, dels genom att revisioner kan göras
från svensk sida. I regleringsbrevet formuleras detta enligt
följande:

Den som beviljats statsbidrag skall på begäran ge
riksrevisionsverket tillfälle att granska hur bidrag av
statsmedel används av mottagare och därvid lämna verket de
uppgifter som behövs för granskningen.

Granskning av verksamhet eller verksamhetsområde med annat
land eller mellanstatlig organisation som huvudman skall ske i
enlighet med överenskommelser reglerade i bilateralt avtal med
mottagarland eller i avtal med mellanstatlig organisation.
Sådana avtal skall innehålla bestämmelser som reglerar
uppföljning, utvärdering och revision av verksamhet eller
verksamhetsområde.

Enligt vad utskottet erfarit är regeringskansliets tolkning av
detta att biståndsavtalen bör utformas på sådant sätt att RRV
ges granskningsrätt. Granskningsrätten skall utövas inom ramen
för de avtal som träffas med internationella biståndsorgan och
mottagarländer. Utskottet utgår från att regeringen tar upp
denna fråga med SIDA och redovisar sin syn beträffande
granskningsrätten. Utskottet förutsätter att regelmässigt samråd
sker mellan RRV och SIDA om formerna för hur granskningar
lämpligen skall genomföras.

2.5. Närkonsulter inom SIDA

Revisorerna har funnit att s.k. närkonsulter i viss
utsträckning utnyttjas för arbetsuppgifter av
myndighetskaraktär. I några fall har revisorerna funnit att
närkonsulternas arbetsvillkor är sådana att det inte kan anses
uteslutet att de enligt lagen om anställningsskydd bör betraktas
som arbetstagare snarare än uppdragstagare. Utnyttjandet av
närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär bör upphöra och
SIDA bör tillse att formerna för konsultutnyttjandet i övrigt är
sådana att tveksamheter rörande konsulternas status inte
uppstår.

I motion U4 (m) anförs att närkonsulternas ställning måste
prövas.

Utskottet noterar att SIDA upphandlar konsulter i en betydande
omfattning och att syftet med upphandlingen är att
tillhandahålla det specialistkunnande och den kompetens som
efterfrågas inom biståndsverksamheten. Utskottet finner det
naturligt och positivt att SIDA genom konsultupphandling
tillgodogör sig sådant kunnande genom ett brett utnyttjande av
den svenska och den internationella resursbasen. Utskottet vill
i sammanhanget understryka att upphandling skall ske enligt
gällande regler för tjänsteupphandling samt så att tvivel inte
uppstår om vem som är arbetsgivare. SIDA skall inte ta på sig
något arbetsgivaransvar utan upphandla konsulterna för
avgränsade uppdrag. SIDA kan dock inte avhända sig ansvaret för
de beslut som kan bli följden av konsulternas arbete. I
betänkande UU 1987/88:20 anförde utskottet att SIDA inte skall
behöva anlita konsulter för uppgifter av myndighetskaraktär.

Beträffande regeringens styrning av SIDAs och UDs roll som
handläggare av biståndsfrågor, SIDAs administration, utvärdering
och kontroll, kontroll av mottagarländernas användning av
biståndsmedel samt närkonsulter inom SIDA utgår utskottet från
att regeringen vidtar erforderliga åtgärder i enlighet med vad
som ovan anförts. Utskottet anser att berörd del av yrkandena 1
och 2 i motion U4 (m) och motion U6 (fp) får anses tillgodosedda
med det ovan anförda. Någon ytterligare åtgärd av riksdagen
bedöms inte påkallad i detta hänseende.

Härmed avstyrks berörd del av yrkandena 1 och 2 i motion U4
(m) och motion U6 (fp).

3. Parlamentarisk representation i SIDAs styrelse

Revisorerna konstaterar att den parlamentariska
representationen i SIDAs styrelse är starkare än i de flesta
andra verksstyrelser. Revisorerna anser att frågan om den
parlamentariska representationen i statliga myndigheters
styrelser bör utredas närmare, t.ex. av den särskilt tillsatta
riksdagsutredningen.

I motion U5 (nyd) anges att frågan om särskilda
näringslivsrepresentanter i SIDAs styrelse bör utredas.

Frågan om styrelserepresentation i ämbetsverk behandlades i
verksledningskommittén (prop. 1986/87:99) och i riksdagens
konstitutionsutskotts betänkande 1986/87:29. Riksdagen
fastställde vissa riktlinjer för ledningen av statliga verk.
Utskottet är inte berett att nu vidta förändringar i dessa
riktlinjer.

Utskottet anser inte att någon ytterligare åtgärd är påkallad
i denna del.

I enlighet härmed avstyrks yrkande 5 i motion U5 (nyd).

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av revisorernas förslag 1991/92:11
och med avslag på motion 1991/92:U3, yrkandena 1 och 2 i motion
1991/92:U4, yrkandena 1, 3, 4, 5 och 6 i motion 1991/92:U5 samt
motion 1991/92:U6 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Stockholm den 28 november 1991

På utrikesutskottets vägnar

Daniel Tarschys

I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Nic
Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström (s), Karl-Erik
Svartberg (s), Inger Koch (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist
(nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt
Ekholm (s), Ulla-Britt Åbark (s), Birgitta Hambraeus (c), Hans
Göran Franck (s) och Fanny Rizell (kds).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Seija Viitamäki-Carlsson
(v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.