Effektivare gränskontroll

Betänkande 1995/96:FöU5

Försvarsutskottets betänkande 1995/96:FÖU05

Effektivare gränskontroll

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1995/96
FöU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet
proposition 1995/96:159 Effektivare
gränskontroll samt motionerna
1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m).

I betänkandet föreslås att tullen och
Kustbevakningen blir skyldiga att bistå
polisen vid kontroll av utlänningars
inresa till och utresa från Sverige.
Vidare föreslås att Kustbevakningen får
i uppgift att utöva sådan kontroll i
fråga om sjötrafiken. I samband därmed
bör även Kustbevakningens tjänstemäns
befogenheter utvidgas.

Syftet är att stärka samverkan mellan
berörda myndigheter vid övervakningen av
Sveriges gräns samt att med nuvarande
resurser effektivisera verksamheten.

Propositionen

Regeringens förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår i proposition
1995/96:159 Effektivare gränskontroll
att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag
om ändring i utlänningslagen (1989:529),

2. antar regeringens förslag till lag
om ändring i lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning.

Motionerna

Avgivna med anledning av propositionen

1995/96:Fö15 av Annika Nordgren m.fl.
(mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att avslå propositionen,

2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av reglerna för
Kustbevakningens tjänstemän,

3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om samverkan mellan polisen och
Kustbevakningen.

1995/96:Fö16 av Göthe Knutson (m) vari
yrkas att riksdagen beslutar om en
översyn av principer, regelverk och
lagar om övervakningen av utlänningars
in- och utresa till och från Sverige -
även i trakterna invid rikets kuster
eller annat område som har
trafikförbindelse med utlandet.

Regeringens överväganden och förslag

Tullens och Kustbevakningens nya
uppgifter

Motivet för de lagändringar som
regeringen föreslår är att stärka
samverkan och förbättra effektiviteten
vid gränskontrollen inom befintlig
organisation och med nuvarande resurser.

I dag anges i tullagen och
tullförordningen att såväl polisen som
Kustbevakningen skall bistå tullen, om
detta begärs, vid tullkontroll.

Någon motsvarande skyldighet för tullen
och Kustbevakningen att bistå polisen
vid dess utrese- och inresekontroll av
utlänningar föreligger emellertid inte.
Utlänningslagstiftningen förutsätter
dock att tullen och Kustbevakningen kan
medverka vid utrese- och
inresekontrollen vid gränserna.

För att undanröja alla oklarheter om
myndigheternas skyldigheter inom detta
område samt för att öka myndigheternas
samverkan föreslår regeringen att en
uttrycklig bestämmelse för tullen och
Kustbevakningen att bistå polisen vid
deras kontroller av utlänningars in- och
utresa till Sverige återinförs. Denna
skyldighet bör enligt regeringen föras
in i 5 kap. 1 § utlänningslagen.

Kustbevakningens roll är speciell så
till vida att den i princip är den enda
civila myndighet som regelbundet
patrullerar och övervakar våra gränser
till havs. Tull och polis har små eller
inga resurser för allmän övervakning
till sjöss. Kustbevakningen har redan i
dag ett ansvar vad gäller
varukontrollen, men saknar detta vad
gäller in- och utresekontrollen till
sjöss.

Enligt regeringen finns det goda skäl
att ge Kustbevakningen samma ansvar för
in- och utresekontrollen till sjöss som
den redan har beträffande
varukontrollen. En sådan ordning innebär
ett bättre utnyttjande av de samlande
resurserna inom området.

Kustbevakningen får enligt enligt
regeringens förslag sålunda samma ansvar
för in- och utresekontrollen till sjöss
som den har vid tullkontroll.

Kustbevakningens roll bör - på samma
sätt som som vid varukontrollen -vara
inriktad på den omedelbara fysiska
kontrollen, inte de fortsatta
utredningsåtgärderna i det enskilda
fallet.

Kustbevakningens nya befogenheter

Redan i dag har Kustbevakningen relativt
vittgående befogenheter genom befintliga
bestämmelser i utlänningslagen. En
kustbevakningstjänsteman får t.ex. under
vissa närmare angivna förutsättningar
genomföra kroppsvisitation, undersöka
bagage och transportmedel. Dessa
befogenheter är enligt regeringen
tillräckliga vid de tillfällen då
Kustbevakningen bistår polisen och när
polisen är närvarande.

För att Kustbevakningen skall kunna
sköta uppgiften med in- och
utresekontroll är det nödvändigt att en
kustbevakningstjänsteman har
erforderliga befogenheter att ingripa
vid misstanke om brott mot
utlänningslagstiftningen.

Kustbevakningen har under senare tid
ställts inför människosmuggling som sker
sjövägen. Kustbevakningen har då
ingripit, prejat fartyget och fört
besättning och passagerare till
polismyndighet i land. Tydliga
föreskrifter som reglerar ett sådant
förfarande saknas, enligt regeringen, i
stora delar. Kustbevakningen har enligt
6 kap. 11 § utlänningslagen rätt att
omhänderta utlänning, men lagen ger inte
stöd för att omhänderta en befälhavare
som för in utlänningar illegalt till
Sverige.

Regeringen anser att Kustbevakningens
in- och utresekontroll till sjöss kräver
att den har tydliga befogenheter att
ingripa mot ett fartygs befälhavare,
besättning eller andra som finns på
fartyget vid misstanke om brott mot
utlänningslagstiftningen inte bara att
omhänderta utlänningar som inte har
erforderliga handlingar, utan även att
gripa personer misstänkta för brott.

Kustbevakningens befogenheter vid
medverkan i viss annan polisiär
verksamhet regleras i lagen (1982:395)
om Kustbevakningens medverkan vid
polisiär övervakning. Enligt den har en
kustbevakningstjänsteman, om anledning
förekommer misstänka att brott förövats
mot någon av dessa föreskrifter, i
åtskilliga avseenden samma befogenheter
som en polisman.

Sådana befogenheter bör - enligt
regeringen - även ges en
kustbevakningstjänsteman när det finns
anledning att misstänka brott mot
föreskrifterna om utlännings inresa till
eller utresa från Sverige.

Detta bör ske genom att en ny -
trettonde - punkt införs i 1 § lagen om
Kustbevakningens medverkan i polisiär
övervakning. Ändringen innebär att
tjänstemän inom Kustbevakningen, som
genomgått erforderlig utbildning, i sin
övervakning av utlänningars in- och
utresa till sjöss får polismans
befogenheter att ingripa och vidta
tvångsåtgärder såsom att hålla förhör,
medta personer till förhör, gripa
misstänkta och företa husrannsakan. Med
stöd av lagen kan Kustbevakningen även
stoppa, visitera och inbringa fartyg.
Bestämmelserna kräver i princip
misstanke om brott.

Motionerna

Miljöpartiet de gröna anser i
kommittémotion 1995/96:Fö15 att det
behövs en mer omfattande översyn av
olika författningar innan man ändrar de
lagar som regeringen nu föreslår. Därför
bör propositionen avslås.

Befogenheterna att verka i hamnar, på
öar och skär och liknande områden är
enligt motionärernas mening inte
tillräckligt klart uttryckta.
Motionärerna föreslår därför att
reglerna för
kustbevakningstjänstemännens
befogenheter ses över.

Motionärerna anser vidare att samverkan
mellan polis och Kustbevakningen kan
intensifieras t.ex. genom samplanering
av patrulleringen, möjligheten att
blanda besättningarna etc.

I motion 1995/96:Fö16 föreslår Göthe
Knutson (m) att riksdagen beslutar om en
översyn av de principer, regelverk och
lagar som styr tillämpningen av
utlänningskontrollen - även i trakter
invid rikets kuster eller annat område
som har trafikförbindelse med utlandet.

Utskottet

Nuvarande ordning

Personkontrollen

Det är i huvudsak polisen, tullen och
Kustbevakningen som i dag svarar för
kontrollen vid den svenska gränsen.
Gränskontrollen rörande personer
regleras genom bestämmelser i
utlänningslagen (1989:529),
utlänningsförordningen (1989:547) och
lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll.

Polisen har huvudansvaret för
personkontrollen vid gränserna.Tullen
och Kustbevakningen får medverka i
kontrollen om polisen begär detta. Den
deltagande personalen har därvid samma
befogenheter som en polisman.

Någon uttrycklig skyldighet för
myndigheterna att medverka i polisens
personkontroll finns dock inte.

Varukontrollen

Huvudansvaret för kontrollen av varor
som passerar gränsen ligger på
Tullverket enligt tullagen (1994:1550)
och tullförordningen (1994:1558).
Polisen är enligt tullagen skyldig att
bistå tullen vid kontroller på begäran
av tullmyndighet. Här finns en viss
skillnad mellan vad som gäller för
polisen och vad som gäller för
Kustbevakningen.

Kustbevakningens ansvar för tullkontroll
av sjöfarten är självständig och
förutsätter inte en särskild begäran
från tullen. Polismän och
kustbevakningstjänstemän har då de
medverkar i tullkontrollen samma
befogenheter som tullpersonalen.

Utskottets överväganden

Regeringens förslag till ändring i
utlänningslagen syftar till att
undanröja oklarheter inom detta område.
Regeringen föreslår därför en uttrycklig
skyldighet för tullen och
Kustbevakningen att bistå polisen i in-
och utresekontrollen.

Kustbevakningen är den enda civila
myndighet som systematiskt patrullerar
och övervakar Sveriges havsgräns. Tullen
och polisen har små eller inga resurser
för övervakning av detta slag. Därför
anser regeringen att det finns goda skäl
att ge Kustbevakningen samma ansvar vad
gäller in- och utresekontrollen till
sjöss som myndigheten har beträffande
varukontrollen.

Huvudansvaret för varukontroll vid
Sveriges gräns ligger på tullen. När det
gäller ansvaret för tullkontroll till
sjöss har Kustbevakningen ett
självständigt ansvar för detta, dvs.
förutsätter ingen särskild begäran från
tullen. Genom den föreslagna ändringen i
utlänningslagen får Kustbevakningen en
motsvarande uppgift till sjöss för
utlänningars inresa till och utresa från
Sverige.

Utskottet anser i likhet med regeringen
att det är angeläget att eventuella
oklarheter undanröjs om myndigheternas
skyldigheter att bistå varandra i
gränskontrollen. Förslaget skapar enligt
utskottets bedömning goda
förutsättningar för en stärkt samverkan
mellan de tre
gränskontrollmyndigheterna.

Det är utskottets mening att det är
angeläget att övervakningen av Sveriges
gräns - inom ramen för nuvarande
resurser och befintlig organisation -
kan göras effektivare genom att
samverkansmöjligheterna stärks mellan
polisen, tullen och Kustbevakningen.

Utskottet erinrar om att förslaget tar
sikte på att främja samverkan mellan
berörda myndigheter och därmed öka
effektiviteten i gränskontrollen. Vilka
åtgärder som kan komma att krävas till
följd av eventuella framtida
överenskommelser mellan EU:s
medlemsstater rörande den yttre
gränskontrollen får bli en prövning när
en sådan överenskommelse föreligger.

Utskottet går därmed över till att
behandla Kustbevakningstjänstemännens
befogenheter. Regeringen anser att
Kustbevakningens tjänstemän måste ha
erforderliga befogenheter att ingripa
vid misstanke om brott mot utlän-
ningslagstiftningen. Det kan t.ex. gälla
att preja fartyg, ingripa mot ett
fartygs befälhavare och besättning,
vidta husrannsakan och att föra fartyg,
besättning och passagerare m.m. till
polismyndighet i land.

I nuvarande lagstiftning saknar i
princip Kustbevakningens tjänstemän
dessa befogenheter när det gäller att
ingripa vid misstanke om brott mot
utlänningslagen. Däremot finns
befogenheterna för att hindra eller att
ingripa mot brott mot ett stort antal
andra lagar och författningar. Vilka de
är regleras i 1 § lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan i polisiär
övervakning. Regeringen föreslår därför
att en ny trettonde punkt införs i 1 § i
den aktuella lagen.

Utskottet biträder regeringens
uppfattning även på denna punkt. Det är
enligt utskottets uppfattning naturligt
att Kustbevakningens tjänstemän ges
befogheter att ingripa även vid
misstanke om brott mot utlänningslagen
eftersom Kustbevakningen som myndighet
nu föreslås även få i uppgift att
genomföra in- och utresekontroll till
sjöss. Möjligheten att ingripa mot - och
inte minst lagföra - brott bör därmed
förbättras. Den den totala
gränskontrollen bör bli effektivare
genom att befogenheterna även i detta
avseende nu preciseras.

Regeringens förslag till lagändringar
bör enligt utskottets bedömning främja
samarbete och samplanering mellan bl.a.
polisen och Kustbevakningen, något som
förordas i kommittémotion 1995/96:Fö15
(mp). Det bör enligt utskottets mening
emellertid i första hand ankomma på de
berörda myndigheterna att närmare
reglera samarbetet. Något uttalande från
riksdagen behövs därför inte.

I både kommittémotion 1995/96:Fö15 (mp)
och motion 1995/96:Fö16 av Göthe Knutson
(m) föreslås att riksdagen begär
ytterligare författningsöversyner när
det gäller Kustbevakningens uppgifter
och befogenheter.

Utskottet pekar på att de nu aktuella
lagändringarna bör undanröja eventuella
tveksamheter om Kustbevakningens och
tullens uppgifter samt Kustbevakningens
tjänstemäns befogenheter när det gäller
in- och utresekontrollen. Om någon
ytterligare reglering behövs från
riksdagen i detta avseende bör det
enligt utskottets uppfattning främst
ankomma på regeringen att bedöma detta
och ta erforderliga initiativ. Något
uppdrag från riksdagen behövs för
närvarande inte.

Utskottet anser sålunda att motionerna
1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m)
inte bör bifallas av riksdagen.

Mot bakgrund av vad utskottet ovan har
anfört förordar utskottet att riksdagen
bifaller propositionen och antar
regeringens förslag till lag om ändring
i utlänningslagen (1989:529) samt om lag
om ändring i lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning. Lagförslagen bifogas detta
betänkande som bilaga 1 resp. bilaga 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till
proposition 1995/96:159 antar
regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529)
och lag om ändring i lagen (1982:395)
om Kustbevakningens medverkan vid
polisiär övervakning samt avslår
motionerna 1995/96:Fö15 och
1995/96:Fö16.

res. (mp)

Stockholm den 29 april 1996

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I beslutet har deltagit: Arne Andersson
(m), Britt Bohlin (s), Christer Skoog
(s), Sven Lundberg (s), Henrik
Landerholm (m), Anders Svärd (c), Ola
Rask (s), My Persson (m), Lennart Rohdin
(fp), Håkan Juholt (s), Annika Nordgren
(mp), Åke Carnerö (kds), Jörgen Persson
(s), Ulf Kero (s) och Rolf Gunnarsson
(m).

Reservation

Effektivare gränskontroll

Annika Nordgren (mp) anser

dels att den del av utskottets anförande
som på s. 4 börjar med Utskottet anser
och på s. 6 slutar med bilaga 2. bort
ha följande lydelse:

Utskottet anser att samverkan mellan
polis och Kustbevakning kan
intensifieras. Det kan t.ex. vara att i
förväg samplanera patrulleringen till
sjöss, utnyttja möjligheten att mixa
besättningar och se över möjligheterna
till samlokalisering i hamnar och
lokaler m.m. Vi anser att detta är
särskilt viktigt beträffande skydd av
den marina miljön, möjlighet att ingripa
vid människosmuggling och
narkotikabekämpning.

I SOU 1996:41 föreslår
Sjöverksamhetskommittén att reglerna för
Kustbevakningens tjänstemän bör ses
över, eftersom de har tillkommit
successivt och återfinns i flera olika
författningar. Sjöverksamhetskommittén
föreslår att reglerna bör ges en
konsekvent utformning och i möjligaste
och lämpligaste mån samlas i en särskild
författning. I SOU 1996:41 framhåller
Sjöverksamhetskommittén också att
Kustbevakningens befogenheter att verka
i hamnar och liknande områden på land
inte är tillräckligt klart uttryckta.
Även Kustbevakningen menar att en
översyn är påkallad. Utskottet anser att
man i en översyn bör överväga reglering
så att när Kustbevakningen bedriver
övervakning till havs och i kustvatten
samt i Vänern och Mälaren för att
förhindra brott osv. skall lagen också
tillämpas på öar, skär och i
hamnområden.

Denna översyn skall enligt utskottets
mening göras innan man ändrar de lagar
som regeringen föreslår. I avvaktan på
detta anser utskottet att propositionen
bör avslås.

Det är bättre att en samlad bedömning
görs med syfte att effektivisera och
samordna verksamheten för att därefter
återkomma med förslag om en samlad
särskild författning. Detta bör ske i
stället för att som regeringen nu gör,
bädda för det Schengen-samarbete man
nyligen förhandlat om, och enbart
inrikta sig på kontroll av utlänningars
inresa till och utresa från Sverige.

Vad utskottet nu har anfört bör
riksdagen ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motion
1995/96:Fö15 avslår proposition
1995/96:159 och motion 1995/96:Fö16 samt
som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.

Förslag till lag om ändring i
utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 §
utlänningslagen (1989:529)1 skall ha
följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §

Vid inresa eller utresa skall en
utlänning visa upp sitt pass för
polismyndigheten, om inte annat följer
av föreskrifter som regeringen har
meddelat. Utlänningen skall också lämna
polismyndigheten de upplysningar och
visa upp de handlingar som är av
betydelse för bedömningen av
utlänningens rätt till inresa och
vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och
Kustbevakningen är
skyldiga att bistå
polisen vid
kontrollen av
utlänningars inresa
och utresa enligt
denna lag.
Kustbevakningen
skall medverka i
polisens
kontrollverksamhet
genom att utöva
kontroll av
sjötrafiken.

---

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996

3

Förslag till lag om ändring i lagen
(1982:395) om Kustbevakningens medverkan
vid polisiär övervakning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen
(1989:395) om Kustbevakningens medverkan
vid polisiär övervakning1 skall ha
följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §2

Denna lag tillämpas när Kustbevakningen
bedriver övervakning till havs och i
kustvattnen samt i Vänern och Mälaren
för att hindra brott mot mot
föreskrifter i lagar och andra
författningar som gäller

1. skyddsobjekt och militära
skyddsområden,

2. jakt,

3. fiske,

4. bevarande av den marina miljön och
annan naturvård,

5. trafikregler och
säkerhetsanordningar för sjötrafiken,

6 . åtgärder mot vattenförorening från
fartyg,

7. dumpning av avfall i vatten,

8. kontinentalsockeln,

9. fornminnen och sjöfynd,

10. fartygs registrering och
identifiering,

11. skydd för den marina miljön mot
andra förorenande åtgärder sådana

som avses i 6 och 7,
12. märkning och 12. märkning och
användning av användning av
oljeprodukter. oljeprodukter,

13. utlänningars
inresa till och
utresa från
Sverige.
Lagen tillämpas i fråga om övervakning
enligt punkterna 2-8 och 10-12 även inom
Sveriges ekonomiska zon.

---

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996